第四節 北洋軍閥獨掌北京政府

  二次革命的失敗，基本終結了自民國成立起始的一段短暫的西式政黨民主政治實驗期，北洋系軍閥從此獨掌北京政府，袁世凱則以其軍事強人地位成為北京政府的主宰。他一方面下令在全國懸賞緝捕革命派領導人，在各地搜捕及殘殺參與革命的主幹力量，「構黨獄以殘異己，布鷹犬以鉗輿論」，革命黨人「或以莫須有之事而被捕，或以一二字之微而見殺」，造成一派政治肅殺氣氛，以利於其個人專制統治；另一方面論功行賞，先後任命自己的親信張勳為江蘇都督（後易為馮國璋），倪嗣沖為安徽都督，李純為江西都督，劉冠雄為福建都督，湯薌銘為湖南都督，龍濟光為廣東都督，全面控制了南方各省。袁世凱曾對張勳有言：「兩年來，我非驢非馬，忍人所不能忍，受人所不堪受」，表示出他對革命派的極度怨恨。而在鎮壓了二次革命之後，袁世凱總算有了出頭的感覺，可以此一展其個人之「宏圖大業」了。他隨即開始著手組建新的內閣班底，對各派政治力量分而治之；並籌劃選舉正式大總統，以使自己早日擺脫《中華民國臨時約法》制度框架與臨時大總統地位，獲得名正言順的執政名分及資源。

  自宋案證據被公開後，國務總理趙秉鈞即以生病為由請假，以躲避輿論責難及法律處分，國務總理一職由袁世凱手下的頭號軍事大將、陸軍部長段祺瑞暫代。但國務總理對外畢竟是政府代表，考慮到文官治政的傳統，也考慮到不予外界軍人當政之責難，袁世凱仍在尋求他中意的文官主政。他本屬意其多年老友徐世昌，但因為國會議員的反對而不成，其後，他在1913年7月31日推出進步黨人、曾任唐紹儀內閣財政總長的熊希齡組閣，一則因進步黨為其鎮壓國民黨的政治盟友，以此任命而酬勞他們的貢獻，以利他們繼續為其所用；二則可以利用熊希齡的名流身份說話，對外顯示其重視人才，以利其政治拉攏。

  時在熱河都統任上的熊希齡受任組閣，一時使進步黨人頗為興奮，認為是實現他們的從政夙願與政治主張之良機，自視甚高的進步黨領袖梁啓超甚至主動表示願入閣任財政總長。可是，袁世凱提名熊希齡組閣，非有愛於進步黨，無非是利用進步黨為自己做事而已，故袁在提名熊組閣的同時，已經為他圈好了主要各部總長的名單，全部由其屬意的北洋系人馬擔任，而財政總長一職也早就留給了周自齊，只有所謂「閒曹」——如農商、司法和教育總長，可由熊希齡自己提名人選。袁世凱此舉無異給進步黨人不切實際的政治幻想兜頭澆了一瓢冷水。雖然熊希齡一再為梁啓超力爭，但袁世凱始終不鬆口，直到最後才給熊一點面子，同意他自兼財政總長，改任周自齊為交通總長。熊又提名進步黨人梁啓超為司法總長，汪大燮為教育總長，著名實業家張謇為農商總長，經國會通過後，9月11日熊希齡內閣正式告成，並被當時輿論稱為「第一流人才內閣」。熊希齡也頗為此自負，自詡「此次擬選擇有經驗之國務員，與總統府劃清權限，勉成責任內閣人員，當不顧利害，積極負責任」。梁啓超是熊閣的政治謀士，自詡「大政方針本出自予一人之手」，自認可以藉此一展身手。他為熊閣起草了《政府大政方針宣言》，以「破壞之時告終，建設之時方始」為出發點，提出各項施政方針。其主要者為：外交方面，「開誠布公以敦睦誼」，「審時相機以結懸案」；內政方面，重點整頓財政，嚴控預算，量入為出，修正稅制，增加收入；建設方面，保護並獎勵國內工商業，對外資實行開放，「謀自立以漸進於富強」；政治方面，實行軍民分治，取消行省制，改行道、縣制；「整飭紀綱，齊肅民俗」，「以孔教為風化之本」，「養成法治國家」。就熊希齡內閣的施政方針本身而言，體現出進步黨人當政後希圖有所作為的一面，果能實行，對改革弊政、發展經濟、實行資本主義或不無益處。但進步黨人的施政方針，多數停留在紙面上，因為他們沒有實力推行這樣的方針，政府的真正權力並不在他們手裡，其下屬各部門和地方各省份的要文公電均直呈總統府，而不報國務院。與革命黨人在民初力圖實現的民主政治理想相比較，進步黨人希望實現的政治理想或許在本質上與革命黨人的距離並不如外間表現得那樣大，如對責任內閣制，兩黨的主張與實踐頗有相通處。說到底，他們不過是從不同的立場，以不同的方式，表現出各自對民主政治的理解和追求。這大概也是後來他們能夠攜手發起反袁稱帝的護國運動的政治基礎。但不幸的是，他們在民初卻未見及於此，而是互為針鋒相對、有時甚至是勢不兩立的政治對手。進步黨人在相當程度上充當了袁世凱消滅革命派的政治盟友，結果被老謀深算的袁世凱玩弄於股掌之上，不久之後也就「狡兔死，走狗烹」了。

