第五節 聯省自治的思潮與實踐

  「聯省自治」是20世紀20年代前半期興盛一時的政治思潮與實踐，它發端於湖南，流行於西南，歷時數載，喧騰一時，不過除了留下幾部未能實行的省憲法和若干理論文字，落得紙面上熱熱鬧鬧之外，在實踐層面的成果卻乏善可陳，基本上是一場不成功的政治運動。

  聯省自治運動發端於湖南。1920年7月22日，湖南督軍譚延發表通電稱：「民國之實際，純在民治之實行，民治之實際，尤在各省人民組織地方政府，施行地方自治，而後權分事舉，和平進步，治安乃有可期。」他在通電中提出：「採用民選省長及參事制，分別制定暫行條例，公布實行。在湘人力圖善後，認為非以湘政公之湘省全體人民，不足迅起瘡痍，速復元氣。揆之國人共同心理，必當不約而同，望我護法各省，一致爭先，實行此舉，則一切糾紛可息，永久和平可期。"11月1日，譚又發表通電，「主張聯省自治」。此後，先由省自治進而聯省自治的主張迅即傳揚全國，從理論討論到實踐進行，一時間聯省自治似已成「大勢所至，人心所同，聯邦政體已成天經地義之無所用疑」。

  聯省自治口號在20世紀20年代的提出及其流行並非偶然。民國以還，軍閥混戰，民眾深受其害，希望有平穩安定的生活，輿論便出而鼓吹廢督裁兵，並將地方自治視為裁兵之根本，以「確立聯省自治組織，先使各省各自獨立，彼此沒有打仗的機會」，而使民眾得以安居樂業，反映出聯省自治運動是有廣大平民百姓的和平願望作為基礎的。然而，平民百姓在當時並無對政治的發言權，不能對聯省自治運動有實際的貢獻。作為得到廣泛傳播的政治思潮與實際的政治運動，聯省自治運動的主要鼓吹者和參與者是民族資產階級、新式士紳階層以及他們的代言人自由主義知識分子。

  經過第一次世界大戰前後中國民族經濟的較快發展，民族資產階級已經形成為一支重要的政治參與力量，他們厭惡民國以來政治的混亂與軍閥當道，希望通過參政議政，維護自己的政治、經濟利益。因此，他們在聯省自治運動中特別強調職業代表制的意義，提出「省議會的立法須經職業的各團體所組織的審議機關審查之。因為立法都是關於人民生計權利的，所以非經各職業團體的審議不可。」在聯省自治運動中最為活躍的職業團體，如商會、教育會、銀行公會、律師公會等等，實際都是資產階級利益的代表，並在推動運動由理論走向實踐的過程中起到了重要作用。而聯省自治運動的深層經濟動因，還在於民國以來經濟發展所造成的地域間的利益區別，促成了地方主義的抬頭，雖然經濟動因在運動中常常為政治動因所遮蔽，但卻是客觀存在；而對於這種不同地方經濟利益的維護與強調，也與資產階級的態度不可分離。

  士紳階層經由清末立憲運動而走上政治舞台，他們一直主張擴大地方權限，實行地方自治，許多當年活躍於清末諮議局中的人物，也是聯省自治運動的積極參與者，首倡聯省自治的譚延就是當年湖南諮議局的議長。士紳階層的相當一部分在民國年間已經逐步資本主義化，政治經濟利益與資產階級趨向一致。他們與鄉野民間的聯繫較多，常以民間代言人的身份出現，有較強的地方自立傾向，對聯省自治表現出特殊的興趣。他們認為：「各省人民欲整理或保衛其本省，當於其本省自為之，求諸政府無益也。何也，政府今日之能力，僅求自保尚且無暇，安暇代謀他省之人民，故人民所請求者政府而不納固不必論，即納矣亦豈其權力所能行。」故他們極力鼓吹聯省自治。可以說，聯省自治運動在某種程度上也是清末立憲運動在民國年間的合理延伸。

