第五節 民國初年的對外關係

  近代以來，由於外國列強以強勢入侵中國，在政治、經濟、軍事、文教各方面均有越來越大的影響，因此，對外關係在中國政治中的地位日漸重要，有時甚至成為統治者關心的頭等大事，遠遠超過他們對國內問題的關注，因為諸多事實已經表明，如果中國統治當局得不到列強的認可，他們的統治權力將大受限制，有時甚至難以實行。正因為如此，民國初年從南京臨時政府到北京臨時政府，無不將爭取列強承認作為自己的首要任務之一，企圖以此獲取更多的執政資源。而以英、法、德、俄、美、日六國為代表的列強，在辛亥革命爆發後，就以「中立」為名，觀望中國政局的變化，企圖利用中國政治鼎革之際的動盪，鞏固既得侵略權益，進而攫取新的權益。

  

  老牌資本主義國家——英國在中國的經濟利益最大。英國在華投資約占民初外國在華總投資的近30%,其在華主要勢力範圍——長江中下游流域又是中國經濟最發達的地區。巨大的經濟利益決定了英國對華政策的主要出發點，是儘可能維持中國的局勢穩定，避免中國的內亂，以鞏固並繼續擴大英國的既得利益，而同時期歐洲形勢的日漸緊張，協約國和同盟國兩大對壘陣營即將來臨的戰爭，也使英國沒有更多的餘力顧及中國。因此，英國支持在北京建立強有力的中央集權政府，軍事強人袁世凱則適逢其選。由於英國在當時世界和中國的實力地位，其對華政策不能不影響到其他國家。

  同處歐洲的法國和德國，一個是英國的盟國，一個是英國的對手，但是出於爭奪歐洲的需要，兩國的對華政策大體與英國一致，都不希望在中國被牽制更多的力量，希望避免將中國「引導到一個混亂局面上去的一些未成熟的或超出這個目標的政治企圖自由發展」，而將袁世凱視為「能使中國避免出現一個混亂時期的唯一力量」。

  進入20世紀，美國對華政策的主導面是「門戶開放」，即以其雄厚的經濟實力，向中國滲透與擴張。因此，為了美國資本與商品更多地進入中國市場，美國的對華政策也與英國相似，希望中國的局勢穩定，同時對美國有更大的開放，對袁世凱當政的態度較其他列強更為積極。美國金融企業家多主張儘快承認北京政府，美國眾議院還在1912年2月29日通過提案，表示對中國新秩序的贊同。

  與英、美、法、德在民初對華政策的相對「穩健」、力求使中國保持在袁世凱統治下的穩定局面相比較，日本與俄國的對華政策較為「激進」，更富於進攻性和侵略性。日俄戰爭後，日本已成為東亞強國，其鄰近中國的地理位置以及歷史上與中國的長久關係，使其將中國視為對外擴張的天然對象，而中國的虛弱與內亂，將使其更為有機可乘，更進一步地刺激其侵略野心。辛亥革命剛剛爆發，1911年10月24日，日本政府就在關於中國問題的內閣決議中公然聲稱，日本在中國「占有優勢地位」，「一旦該地區發生變亂，能夠緊急採取應變措施的，除帝國而外，別無他國。這從帝國所處的地理位置與帝國的實力來看，已是不容置疑的事實，同時也是帝國政府對亞洲所負擔的重大任務。」這已清楚地說明日本企圖排除其他列強、變中國為其獨占殖民地的圖謀。民國成立後，日本在承認、借款等問題上處處給中國設置障礙，逼迫中國出讓更多的權益。而且日本在與袁世凱打交道的同時，也與革命派和其他各色政治人物廣泛聯繫，使其在中國的政治鬥爭中處於各方均企圖援引為支持的縱橫捭闔、遊刃有餘的有利地位。日本軍閥元老山縣有朋有言，日本「不想要中國有一個強有力的皇帝，日本更不想要那裡有一個成功的共和國，日本想要的是一個軟弱無能的中國，一個受日本影響的弱皇帝統治下的弱中國才是理想國家」。隨著第一次世界大戰的爆發，歐美列強無暇東顧，日本對華侵略野心與行動更為擴張，對日關係已成為中國對外關係中需要處理的首要問題。

  沙皇俄國在民初的對華政策與日本有相似之處，即「使中國保持衰弱地位，並堅決反對中國建立一個強有力的政府」，而且注重與日本合作，「特別利用目前的有利時機，以便鞏固自己在中國的地位」。1912年7月8日，俄國與日本訂立第三次日俄密約，以東經116度27分為界（約為今北京、多倫、錫林浩特一線），將此線以東劃為日本勢力範圍，以西劃為俄國勢力範圍。與日本有所區別的是，俄國因為直接毗鄰中國，所以更注重在與中國接壤的周邊地區進行擴張，尤其是在外蒙古。但俄國關注的中心主要還是在歐洲，這又使其對華政策受到歐洲局勢的牽制，不希望其主要力量陷在中國。