  拉攏進步黨是袁世凱政治手腕的一部分，而分化國民黨則是袁世凱政治手腕的另一部分。在二次革命前，袁世凱分化國民黨的目的是削弱國民黨的力量，瓦解國民黨的反抗；而在二次革命後，袁世凱這樣做的目的則主要是為了拉選票，因為國民黨畢竟是國會中第一大黨，袁要名正言順地出任正式大總統，還需要國民黨議員選票的助力。這就形成了二次革命之後十分怪異的政治現象。作為袁世凱的政治對手，一方面國民黨領導人在被通緝和追捕，另一方面多數國民黨議員卻安坐於北京國會之中，照常出席議事，發表政治見解。不過這只能再次說明袁世凱政治手段之老辣高深與國民黨人政治上之淺見短視。

  二次革命前，在袁世凱的分化下，國民黨內已經分裂出若干政治小團體，如由孫毓筠、王芝祥等主持的國事維持會，由劉揆一領導的相友會，由劉公負責的癸丑同志會，由景耀月等發起的政友會等。這些小團體的成立宗旨無不打著「維持時局」、「調和黨見」、「不偏不倚」等旗號，實則削弱了國民黨的實力與團結，對袁世凱更為有利（據稱袁對政友會議員每人月付津貼200元）。二次革命爆發後，以參議院議長張繼為代表的國民黨激進派議員多數南下參加討袁，但以吳景濂、張耀曾、谷鍾秀等為代表的多數穩健派議員和少數激進派議員仍滯留於北京。此時，袁世凱一面以國民黨議員支持「內亂」為名，下令逮捕馮自由、居正、褚輔成等人，殺害了伍持漢、徐秀鈞等人，對國民黨示以警告；另一面又對國民黨議員誘以如宣布與討袁陣營脫離關係，「政府自當照常保護」。結果，留京國民黨議員決定遵袁令辦理，將黃興、李烈鈞等討袁領導人從國民黨除名，從而得以繼續苟且於北京政治，參加國會和制憲、選舉等活動，為袁世凱當政抬了最後一次轎子。

  在鎮壓了二次革命、組建了新內閣、分化了國民黨之後，袁世凱關注的頭等大事就是選舉正式大總統，因為只有由「臨時」變為「正式」，袁世凱才能心安，才能名正言順地實行其個人專制統治。此時，袁世凱手握軍權與實力，基本得到了列強的支持，而且國內沒有政治對手，有產階級與輿論均傾向於他，在競爭大總統職務方面，可謂無人與之爭鋒。但袁世凱仍不放心，因為此前國民黨議員主張先制定憲法，後選舉總統，理由是總統的地位和權力源於憲法，只有先定憲法才能賦予總統以合法權力，符合法治的精神。他們的主張得到了部分進步黨人的支持，因此國會兩院於6月底通過制定憲法案，並在1913年7月12日成立了憲法起草委員會，以天壇祈年殿為開會場所，開始議定憲草（通稱「天壇憲草」）。先制憲不僅將拉長袁世凱的正式大總統夢，而且也不利於袁以正式大總統身份控制制憲，以擴大憲法中的總統權力，所以當國會決議先制憲、後選舉，袁世凱即重襲故技，發動擁袁議員、地方都督連續電致國會，要求先選總統、後定憲法，以「定人心，固國本」。此等所謂輿論反映的是袁世凱的意圖，而進步黨本為袁之政治盟友（此時國會兩院議長均為進步黨人），不能另持己見，改而同意先選舉、後制憲，而國民黨在二次革命失敗後政治地位一落千丈，國民黨籍議員實為在袁世凱手下討飯吃，自然也不能抗拒。9月5日和8日，國會兩院先後以多數票通過了先選舉、後制憲案。但袁世凱還擔心再有差池，索性指使其心腹梁士詒拉攏一批人，在9月7日組成完全聽命於他的御用黨——公民黨，宣言「以國家權力實行政治統一，增進人民福利為宗旨」；然其實際則以「輔助政府」為號召，提出「正式總統未選，種種態度，不堪言狀」，故以促成早日選舉正式大總統為依歸。