  自由主義知識分子是聯省自治運動的主要理論設計者與鼓吹者。他們思想活躍，熱情洋溢，許多人曾經留學歐美日本，較多接觸到西方自由民主理念、法治觀念和政治理論。他們以知識分子階層特有的敏感與熱情，利用各種輿論陣地，如《時事新報》《東方雜誌》以及自辦的《努力周報》《太平洋》等，為聯省自治奔走呼號，為運動本身抹上了濃重的理想主義色彩。在他們中間，人們可以發現梁啓超、蔡元培、章太炎、胡適、丁文江等著名學者的名字，而《太平洋》雜誌的主編李劍農不僅是聯省自治的熱心鼓吹者，大力宣傳「欲廢督必先裁兵，欲裁兵必先統一，欲統一必先確定聯邦制」的理論，他還是湖南省憲法起草委員會的主席，實際參加了湖南的自治運動。在聯省自治的鼓吹者中，梁啓超曾有在袁世凱和段祺瑞時代的兩次參政經驗，但結果都使他頗為失望，因此他又重提「地方自治」口號，認為「國家之組織，全以地方為基礎，故主張中央權限當減到以對外維持統一之必要點為止」；「各省乃至各縣市皆由自動的制定根本法而自守之，國家須加以承認」。胡適則認為：中國太大，不適於單一制的政治組織，「用集權形式的政治組織，勉強施行於這最不適於集權政治的中國，是中國今日軍閥割據的一個大原因」，而「根據於省自治的聯邦制，是今日打倒軍閥的一個重要武器」；主張「打倒軍閥割據的第一步是建設在省自治上面的聯邦的統一國家」，「今日決不能希望中央來裁製軍閥；裁製軍閥與打倒軍閥的一個重要武器在於增加地方權限，在於根據於省自治的聯邦制」，並得出結論說「凡反抗這個旗幟的，沒有不失敗的」。北京大學的丁燮林、王世傑、李四光、李煜瀛等主張「分治的統一」，實行聯邦制度，將全國劃分為若干區域，組織一個簡單的中央會議機關，進行管理；中央的權力應小，地方的權力應大；聯治區應擴大到最大限度。一時間，在一些知識分子的筆下，聯省自治往往成了包醫百病的靈丹妙藥。不過，知識分子雖然富於理想主義精神，卻往往脫離實際，結果反而不利於聯省自治由理論而推向實踐。

  自聯省自治的主張提出後，得到了各方的熱烈反響，各種以聯省自治為目標的學術或政治團體不斷湧現，如北京有13省區代表組成的各省區自治聯合會，上海有旅滬各省區自治聯合會，天津有6省自治運動聯合辦事處。在各方力量的推波助瀾之下，聯省自治開始由政治思潮而成為實際的政治運動，其中最主要的內容是兩件事——制定省憲法與民選省長。

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  在聯省自治運動的發源地湖南，自1920年11月譚延去職後，由趙恆惕出任湘軍總司令。12月21日，趙恆惕發表通電，重申實行自治的決心，主張由西南而全國，逐次實現省自治，最終達成聯省自治。為避免重蹈譚延時期所謂「官紳制憲」與「公民制憲」的糾葛與紛爭，趙恆惕決定走「專家制憲」之路，指令省府訂定《湖南制定省自治根本法籌備章程》，成立制憲籌備處，由省議會議長彭兆璜任主任。其制憲程序是，由省府聘請專家學者擬訂憲草，再由全省各縣推出的紳商代表組成審查委員會審定憲草，通過後交付公民投票表決，最後由省長公布實施。

  湖南省省憲起草委員會由13人組成，遴選原則是「首重學識經驗，無偏無黨，超出政潮之外」。13名委員中，留美者6人，留英者3人，留日者3人，國內大學畢業者1人；任職為大學教授者8人，各級議會議員3人；主席為李劍農。省憲起草委員會委員多為名流學者，對憲政理論多有研究，也都是聯省自治的熱心鼓吹者。他們從1921年3月20日起，在長沙嶽麓書院潛心研討，歷時一月，於4月22日完成了《湖南省憲法草案》《湖南省省議會組織法草案》《湖南省省議會選舉法草案》《湖南省省長選舉法草案》《湖南省法院編制法草案》《湖南省縣議會議員選舉法草案》等文件草案。