  總體而言，民國初年列強的對華政策為：英、美、法、德更看重扶持袁世凱、實現中國穩定給它們帶來的實際利益，而日、俄則更希望借中國內部政局變動之機，為本國攫取更多的直接利益。不過，列強在維持其在華既得權益方面的立場與行動仍基本一致，其在民初的對華政策大體上仍維持著合作局面。

  民國成立後，中國對外關係面臨的首要問題就是獲得外國對新政府的承認。因為南京臨時政府存在的時間不長，故承認與否尚不成為太大的問題。及至政府遷至北京，施政逐漸走上正軌，承認問題的重要性便日漸凸顯。但列強為了以承認要挾中國滿足他們的要求，各國駐京外交使節遲遲未向袁世凱就職表示覲賀並遞交國書，使承認問題延擱不決，也使迫切需要通過承認而獲得列強支持的袁世凱頗為此不安。在承認問題上，列強既有共同利益，如要求中國表現出履行國際義務的意志和能力，承認前清政府簽訂的所有國際條約之有效，保證外國在華特權利益，賠償辛亥革命期間外國人的「損失」等等；也有各自的國家利益，如日本對東北鐵路築路權、俄國對外蒙、英國對西藏的權益要求等等。對於前者，袁世凱基本沒有表示反對，但對於後者，袁世凱考慮到國人的反應與列強間關係等各種內外因素，尚不能完全滿足列強的要求，因此，袁世凱與列強關於承認問題的談判進行得並不十分順利。由於列強對承認問題採取了一致行動的原則，故袁世凱一時亦不能通過談判在列強中打開個別承認的缺口。

  因為美國以「門戶開放」作為對華政策的主軸，更注重在中國獲取普遍的政治經濟利益，故其對承認問題的態度較其他列強為積極，還在1913年初，美國國會已通過承認中國新政府案，美國輿論也呼籲儘快承認中國新政府。當年4月中國正式國會開幕後，美國總統威爾遜認為承認時機已經成熟，決定承認中國新政府，並於5月2日通過美國駐華使節將承認國書遞交袁世凱。此後，袁世凱通過鎮壓二次革命而控制了全國局勢，列強也通過談判而基本得到了他們希望得到的利益，承認問題終於在袁世凱就任正式大總統之際得到解決。10月10日，袁世凱在大總統就職宣言中正式向列強承諾：「所有前清政府及中華民國臨時政府與各外國政府所訂條約、協約、公約，必應恪守；及前政府與外國公司、人民間所訂之正當契約，亦當恪守；又各外國人民在中國按國際契約及國內法律並各項成案成例已享之權利並特權豁免各事，亦切實承認。」英、法、德、俄、日等國政府亦同時對袁世凱就職表示承認與祝賀。

  承認問題的解決，使袁世凱政府總算得到了列強的正式認可，但這並不意味著袁世凱可以在對外關係方面鬆口氣，他仍然面臨著諸多亟待解決的外交問題，其中俄國和英國分別對外蒙和西藏提出的權益要求，使中國再次面臨分疆裂土的嚴重局面。

  位於中國北方的蒙古一直為不斷向東擴張的俄國所覬覦。由於歷史的原因，有清時期，蒙古已經分為外蒙和內蒙兩部分。清政府在外蒙的統治地位，因種種原因而在不斷削弱中，外蒙上層王公、貴族、喇嘛階層的離心傾向日漸發展。俄國則通過一系列不平等條約，獲得了在外蒙的各種特權，開始向外蒙全面滲透。1907年的俄日兩國第一次密約，將外蒙劃為俄國的勢力範圍，此後俄國對外蒙的擴張更為急速。通過籠絡、收買等方法，俄國在外蒙的上層王公、貴族、喇嘛階層中扶植了親俄集團。辛亥革命爆發後，俄國認為侵吞外蒙的時機已至，隨即策動外蒙親俄集團首領於1911年11月30日宣布「獨立」，將駐外蒙的清軍和清政府官員驅逐出境。12月16日，外蒙成立所謂「大蒙古國」，尊庫倫活佛哲布尊丹巴為「皇帝」，以「共戴」為年號，由車林齊密特任「總理」。

  外蒙「獨立」完全是在俄國的扶植和支持下發生的。1912年1月，俄國外交部發表聲明，公然無視中國對外蒙的主權，要求中國不在外蒙設立行政機構及不駐兵。對於外蒙局勢，袁世凱當政後的政策可謂和戰兩難，由於國內輿論的強烈反應及維持統治的需要，他不能聽任外蒙「獨立」，但因為外蒙問題的複雜國際背景，加以迫切需要得到列強的承認，以及外蒙地處偏遠之地，自身實力不濟，袁世凱一時又不能採取強硬立場。袁世凱曾經準備通過與外蒙當政者直接談判以解決外蒙問題，他兩次致電庫倫活佛哲布尊丹巴，表示「但使竭誠相待，無不可以商榷，何必勞人干涉，致失主權」。但是，外蒙「獨立」運動的領導者已經形成為親俄既得利益集團，他們自恃有俄國作後台，並不理睬袁世凱的談判建議。袁世凱又曾準備出兵外蒙，但俄國立即威脅說，如中國進兵外蒙，俄當干涉。俄國的強硬態度迫使袁世凱只能一面令外交部聲明中國對於蒙、藏等地擁有完全主權，外人不得干預；一面被迫轉而尋求同俄國交涉解決外蒙問題之道。而這也是俄國自外蒙「獨立」以來一直的要求，因為外蒙畢竟是中國領土，其獨立如無中國承認，則無法理依據，俄國的目的就是以俄中交涉，逼迫中國承認外蒙獨立的現實。