  由於袁世凱的強力推動，選舉正式大總統的步伐不斷加快。1913年9月19日，憲法起草委員會完成《總統選舉法》的起草，10月4日經國會討論通過。而袁世凱已經實在等不及了，選舉法剛剛通過，即決定於10月6日進行總統選舉。正式出面競選的候選人只有袁世凱一人，故其當選看上去似無疑問，但袁世凱要求的是萬無一失，因此在選舉當天，下令派出大批軍警「保衛」國會，另組織不少便衣軍警，以「公民團」名義包圍國會，使國會議員入場後不能退出，以確保自己得到選舉多數票。根據《總統選舉法》的規定：大總統由國會議員以無記名投票方式選出，必須有議員總數2/3參加投票，以總票數的3/4決定當選人；如經兩輪投票還無人當選，則以第二輪投票中的兩位領先者進行決選，並以過半數票者為當選。據統計，選舉當天到會議員為759人，3/4多數票為570票。投票結果，第一輪袁世凱得471票，黎元洪得154票，孫中山、伍廷芳等也有得票。因無人得到法定當選票數，故進入第二輪投票，參加投票者為745人，結果袁世凱得497票，黎元洪得162票，袁離當選所需的570票仍有相當差距。袁世凱在占盡優勢的情況下，通過兩輪選舉仍不能順利當選，可見他事先的擔心和布置並非過慮，而他脅迫議員投票的種種行徑也加劇了議員的不滿，使部分議員出於義憤而不願投他的票。第二輪投票過後，時已過午，議員飢腸轆轆，但因公民團把持國會進出通道，議員欲外出就餐而不能。有些公民團員還公然放話稱：「今天不選出我們中意的大總統，就休想出院！」至此，袁世凱以暴力脅迫議員投票選舉其出任總統之舉昭然若揭，但議員被困在國會中，無論是積極反抗還是消極反抗均難以進行，只好又勉強進行第三輪投票，袁世凱終以507票的相對多數當選正式大總統（黎元洪得179票）。此時天已見晚，月上樹梢，雖然國會選舉場中燈火通明，但國會外的街市多已黯淡無光，於此種情境下完成之總統選舉，倒也頗為形象地反映出此次選舉之過程與袁世凱之心境。總統選出後，10月7日國會又進行副總統選舉，結果黎元洪在719票中以610票的絕對多數當選。

  1913年10月10日，中華民國正式大總統就職典禮在前清皇帝登極大典之舉辦地——太和殿舉行。袁世凱在就職誓詞中稱：余誓以至誠，謹守憲法，執行中華民國大總統之職務。在就職宣言中，袁自奉「向持穩健主義」，「應時勢之所宜，合人群而進化」；謙稱將以「成敗利鈍不敢知，勞逸毀譽不敢計」的態度任職；虔誠聲明：「餘一日在職，必一日負責！顧中華民國者，四萬萬人之中華民國也。兄弟睦，則家之肥，全國之人同心同德，則國必興。」無論袁世凱此時說的是什麼，後來的歷史事實已經證明他所言不過是虛應故事。或許他選擇在象徵意味甚濃的太和殿就職的事實本身，就說明了他的政治態度。此時袁世凱的心中所念，更多的恐怕不是民主與共和，而是專制與獨裁。

  

  通過所謂「民選」當上了正式大總統的袁世凱，志得意滿，自忖已經得到「奉天承運」之授權，沒有必要再與國會虛與委蛇了，他以廢棄國會民主、實現個人專制為最終目標，對國會步步進逼，首先是在制憲問題上向國會發難。

  袁世凱中意的政治體制，以總統權力擴大至無限為最佳。所以，袁世凱通過其御用的憲法研究會（楊度為會長）提交國會憲法起草委員會的「憲法大綱草案」，明文規定大總統得不經議會同意而任命國務員，並有解散眾議院之權。如照此辦理，以總統權為代表的行政權自趨擴大，而以國會權為代表的立法權自趨萎縮，所謂西式民主政治三權分立的原則即在紙面上亦不復存在，故此為不少國會議員所反對。憲法起草委員會議定的憲法草案仍以維持西式民主三權分立為基本精神。袁世凱對此十分不滿，他就任正式總統還不到一周，便在10月16日向國會提出「增修約法案」，企圖索性繞過憲法體制，另起爐灶，徹底解決總統權限問題。他提出，《中華民國臨時約法》關於大總統職權的規定限制太多，「若再適用於正式總統，則其困難將益甚」，故需要「增修約法」，主要內容是大總統無須經過國會同意即可制定官制官規、任命文武官吏、宣戰媾和及締結條約，同時以一副悲天憫人的口氣謂：「我國民喁喁望治之殷，且各挾其生命財產之重，以求保障於藐躬。本大總統一人一身之受束縛於約法，直不啻胥吾四萬萬同胞之生命財產之重，同受束縛於約法。本大總統無狀屍位，以至今日，萬萬不敢再搏維持約法之虛名，致我國民哀哀無告者，且身受施行約法之實禍。」袁世凱所提增修約法案的本質，與其早先提出的憲法大綱草案同一，均在於擴大總統權，縮小甚至取消國會權。