  湖南省憲法審查會由各縣紳商代表共150餘人組成，湘省名流熊希齡、仇鰲、劉揆一任會長。從1921年4月起，省憲審查會開始審查憲草等文件，但因種種利害關係，各方意見紛紜，始終無法定案。直到湘軍出動援鄂戰敗後，在吳佩孚大軍壓境的情況下，為求湖南自保，9月9日，省憲審查會通過修改後的憲法草案。12月11日，復經全省公民投票表決通過。1922年1月1日，《湖南省憲法》由省長趙恆惕公布施行。

  《湖南省憲法》是聯省自治運動中各省制憲的範本。該憲法包括序言及13章141條，分為人民之權利與義務、省之事權、省政府機關之組織及省政府權力之行使、下級地方之組織、本憲法之修改與解釋五大部分，主要內容為：湖南為中華民國之自治省，省自治權屬於省民全體；省議會採取一院制，議員名額以人口為比例選舉，任期3年；選舉人有資格限制，實際有資格者大多為士紳階層；省議會非經縣議會過半數同意、省務院全體附署、全省公民投票過半數同意，不得解散；省長由省議會推舉4人，交由全省公民直選產生，任期4年，不得連任，職權為公布法律、發布執行法律的命令、統率全省軍隊、管理全省軍政、任免文武官吏、可經省議會同意後宣布戒嚴；省長在未滿任前，工作如有失誤和叛變行為，可由省議會提議交全民公決，令其退職；省設省務院，設院長一人（由省務員互選並呈請省長任命）及內務、財政、教育、實業、司法、交涉、軍務司，司長（省務員）由省議會推舉2人，交省長擇一任命；省長和省務院行使省行政權，省長命令須經省務院院長及主管司長副署方可生效；全省常備軍為1萬人，軍費不得超過預算支出的50%;人民自6歲起有接受4年教育的義務，教育經費至少須占預算支出的30%。

  《湖南省憲法》體現了西式資本主義憲法的基本特徵，確立了以三權分立為中心的西式民主政治制度，省長類似國家元首，省議會仿佛國會，省務院則形同責任內閣，其中以立法權為至高無上，行政權則受到嚴格限制，省長則接近於虛位元首。這是以資產階級和士紳階層為代表的社會各界不滿軍閥專制、要求獨立發展的願望在政治上的體現，也表現了信奉西式民主制度的自由主義知識分子對民主政治的嚮往，在當時條件下具有保障民權、遏制專權的進步意義。該省憲法將人民的政治基本權、經濟基本權等以法律形式確定，人民有選舉、罷免、結社、請願、居住等項自由權利，非依法律不得限制或剝奪；強調民主的全民參與特質，年滿21歲的男女有選舉權，年滿25歲的男女有被選舉權；規定凡重大問題，如省憲的修正與法律的複決、省議會的選舉與解散、省長的選舉與罷免等等，均采投票制，「准許公民隨時各抒懷抱」，享有言論思想自由權、勞動收益權和生存權。值得提及的是，該憲法規定男女平權，體現出起草者尊重女權的民主意識，故在實際政治生活中，「湘中一般富有希望知識之女子，俱乘時而起，作參政之運動，紛向各處聯絡，以冀當選」。當然，《湖南省憲法》對有產階級的利益也很重視，如規定嚴格保護私有財產，不允無償沒收、徵用、捐輸，職業團體可向省議會提出法律案等，都滿足了有產階級的要求。而在民眾的政治參與方面，該憲法規定文盲無選舉權，實際剝奪了占人口相當比例的文盲合法的政治參與權；其後在省議會選舉中，又對省議員的競選資格有嚴格的限定，實際排除了絕大多數平民百姓進入議會的可能，使省議會只能成為有產階級和知識階層的政治俱樂部。在當時的環境之下，這或許是可以理解的，但卻不利於動員民眾的政治參與熱情，使所謂聯省自治最終只能是無源之水、無本之木，缺乏堅實的政治基礎。因此有評論稱：《湖南省憲法》規定的「自由權利，只是中產階級的權利，不是無產階級的權利。自然只是有產階級的專利品，無產階級無福消受了。」憲法條文「看起來都非常漂亮，其實細細一看，便可以知道也只有中產階級才能享受」。