  對於袁世凱提出的擴大總統權的增修約法案，國民黨議員的反對自為當然，即便是擁袁的部分進步黨議員，也認為總統權的無限擴大將威脅國會的地位，表示了消極抵制的態度，而且與部分國民黨議員聯合組成民憲黨，「以貫徹民主精神，勵行立憲政治為旨歸」；「有撼搖吾民主國體者，必竭全力以維持之保護之」；「政府而逸出憲政常軌也，吾黨認之為公敵」。他們繼續進行在原有框架內的制憲工作，此時「解散國會之風聲已傳播」，憲法起草委員會「不得不以最短之時間」，加速制憲進程，於10月31日完成《中華民國憲法（草案）》（又稱「天壇憲草」）11章113條的起草工作，並經三讀通過提交憲法會議。「天壇憲草」基本上仍堅持了責任內閣制的精神，如國務總理的任命須經眾議院通過，內閣對眾議院負責，大總統發布命令須經國務員副署等；同時對總統權有所擴大，如總統可以停止國會會議，可以經參議院2/3同意解散眾議院，可以不經國會同意任命部長，可以在時機緊急不能召集國會時發布教令，但須經國會委員會議決並在七日內由國會追認。「天壇憲草」表現出國民黨和部分進步黨人仍力圖通過法制途徑，限制袁世凱的個人專斷，維持共和國的基本政治體制，但他們的努力在袁世凱的強力壓迫下終告無效，「天壇憲草」最終也只能以草案形式留名於民國制憲史。

  憲法起草委員會拒絕政府派員出席及加速起草憲法之舉，公開違抗袁世凱之意旨，為袁所極度不滿，被他痛責為「削大總統及政府之威信，使對內對外均無以保其獨立之精神，而為國會之役使，夫何足以當國民之委任之重寄，而維持國家之安全？且一經成立，永無提議改正之希望。前途危險，不可思議。」因為憲法起草委員會以國民黨及前國民黨委員為最多（起草委員60人中，國民黨8人，進步黨7人，政友會9人，共和黨6人，大中黨6人，公民黨7人，民憲黨16人，無黨派1人），袁因此歸之於「國民黨人破壞者多，始則託名政黨，為虎作倀，危害國家，顛覆政府，事實俱在，無可諱言。此次憲法起草委員會，該黨議員居其多數，閱其所擬憲法草案，妨害國家者甚多。」聲言：「本大總統受託付之重，堅持保國救民之宗旨，確見及此等違背共和政體之憲法，影響於國家治亂興亡者極大，何敢緘默而不言。」果然，袁世凱即以此為由對國民黨下手了。11月4日，他下令解散國民黨，同時取消國民黨籍國會議員的資格，理由是查獲了「暴亂」首領李烈鈞與國民黨議員徐秀鈞的往來密電，表明「此次內戰，該國民黨本部與該國民黨議員潛相構煽」，「亂國殘民，於斯為極」。

  袁世凱解散國民黨並開除國民黨籍國會議員之舉實際具有雙重目的，其一為消除對其統治的潛在威脅，因為儘管國民黨議員已經表示「守法」，與孫中山、黃興等脫離關係，但他們畢竟與袁在政治上有相當的差異，他們在守法的同時仍將對袁的統治構成威脅，制憲之爭即為例證；其二為一勞永逸地消除國會制度對其統治的現實阻礙，因為袁世凱早對國會制度對其個人專斷之礙手礙腳非常不滿，亟思廢棄，而國民黨為國會第一大黨，開除了國民黨議員之後，國會將因不足法定人數而無法開會，其作用當消失於無形。於此可知，袁世凱宣布開除國民黨議員之後，在具體執行時之所以不僅收繳國民黨議員的證書，而且還一併追繳所有前屬國民黨籍但已宣布脫離者的議員證書，自有其深意所在。最終被追繳證書的議員多達438人，超過國會議員總數870人之半，使國會因不足法定開會人數，只能自然停會。11月12日，袁世凱又下令取消各省議會國民黨籍議員的資格，省級議會自此亦多因不足法定人數而無法集會，從中央到地方的各級議會活動全部停擺。

  袁世凱通過取消國民黨籍議員資格而使國會因不足法定人數無法開會，充分暴露出他藉此廢棄國會制度的用心，對此即便是擁袁的進步黨議員亦無從為其辯護。他們向政府提出質問：「追繳證書徽章，直以命令取消議員，細按約法，大總統無此特權。不識政府毅然出此，根據何種法律？」「政府確為懲治內亂嫌疑耶，則應檢查證據，分別提交法院審判，不得以概括辦法，良莠不分，致令國會人數不足，使不蒙解散之名，而受解散之實也。」熊希齡不敢違抗袁之意旨，居然答覆質問說：「大總統於危急存亡之秋，為拯溺救焚之計，是非心跡，昭然天壤。事關國家治亂，何能執常例以相繩！」確實，袁世凱在當上正式大總統後，已不再需要國會這塊「民主」的「常例」招牌，他廢棄國會之心已定，對外界的批評、質問根本不予置理，而決定組織政治會議，擺出一副在政治體制方面另起爐灶的架勢。