  雖然湖南省憲法的起草者滿懷實現民主政治的理想，但軍閥擁兵黷武、專權統治的現實，決定了湖南省憲法只是紙上談兵，不可能真正實現。自軍閥割據成為民國政治的現實之後，控制中央的大軍閥想的是「統一」，割據地方的小軍閥想的則是自保，聯省自治就是地方軍閥自保的政治遮羞布和貞節牌坊，他們以此為自己的擁兵割據抹上「合理」的油彩，因此，聯省自治主張的流行與地方軍閥的私利有直接的關係。但是，地方軍閥心目中的聯省自治與其鼓吹者之設計並不搭界，說到底，地方軍閥只求自治之名，而從不要民主之實，因此，無論湖南省憲規定的程序如何嚴密，條文如何細緻，都不可能改變文人面對武力的軟弱無能，更不必提廣大民眾的政治參與度遠遠不能達到省憲制定者的企望。說到底，湖南省憲法不過是趙恆惕對付外界輿論和北洋系干涉的政治工具而已。如省憲明文規定，人民有自由表達權及自由結社和集會權，但省憲公布不過兩周，1922年1月17日，趙恆惕便「假倡無政府」罪名，封禁湖南勞工會，查禁《勞工周刊》，逮捕並殺害勞工會主任黃愛和幹事龐人銓，造成流血慘案。至於所謂選舉，也為「城鄉劣紳、政治掮客所掌握。其進行交易的票價高達一、二元」，賄選買票等層出不窮。湖南省憲法的其他條文，也多不過是一紙空文，即如省議會與省長的關係，從來都是省長獨大，而不必理會省議會的清談。因此，湖南省憲法的象徵意義遠遠大於其實際意義，時人論之為，軍隊「干涉行政官事，自征地方錢糧，實為實行省憲之最大障礙」。儘管如此，趙恆惕還是覺得省憲有礙其統治，在1924年11月下令對省憲進行修改，大大擴展了省長的權力，規定省長可以連任，併兼省務院院長，可任免各司長、縣長及法官，取消司長副署的規定，議員由直接選舉改為間接選舉。修改後的湖南省憲法較前大為退步，亦可為在軍閥統治下民主政治難產之例證。即便是趙恆惕本人亦承認「省憲殊無成績可言」。

  湖南是聯省自治運動中唯一一個公布憲法並實行的省份，這與其所處的獨特環境有關。湖南位處南北之間，一直是北洋系與西南系和孫中山革命黨爭奪的重點地區，在北軍南進和南軍北伐的壓力之下，處於夾縫中的湖南提出聯省自治主張，除了軍閥自保的需要之外，也有省內各界抵禦並緩解外來壓力的客觀要求。但湖南辦理自治的成效遠不及倡導者的預期，至於其他各省實行聯省自治的情形，則更遠不如湖南，除了轟轟烈烈的紙面文章之外，基本未能進入實踐層面。

  湖南率先提出自治主張後，西南各省紛起響應，以此與北洋系的「武力統一」相抗衡。1920年12月10日，四川劉湘等在重慶聯名發出通電，聲稱「當政府未能實行統一辦法以前而實行川人自治」。1921年1月8日，劉湘等又聯名通電，重申四川完全自治。接著，貴州的盧燾於1921年1月28日宣布「自治」，並組織省憲會議。此後，雲南、廣西及東南諸省亦紛紛通電響應自治倡議，一時聯省自治成為一股頗為強勁的政治潮流。1921年「援鄂」戰爭前後，趙恆惕還想以武漢為據點，召開各省聯席會議，成立聯治政府。8月中旬又通電全國，提議召開國民會議，討論聯省自治，只因援鄂的失敗而未能進行。

  浙江也是聯省自治運動中的積極角色。浙督盧永祥是直皖戰後皖系僅存的實力派大將。1921年6月4日，盧永祥發表通電，要求「先以省憲定自治之基礎，繼以國憲保統一之舊觀」，「由各省區軍政長官，選派全權代表，擇定適當地點，先籌妥善辦法，再付國民公決」。盧永祥還通電西南各省，請「即日派遣代表來杭，組織聯省會議，研究討論，以期制定適當辦法，早日推行」。他提出的聯省辦法為：（1）聯省制系依法則之結合，造成真正統一，不受第三者之牽制。關於中央政令，亦由聯省商榷進行；（2）聯省手續依省憲法案辦理之，凡屬非法之事，概行拒絕，彼此有互相協商義務及應得各項權利；（3）聯省法則與規約，以簡單易於明了而與約法不相違背為宗旨，免使規定後受人指責。因為盧永祥出身北洋系，如今卻與西南各省同倡自治，引起了輿論的較大反響。盧電發後，不少省區表示贊同，一時「南北各省賡續而起，捷如桴鼓相應」。福建李厚基電稱：「敝處決與兄一致行動。」廣東陳炯明電稱：「此後救國方法在分權各省，俾自定省憲，力行自治。」四川劉湘、貴州盧燾、江西陳光遠等均表示贊同盧之主張。北京政府大總統徐世昌和總理靳雲鵬則分別派出何宗蓮和鮑貴卿先後赴浙，向盧氏疏通，以北洋系之情義感化盧永祥，望其言行不為太過。盧請何宗蓮轉呈他給徐世昌的密信，坦白表示：「浙江地處南方」，「空氣較他省不同」，自己的主張不過是「俾順多數民意」。6月27日，盧永祥再發通電，解釋前電之苦心，謂「省治為統一基礎，而與中央各項選政即無妨礙，又於行政方面更無障礙」；「中國幅員寬廣，宜與聯省自治而便和衷共濟，一致擁護中央」。

  由於盧永祥的提倡，浙江的自治運動迅速發展。1921年6月，浙江省議會組成省憲起草委員會，由曾參加湖南省憲起草的王正廷擔任委員長。7月省憲起草完成，經憲法會議討論修改通過，9月9日公布，俗稱「九九憲草」。其後，又將省民自行提出的各種憲草案，連同九九憲草，於11月間交由憲草審查會審查，最後議定三種憲草，分別以紅、黃、白三色作為識別，俗稱「三色憲法草案」。浙江省憲的條文規章與湖南省憲大體相同，但也有若干相異之處，如省議員不得兼任國會議員或其他地方議員；省長由全省選民分區組織選舉會選舉，省長的職權則未作具體規定；行政機構為省政院（修正後為省務院），省長兼任省政院院長（修正後省務院院長由省長提名並由省議院通過）。但是，盧永祥提出聯省自治，不過是在直系壓力下企圖以此自保，對礙手礙腳的省憲從未有意付諸實行。如時人所論，「盧是安福俱樂部主要的殘存者，他絕非一定贊成自治者，是把自治作為對抗直系控制下之中央政府的一個襯托」。憲草本定於12月1日交付全省公民投票複決，但盧永祥「再三延宕，不肯交付公民票決，致成流產」。浙江照舊是「省治其名，兵治其實」。至於其他制定憲法的省份，如廣東、四川與福建，則多以湘憲或浙憲為藍本，也都未能通過或付諸實行。

  1922年直系在第一次直奉戰爭中獲勝後，吳佩孚志得意滿，一手策劃「恢復法統」，一手準備「武力統一」。對吳佩孚的武力統一圖謀，西南方面自然非常敏感，唐繼堯的幕僚周鍾岳於6月5日向唐提交意見書，提議召開各省代表會議，採用聯省自治精神制憲，說明此時欲謀和平統一，恢復國會及總統復位不過是治標之策，治本則在制定聯治憲法。8日，唐繼堯即發出通電，贊成恢復國會，擁護黎元洪復職，主張「速集南北各省代表，開一聯席會議，解決以前糾紛，籌議建國大計」。29日，唐繼堯再發通電，認為：「以吾人經驗所得，及國民心理所向，集權主義，既不適於國情，民治潮流，復遍輸於宇內。此時仍惟有實行聯省自治，為救國不二法門。果能由自治而聯合各省，即由聯省而組織政府，使地方自治，有自由發展之機，而統一國家，亦得免分崩之患，則所以消弭兵禍者在此，即所以建立國基者亦在此也。惟是聯省自治，關係國家大計，既非閉關以自守畛域，亦非強人就我範圍，誠宜結合同心，共籌辦法。如何使制度依法產生，如何使主義免除障礙，不能不望各省之互相提挈，切實進行。」