  根據袁世凱所發命令，政治會議在中央由總統派出8人，總理派出2人，每部派出1人；在地方由每省派出2人，蒙、藏地方各派8人，共計80人組成；任務是「集眾思，廣忠益」，討論根本大計。政治會議的組成人員全由指派，實際參加者不是袁世凱多年之老下屬（如楊士琦、梁敦彥、楊度），就是前清舊官僚（如李經羲、樊增祥、寶熙等），自然可為袁世凱控制，所謂「諮詢」意見當然也就出自袁世凱之夾袋中。1913年12月15日政治會議開幕，袁世凱指定前清雲貴總督李經羲為議長，張國淦為副議長。在開幕致辭中，袁世凱將民國成立後之狀況論為「內政遂呈一極不穩固之現象」，「紊亂何堪設想」，發出了「猶欲侈談共和者，真不啻痴人說夢」之「高論」。他攻擊革命派「成則把持大權，犧牲人民，敗則席捲公款，逍遙海外」，而人民被其「煽動」，「誤認」平等、自由、共和之名與實；表白自己是不惜犧牲「一己之身命財產，以保護全國人民之生命財產」。因此為「鞏固政府，整飭內政而伸張國力」，則當「務以國情社習為準，勿徒高談學理」。袁世凱心目中的所謂「國情社習」，自然就是中國不適合議會民主，而需要個人專斷，因此他向政治會議提交的請求諮詢案，無非是其早在計劃中的廢棄國會、增修約法等案。政治會議是袁世凱的御用機構，作出的決議當然不會有違袁之意願。1914年1月9日，政治會議上呈袁世凱，以國會「非政治良軌」，請其停止國會議員職務。有了政治會議的「民意」表示，袁世凱遂於次日以國會「悉為挾持黨見者所蹂躪，幾釀成暴民專制之局」為由，下令對殘留國會議員停職並解散國會；2月3日以「良莠不齊」為由，下令停辦地方各級自治會；28日以「牽涉內亂嫌疑」、「辦事鮮有成效」為由，下令解散各省省議會。此前，中央和各省議會已因不足法定人數而實際停止活動，但議會和議員的名分還在，名義上的議會制度還在，而此次袁世凱的議會解散令發布後，經過全國大選而成立還不到一年的各級議會全部被解散，議會制度即在法律上也不復存在，袁世凱的行為也再沒有任何民意機構之約束，他完全可以在政治上為所欲為了。

  熊希齡內閣成立之初，是進步黨在政治上最得意的時期，袁世凱要拉攏他們，國民黨也要遷就他們。但隨著時局的變化，進步黨對袁世凱的利用價值漸失，袁對熊頤指氣使，不假詞色，熊對袁則是來文照辦，從無異議。根據《中華民國臨時約法》的規定，國會解散令需要總理的副署，熊希齡當然不敢違抗袁之意旨，乖乖地在解散令上簽了字，但他在為國會送終的同時，也在為自己的政治生命送終。附署國會解散令實為進步黨人為袁世凱在政治上所做的最後貢獻，此後他們對袁世凱完全失去了利用價值，被其遺棄並不在意料之外。在袁世凱的操縱下，其下屬首先鼓譟內閣制不合國情，要求賦予總統無限權能，同時又以接濟餉項要求壓迫熊希齡。熊知在此情況下無法再干，只好向袁世凱遞交辭呈，而袁在一番虛情慰留後，於1914年2月12日准其辭職，任命孫寶琦暫代總理，進步黨閣員梁啓超、汪大燮其後也辭職離任。從此以後，內閣即為北洋派一家所把持。

  當選正式總統、鎮壓國民黨、消滅國會、獨占政府，袁世凱邁向個人專制統治之路程已順利走完大半，還餘下最後一個障礙就是《中華民國臨時約法》。還在國會解散前，袁已向其提出增修約法案，但因國會的抵制未有下文。國會解散後，政治會議循袁之意，提出增修約法「毫無疑義」，建議「特設造法機關，以改造民國國家之根本法」，並於1914年1月24日通過《約法會議組織條例草案》。26日，袁世凱據此公布《約法會議組織條例》，規定設立約法會議，專事修改約法之工作；議員名額共計60人，其中每省2人，京師4人，蒙、藏、青海地方8人，全國商會聯合會4人。議員雖由選舉產生，但候選人全由政府也就是袁世凱提名，要求具備下列資格之一：（1）曾任或現任高等官吏5年以上而確有成績者，（2）在國內或外國專門以上學校習法律政治之學三年以上畢業或曾由舉人以上出身習法律政治之學而確有心得者，（3）碩學通儒富於專門著述而確有實用者。選舉人的門檻也甚高，須具備以下資格之一方得參加：（1）曾任或現任高等官吏而通達治術者，（2）曾由舉人以上出身而夙著聞望者，（3）在高等專門以上學校三年畢業而研精科學者，（4）有萬元以上之財產而熱心公益者。符合以上條件的選舉人數量本身已很少，再加上其中不少人不願參加這樣的政治遊戲，故實際參選者的人數更少。以如此少的參選者，再由政府嚴密監視進行所謂「選舉」，最後當選者57人基本上為袁世凱所控制自為意料之中。