  唐電既發，已經實行自治的湖南率先響應，趙恆惕於7月1日發出通電，認為：「觀察現時之潮流，與人心之趨向，非實行聯省自治主義，不足以解糾紛而維國是，並宜本此主義以制國憲。至於湘省，無論環境如何變化，勢必抱此宗旨，積極厲行，決不為外界人所搖動。」同日陳炯明發出通電，認為：「中國領土廣大，民俗各異，仍應仿照美國，建立聯省制度。中央集權，適足以肇亂。」他提議組織中華民國聯省，以實行統一；各省組織政府，處理本省事務，省憲法自定，但不得與國憲牴觸；實行軍民分治，政事完全還之各省人民，而軍事則超然於各省之外，由中央執掌。此後，聯省自治呼聲再度高漲，形成繼1920年湖南初倡之後聯省自治運動的又一高潮。

  在直奉戰後的政治環境下，地方軍閥接過聯省自治的口號，以圖對抗直系的武力統一，而社會輿論和團體對聯省自治的熱捧，則出於對軍閥相爭混戰的不滿。這實際上也是聯省自治運動自始至終所表現的兩種不同趨向，一種趨向是地方軍閥的分離主義色彩，這已經為各省自治的實踐所證明；另一種趨向則是以名流、專家、學者為代表的自由主義知識分子的鼓吹，代表了希望穩定發展的有產階級利益，也反映了希望生活安定的民眾意願。地方軍閥需要借重輿論的鼓吹，有產階級幻想得到實力派的支持，政治上本為南轅北轍的兩股力量卻因各有所需而暫時形成了頗為奇特的結合，使直奉戰後的輿論界與政界顯得頗為熱鬧。

  1922年7月，「八團體聯合會」（議會、商、教、農、工、銀行、律師、報界聯合會）在上海合開「國是會議」，主張由各省先制省憲，然後聯合各省再制國憲。7月26日，他們召開國憲起草委員會，議定由張君勱擬訂國憲草案。8月15日，張擬訂的「國是會議憲法草案」完成公布，其要點重在削減軍人干政的可能：（1）定中華民國為聯省共和國；（2）列舉聯省政府與省政府之權限；（3）國防軍不超過20萬人，歲費不超過聯省政府歲出的20%;（3）各省軍隊改為國防軍；（5）限定聯省政府收入種類，余為省收入；（6）軍人解職未滿3年者，於政府不得擔任官職；（7）現役軍人不得以文字向公眾發表政治意見。同期北京有修正憲法草案請願團，主張修訂憲法，劃分中央與各省的權限，建立聯邦制國家。當年8月，梁啓超在湖南省議會以《湖南省憲之實施》為題發表演講，闡述聯邦制之來歷及其在中國之發展，認為「民國成立以來，中央統一與聯邦自治主義，彼此都在研究，兩方面均有理由。但已經過去之十年均系中央集權，成績如何？昭昭在人耳目。至於現在，即主張統一集權之人，亦皆轉而主張聯省自治，可謂全國一致。」章太炎的意見更為激進，他提議：「今宜先由各省自製憲法，次定聯省憲法……自此以後，乃設聯省參議院，而現式國會可永斷……擬廢去大總統一職，以委員制行之。」他認為民國以來的約法偏於集權，國會傾於勢力，總統等於帝王，所以主張棄此「三蠹」，以制定省憲與聯省憲法，成立聯省參議院，以委員制代而行之。

  聯省自治潮流的興起，姑無論其實質如何，但至少對北京政府的中央集權是不利的。雖然當時的北京中央政府處於弱勢地位，但控制政府的大軍閥總是企圖有朝一日統一全國，當然反對地方小軍閥的自治之舉。直奉戰後，直系對聯省自治的態度同樣如此，吳佩孚甚而乾脆指責聯省自治是「豪強割據，部落稱尊，又附會分權之說以自飾其亂」。黎元洪對聯省自治的態度卻有不同。直系雖一手策劃了黎的復職，但其擁曹錕出任總統的態勢亦很明顯，故黎元洪為了在總統位置上多留時日，企望借南方而自重，對以南方各省為主體的聯省自治運動態度寬容。7月1日，黎元洪發布總統令，表示尊重地方自治，並稱：「國會將來制定憲法，所有中央與各省權限，必能審中外之情形，救偏畸之弊害。一候憲典告成，政府定能遵守，切實施行。」在國會內部，也有不少議員對聯省自治主張頗感興趣。8月26日，國會憲法審議會通過制憲原則：「各省於不牴觸國憲範圍內得自製省憲，地方制度章內應規定關於省憲各原則。」可是，他們的主張卻遭到曹錕、吳佩孚的強烈反對，曹、吳對聯省自治明確表示「不予贊同」，由直系「統一」全國才是他們追求的基本目標。因此，7月5日和11日吳佩孚兩次致電趙恆惕（後電與曹錕聯名）稱：「研究聯省自治制，與單一國家制相牴觸。所謂省區為國之固有版圖，若強擬於邦州之列，不免有削足適履之嫌。」「我國本屬單一國家，數千年因襲已久」；「酌情度勢要在擴充自治精神，不宜採取聯邦之形式」。7月7日，吳佩孚又致電唐繼堯說：「愚意但求自治之實，不必更騖聯省之名……今若另開聯省會議，非徒有蔑視國會之嫌，正恐橫生枝節，糾紛益集，且亦非護法諸公所宜出也。」在曹錕、吳佩孚的直接控制下，黎元洪對政治的主張不敢越軌，他對聯省自治的支持也只能停留於一些口頭表示。

  孫中山對聯省自治的態度視環境不同和他個人思想認識的發展而有變化。對於中國如何實現民主政治，孫中山一向主張實行地方自治。1916年7月17日，孫中山在上海張園茶話會發表演說，強調：「地方自治者，國之礎石也。礎不堅，則國不固。觀五年來之象，可以知之。今後當注全力於地方自治。"1920年3月，孫中山發表《地方自治實行法》，詳細論述了實行地方自治的方法與步驟。而對於聯省自治，孫中山則認為「聯省只能成官治，不能達自治」，故表示反對。但聯省自治有民意基礎，有各方鼓吹，更重要的是，提倡聯省自治的省份，多在名義上歸屬於孫中山領導的廣東政府治下，出於聯合各方、共同對敵的考慮，孫中山一時也不便對聯省自治表示公開的反對。1921年5月5日，孫中山在《就任大總統職宣言》中聲明：「今欲解決中央與地方永久之糾紛，惟有使各省人民完成自治，自定省憲法，自選省長。中央分權於各省，各省分權於各縣，庶幾既分離之民國，復以自治主義相結合，以歸於統一，不必窮兵黷武，徒苦人民。」孫中山在此肯定了自治、分權、省憲、民選的意義，但並未明確提及聯省自治，可知其對聯省自治仍有保留意見。

  1922年6月，孫中山與陳炯明決裂後，對軍閥政治更為深惡痛絕。8月12日，他在由粵至滬的輪船上，對隨行人員明確說：「以中國各省之土地與人民，皆比世界各小國為大而且多；故各省之自治，可不依附中央而有獨立之能力。中國此時所最可慮者，乃在各省借名自治，實行割據，以啟分裂之兆耳。故聯省自治制之所以不適於今日之中國也。至言真正民治，則當實行分縣自治。蓋縣之範圍有限，凡關於其一鄉一邑之利弊，其人民見聞較切，興革必易，且其應享之權利，亦必能盡其監督與管理之責。」「至如今日之所稱為聯省自治者，如果成立，則其害上足以脫離中央而獨立，下足以壓抑人民而武斷，適足為野心家假其名而行割據之實耳。吾之主張聯省不如分縣者以此。」他到上海後，也曾對中共領導人李大釗說：「我決不承認現在這樣的督軍割據的聯省自治。」可見，隨著形勢的變化，孫中山的思想認識也在發生變化，他對聯省自治的反對態度趨向堅定而公開。