  1914年3月18日，約法會議開幕。前同盟會員、後改投袁世凱之孫毓筠出任議長，北京政府法制局局長施愚出任副議長，袁世凱的法制秘書王式通任秘書長，可以直接向會議傳達袁之意旨。根據袁世凱向會議提出的「修改約法大綱七條」，修改意見集中在消除「多頭政治之弊」，主要是增修後的約法應取消《中華民國臨時約法》規定之大總統制定官制、任命官員及締結條約須經議會同意的條文，增加大總統的緊急命令及處分權，限制立法機關的權限，增設諮詢機關，規定不由國會而由專門機構制定憲法。約法會議之組成是清一色的袁黨或閒曹，對袁的提議不再有反對的聲音，因此由施愚領銜起草的《中華民國約法》很快得以完成通過，5月1日由袁世凱公布實行，《中華民國臨時約法》同時被廢除。

  《中華民國約法》（又簡稱為《約法》）共16章68條，開篇即規定：「中華民國由中華人民組織之」，「中華民國之主權本於國民之全體」，人民享有身體、居住、財產、言論、結社、出版、集會、請願、選舉等項權利，此雖與《中華民國臨時約法》之規定基本相同，但卻被加上了「於法律範圍內」或「依法律所定」的限定條件，從而在實際上限制了這些權利的實行。此項《約法》在政治體制方面最大的特點，是將《中華民國臨時約法》的責任內閣制改成總統制，明文規定「大總統為國之元首，總攬統治權」；「行政以大總統為首長，置國務卿一人贊襄之」。不僅如此，《約法》對總統權幾乎未設限制。根據其規定，大總統有權召集立法院，並經參政院同意，得解散立法院；可以不經立法院同意，制定官制官規，任命國務員，締結條約，宣戰媾和，發布緊急命令及緊急財政處分，等等。《約法》美其名曰為「大總統對國民之全體負責任」，而所謂「國民之全體」卻無法通過任何代表機關追究大總統的責任，所謂「負責」當然也就成了袁世凱的自說自話。《約法》規定成立的參政院，為「應大總統之諮詢，審議重要政務」，並在立法院未成立前代行其職權。參政院名為「諮詢」，卻有權建議大總統不公布立法院通過的法律，並可以審定憲法，其成員基本出自大總統之提名，如此總統夾袋中的機構，又可為本已無限制的總統權再加一重保險。即便如此，袁世凱仍不放心，又在《約法》中對制定憲法和成立立法院的有關條文予以重重限制。關於憲法的制定，《約法》規定由參政院推舉委員組成起草委員會，憲法草案須經參政院審定，再由大總統提交國民會議決定後公布，國民會議則由大總統召集、解散。經此層層限制，確保即便制定了憲法也不會拂逆袁之意旨。關於立法院的成立及權限，《約法》規定，立法院由各省選舉之議員組成，名額為275人，職權為議決法律及預算，答覆大總統的諮詢，收受人民請願等。但立法院議決的法律須受參政院的再審議，並可被大總統以具有重大「危害」或「障礙」為由而不公布，故其權限實際上十分有限。《約法》規定立法院對大總統有彈劾權，即當大總統有謀叛行為時，得以議員總數4/5以上出席，3/4以上通過，向大理院提出彈劾。但妙就妙在《約法》又規定大理院對彈劾案的審判程序以法律定之，而法律的公布與否又是由大總統決定的，這實際意味著大總統對於彈劾程序的啟動具有主動權，從而在實際上幾乎使彈劾案成為不可能。

  總體而言，《中華民國約法》以中央集權為主旨，限制普遍民權，擴大行政權，壓抑立法權，而在行政權中又將總統權擴大到極至，使總統擁有了幾乎不受限制的權力。此項約法的通過實行，使袁世凱必欲獲得之無限制的總統權獲得法理認可，他也因此可以名正言順地「假總統政治之名，而行獨裁政治之實」。而辛亥革命留下的最主要的政治遺產、也是對袁世凱實行個人專制的法理約束依據——《中華民國臨時約法》被正式廢棄，當年袁世凱信誓旦旦遵守《中華民國臨時約法》之誓言早被他拋到了爪窪國中。至此，兩年多以前轟轟烈烈而起之辛亥革命，除了留下一個共和國的空殼之外，在政治層面幾乎已經找不到什麼印記了，而那些曾經領導過這場革命的領袖們，此時正以被「通緝」的身份，暫時羈留海外，反思著其間的經驗教訓。

  歷史上的一切獨裁者都傾心於無限擴大自己的權力，並希望這樣的權力永久為自己所有，袁世凱也不例外。他對賦予其幾乎無限權力的《約法》仍不滿足，《約法》通過後又在總統任期和繼承問題上動腦筋，企望使自己可以在大總統位置上無限期坐下去，甚而傳之於自己的後人。在袁世凱當選正式大總統之前，被他後來廢棄的國會曾制定過《總統選舉法》，規定大總統由國會選舉，任期5年，可連選連任一次。本來，根據此項規定，袁世凱至少可以擔任10年的總統，修改總統任期問題並非急務。但袁卻並不以此為然，有了《約法》賦予總統的無限權力，袁當然不願將這樣的權力留給哪怕還只是在遙遠未來的紙面上的競爭者，他企圖儘快解決總統任期問題，以安己心。袁既有此心，當然不缺抬轎子的，也不用擔心其意見不能通過。果然，1914年8月，參政院提議修改《總統選舉法》，隨後約法會議開始討論此議，12月28日通過了修改後的《大總統選舉法》。此法規定，大總統任期10年，可無限期連選連任，從而使袁世凱得當終身總統；大總統選舉會由參政院參政50人和立法院議員50人組成，但在大選年參政院如認為政治上有必要時，得以2/3以上同意，決定大總統連任，說明袁世凱乾脆連選舉的形式過場都懶得走了。此法最妙之規定是，大總統繼任者由現任大總統推薦3人，書於嘉禾金簡，鈐蓋國璽，於大總統府特設金匱石室密藏之，金匱鑰匙由大總統掌管，石室鑰匙由大總統、參政院院長及國務卿分別掌管，非奉大總統令不得開啟；當選舉大總統之日，由現任大總統開啟後，將所提名單交由選舉會選舉。約法會議討論修改總統選舉法時謂之「宜注重共和之精神」，然此「共和」非彼「共和」，此共和非民主選舉而乃係「唐虞時代揖讓之風」，也就是將共和制下民國總統之選舉賦予帝制時代帝王傳承之意義。以此法之規定，則不僅袁世凱可成終身總統，而且他還可以將總統之位傳之子孫，只要他在藏於「金匱石室」的提名名單上寫下他的三個兒子甚或一個兒子的姓名即可。這部選舉法可稱世界各共和國選舉法中之奇觀，其間表現的已毫無民主精神，而只有封建氣息，大概也只有經歷了數千年帝制統治的中國，可以有投袁所好的投機者搞出這樣一部不倫不類的總統選舉法。不過歷史是嚴酷而公正的，對袁世凱而言，總統確是「終身」，只不過是一任未滿的「終身」而已。

  《約法》公布、總統選舉法修改後，民國政治體制內即再無對袁世凱權力的約束規定，袁之權勢大漲，可謂不是帝王勝似帝王。一直醉心於帝王氣派的袁世凱開始了對國家政治體制的一系列「創新」改革，以此實踐其個人專制統治。

  在中央立法機構方面，根據約法會議制定的《立法院組織法》和《立法院議員選舉法》（1914年10月27日由袁世凱公布），對立法院的選舉人和被選舉人都有十分苛刻的資格限制，如有勳勞於國家者，任高等官吏滿1年以上者，碩學通儒，有商工實業資本1萬元以上者，有1萬元以上不動產者，八旗王公世職世爵，高等專門以上學校3年以上畢業者或任教員二年以上者等。以如此條件組成的立法院，權力有限，又有參政院的牽制，勢將成為小眾政治遊戲的場所而非大眾民主政治機構。但即便是如此從組成到權限都有嚴格限制的「民意機構」，終袁世凱統治之世，始終沒有成立，而且所有與選舉相關的機構都不復存在，於此亦可知袁世凱作為個人獨裁者對民意與民主的極端牴觸與反對。大總統的諮詢機構——參政院於1914年6月20日成立（政治會議至此結束），出任參政的資格為：有勳勞於國家者、有法律政治之專門學識者、有行政之經驗者、碩學通儒有經世著述者、富於實業之學識經驗者。參政院由副總統黎元洪兼院長，汪大燮任副院長，參政70人概由袁圈定，主要由前清官僚、現任官吏以及需要安置的一些進步黨人組成。由於立法院一直未成立，由參政院代行立法院職能，故其開會次數甚多，雖為閒曹實卻忙碌，只不過這種忙碌是為袁世凱製造「民意」的抬轎子式的忙碌。

  在中央行政機構方面，《約法》公布的當天，1914年5月1日，袁世凱下令撤銷國務院，成立政事堂，由國務卿負責，承大總統之命贊襄政務。國務卿實為總統的幕僚長，只對總統負責，袁世凱大權獨攬。擔任國務卿的徐世昌為袁世凱多年的老下屬，一向忠誠於袁，更無與袁爭權之意，袁對徐做事也頗為放心，以徐「為其最滿意之人」。徐對袁之忠誠與袁對徐之信任，使北京政府內部的政治關係較前平穩，也更有利於袁之個人專制。徐世昌之下，政事堂設左右丞以「贊助國務卿，與聞政務」，左丞為楊士琦，右丞為錢能訓。各部直隸大總統，為政務之執行機構。袁世凱又「本九品官人之法」，於7月28日發布《文官官秩令》，將文官分為上、中、少卿，上、中、少大夫，上、中、下士三等九秩，分別對應特任、委任、薦任級官吏。