  1923年2月，孫中山重回廣州，就任大元帥。其後，第一次國共合作成立。1924年1月，中國國民黨第一次全國代表大會通過宣言，批評聯省自治派之結果「不過分裂中國，使小軍閥各占一省，自謀利益，以與挾持中央政府之大軍閥相安於無事而已，何自治之足雲！」宣言強調：「真正的自治，必待中國全體獨立之後，始能有成。……各省真正自治之實現，必在全國國民革命勝利之後。」從此以後，孫中山完全拋棄了過去對聯省自治的實用主義態度，而以革命建國為奮鬥目標。

  孫中山對聯省自治態度的改變，除了他個人由於切身體驗而致思想認識的變化外，也與他和共產黨人的聯繫日漸密切分不開。早期馬克思主義者一度曾經支持過聯省自治，如毛澤東曾撰文主張「超出南北競爭，建設緩衝地帶，主張湖南門羅主義」，建立「湖南共和國」。李大釗也曾認為：「沒有聯治的組織，而欲大規模的行民主政治，是不可能成功的。有了聯治的主義，那時行民主政治，就像有了導師一般。因為民主政治與聯治主義有一線相貫的淵源，有不可分的關係。」但是，中國共產黨成立之後，共產黨人對聯省自治轉而採取反對態度，大力推動民族民主革命。陳獨秀認為：聯省自治「完全建設在武人割據的欲望上面，而決非建設在人民實際生活的需要上面。武人割據是中國政象紛亂的源泉，建設在武人割據的欲望上面之聯省論，不過冒用聯省自治的招牌，實行『分省割據』『聯督割據』罷了。」他的結論是：「若在現時群雄割據的擾亂中，鼓吹聯省自治，上有害於國家統一，下無益於民權發展，徒以資橫梗中間的武人，用為永遠鞏固割據之武器……剷除這種惡勢力的方法，是集中全國愛國家而不為私利私圖的有力分子，統率新興的大群眾，用革命的手段，剷除各方面的惡勢力，統一軍權政權，建設一個民主政治的全國統一政府。」蔡和森對聯省自治作了獨到而深入的分析，他認為：「力能進取的軍閥，便倡武力統一，或主張強有力的中央政府（如曹、吳）；僅能自保或希圖自保的軍閥，便倡聯省自治或籌備省憲，舉省長（如川、滇）；同一軍閥，進攻時宣布武力統一，退守時宣布聯省自治（如奉張）；位置動搖時改稱省自治（如浙），或打算取消省自治（如湘趙）……凡此種種，無非是封建的殘局之下，軍閥專政，軍閥割據的必然現象和趨勢。」他總結說，現今的政治問題，既非軍閥割據的「聯省自治」所能解決，亦非北洋正統的「武力統一」所能決定，唯一的出路只有進行徹底的民主革命，打倒軍閥，從根本上解決中國的命運和前途問題。1922年6月15日，中國共產黨在《對於時局的主張》中明確聲明：「有一派人主張聯省自治為解決時局之唯一辦法，其實這辦法之內容也決不是解決時局的辦法……因為這種聯省自治不但不能建設民主政治的國家，並且是明目張胆的提倡武人割據，替武人割據的現狀加上一層憲法保障，總之封建式的軍閥不消滅，行中央集權制，便造成袁世凱式的皇帝總統；行地方分權制，便造成一班武人割據的諸侯，哪裡能夠解決時局？」中共對聯省自治的看法和態度無疑會影響到正在籌劃實行國共合作的孫中山的看法和態度。

  隨著國內政局的變化，黎元洪復職又被逐，曹錕以賄選而出任大總統，第二次直奉戰爭爆發，「法統」毀棄，北洋統治漸趨勢微，廣東革命勢力正在發展，加以其他種種錯綜複雜之情勢，聯省自治的揮灑空間被大大壓縮，其思潮與實踐在20世紀20年代中期以後日漸低落，終至消失於民國政壇，而成為歷史的名詞。