  在中央軍事機構方面，《約法》規定，「大總統為陸海軍大元帥，統帥全國陸海軍」。1914年6月，袁世凱下令成立「陸海軍大元帥統率辦事處」，作為總統領導下的最高軍事機關，成員由參謀總長、陸軍總長、海軍總長及其他特派之高級軍官組成，參謀總長王士珍負責其日常事務。另於7月設將軍府，位置解職賦閒之高級軍官，以段祺瑞為建威上將軍兼管將軍府事務。統率辦事處的權力並不限於軍事，也在一定程度上參與中央及地方重要事務的決策，同時負責編練模範軍，其中又以開辦以訓練軍官為主的模範團為編練模範軍之基礎。模範團一期由袁世凱兼團長，自二期開始由袁之長子袁克定任團長。袁克定本與軍事毫無瓜葛，居然出任訓練軍事精英的模範團首腦，於此透露出袁世凱不信任外人、準備傳子，而透過模範團培養其接班基本班底之信息。

  在地方行政機構方面，為避免地方權力過大及省長民選對其統治的威脅，袁世凱於1912年10月決定在地方行政機構採用省、道、縣三級制，在省與縣間加設道，廢除原有的府、州、廳制，開始改道試行工作。二次革命被鎮壓後，地方行政機構改革再度被提上議事日程，1914年5月23日，袁世凱公布省、道、縣官制，實行地方行政機構改革。根據此項改革，省下設道，道下再轄縣，成為三級行政體制。地方行政官吏的設置為，省設巡按使，道設道尹，縣設知事；巡按使管轄省級民政及巡防警備，監督省級財政及司法行政，由中央政府任命，實行軍民分治，都督不得兼巡按使；道尹亦由中央政府任命，職權較為廣泛，並可呈請任免縣知事；縣知事綜理縣務，其任命分考試與保薦，考試資格為曾任、簡任或薦任官職滿三年以上者及在國內外專門以上學校學習法律、政治、經濟學三年以上並有文憑者。據統計，1914年的3次考試共錄取1921人，保薦免試300餘人，但全國縣數不過2000有餘，非有縣官出缺不能遞補，因此被錄取者往往不能及時分發補缺，所謂錄取也不過名義而已。

  在地方軍事機構方面，各省原有都督（省級）、都統（邊疆省區，如熱河、綏遠、察哈爾）、護軍使（內地省區如貴州，或重要地區如江北）、鎮守使（軍事要地，如徐州）等名義，前兩者的數目是固定的，後兩者的數目則各省不一。1914年6月30日，袁世凱下令裁撤各省都督，改設將軍名銜，賦閒者加「威」字，在職者加「武」字，有特殊功勳者加「上將軍」，如昭威將軍蔡鍔，泰武將軍靳雲鵬，宣武上將軍馮國璋等；原有各省都督有實際帶兵責任者改稱「督理軍務」，承大總統之命並受陸軍部和參謀部監察，如督理湖北軍務段芝貴等。袁世凱實行地方行政和軍事機構改革的目的，在於以設道縮小省級行政長官管轄的範圍及權力；以軍民分治虛化都督權力，不使帶兵長官與地方行政權力結合，避免形成古時藩鎮坐大局面，威脅其個人專制及家傳部署。但實際情況非如袁之設計。晚清以來，地方長官權力的擴張已成不易之事實，兵為將有，將以兵貴，軍權高漲，民權退縮，有勢者問鼎中央，無勢者退保地方，辛亥革命並未改變這樣的局面，袁世凱當政走的就是這條路，他的下屬自然也是照貓畫虎、心儀於此。因此，所謂「都督」與「督理」之差別，不過易名而已，毫不妨礙督理仍然在其轄區內呼風喚雨，占山為王。即便是久經亂世之梟雄袁世凱，對此也是心知肚明，莫可奈何，逼之過甚，且有「逼反」之慮。故「都督」之名易為「督理」後不久，袁又有令謂，「所有督理軍務各將軍，略與原設都督職權相類」，表示出他對現實的讓步。

  二次革命被鎮壓後，袁世凱出任正式大總統，革命派暫時已不能對袁世凱構成威脅。其後袁世凱又通過改組政府、解散國會、制定約法等一系列動作，廢棄了辛亥革命留下的政治遺產，完成了北洋軍閥對中央和地方政權的全面控制。此後，袁世凱又在中央和地方軍政制度方面進行了一系列「創新」改革，意圖是加強其個人對政治的掌控，為其個人專制甚而世襲家傳準備更充分的條件。袁世凱的系列改革不僅毫無民主共和風範，相反卻散發出濃重的陳腐封建氣息，明顯表現出向帝制復歸的意圖。結果，在袁世凱當政下，滿朝文武大員多為前清舊人，機構與官名亦處處陳腐習氣。如時論所謂，此「乃承急激的革新之後，而生出大反動，故其所制定者，乃復古之政制」；「往者南京政府時代，以舊為戒，事惟求新；今則以新為戒，事惟復古」。但是，已經握有重權的袁世凱仍不以此為滿足，當了臨時大總統還要當正式大總統，當了正式大總統還要當終身大總統，當了終身大總統還要復行帝制，總之，非將全部國家權力轉移到其個人手中並傳之世代不能罷手。當袁世凱的行政改革接近完成之際，也就是他復行帝制呼之欲出之時。