  1912年11月3日，俄國強迫庫倫當局簽訂《俄蒙協約》及其附約《通商章程》。《俄蒙協約》規定，俄國扶植蒙古自治，不准中國軍隊進入蒙境，不准華人移殖蒙地，未經俄國政府允許，蒙古不得與他國訂立任何違背本約之條約；《通商章程》給予俄人廣泛的權利，如在蒙境內自由居住、往來、經商、開墾，實行進出口免稅，擁有治外法權等。《俄蒙協約》使俄國在外蒙獲得了種種近似於殖民地的特權，使外蒙實際上淪為俄國的保護國。對此，中國駐俄公使劉鏡人奉令向俄方聲明：蒙古為中國領土，沒有與外國訂立條約之資格，故對任何外國與蒙古訂立之條約，中國政府概不承認。與此同時，北京政府外交總長梁如浩在輿論批評的壓力下被迫辭職，前駐俄公使陸徵祥接任外長。自1912年11月起，陸徵祥與俄國駐華公使庫朋斯基開始談判解決外蒙問題。俄國的基本立場是：中國不更動外蒙行政制度，不在外蒙殖民，承認蒙古軍備警察之組織，由俄國調處規定中蒙交涉及領土範圍事宜，承認《俄蒙協約》及其附約。中國的基本立場是：同意不改變外蒙舊制，不於舊制外駐兵、設官、殖民，俄國應承認中國在外蒙的完全主權及治權，不干涉中國在外蒙的政策措施。雙方在談判中圍繞各自的基本立場反覆爭執，俄國抱定「欲使外蒙恢復舊狀萬不可能」的蠻橫態度，極力壓迫中國接受其提案。當時正值袁世凱與革命派決裂前夕，在借款、承認、統一等問題上有求於列強處甚多，故規定交涉方針是力持和平主義，不願與俄國決裂。在這種情況下，中俄雙方於1913年5月20日達成協約草案，主要內容為：俄國承認外蒙為中國領土完全之一部分，尊重中國舊有權利，不向外蒙派兵，不辦殖民；中國不更動外蒙之地方自治制度，許其有組織軍備警察之權，拒絕非蒙古籍人殖民之權，以和平辦法施用其權於外蒙，同意《俄蒙協約》給予俄國的商務利益。該協約草案的達成，使俄國除了作出一些形式和文字的讓步外，實際上基本達到了談判的預期目的，即在外蒙排除中國的勢力和影響，逐漸將外蒙變為俄國的保護國，但俄國國內部分民族沙文主義者對草約規定「外蒙為中國領土完全之一部分」的條文仍不滿意。中俄草約在5月28日提交國會討論時，遭到國民黨籍議員的堅決反對，認其無異於斷送外蒙，同時提出若干修改意見，關鍵是外蒙軍警須受中國政府的節制。在草約交付表決時，眾議院於7月8日通過，參議院則於7月11日否決。俄國方面對此極為不滿，13日照會中國外交部，另行提出訂約提案，明確要求中國承認外蒙自治。此時袁世凱正忙於鎮壓二次革命，無暇顧及外蒙問題，中俄交涉暫時停頓。

  在袁世凱鎮壓了二次革命之後，中俄關於外蒙問題的談判於1913年9月18日起重新恢復，新任外交總長孫寶琦負責此次談判。俄國在談判中提出了較前次所議草約更為苛刻的條件，尤其是要求將外蒙列為其後與中、俄並立的簽約方，從而在實際上賦予其獨立國家的身份，同時不同意將外蒙為中國領土一部分的表述列入正文。此時，袁世凱已無意繼續堅持，遂同意了俄國的條件，並且為了避開國會審議手續，主動提議不以締約而以換文方式訂約。11月5日，中俄簽字互換《中俄聲明文件》五條，主要內容為：（1）俄國承認中國在外蒙之宗主權；（2）中國承認外蒙之自治權；（3）中國承認外蒙自行辦理內政並整理本境一切工商事宜之事權，不駐兵，不派駐文武官員，不殖民，俄國對外蒙亦不派兵、不干涉內政、不殖民；（4）中國聲明承認俄國調處，按照上述各條及俄蒙商務專款明定中國與外蒙之關係。《中俄聲明文件》還有另件四款，聲明俄國承認外蒙為中國領土之一部分；凡關於外蒙政治、土地交涉事宜，中國政府允與俄國政府協商，外蒙亦得參與其事。《中俄聲明文件》基本滿足了俄國對外蒙的權益要求，並為其最終將外蒙納為其保護國創造了條件；而中國除了沒有多少實際意義的所謂「宗主權」外，喪失了作為主權國家對自己領土——外蒙的幾乎所有重要權利。

  根據《中俄聲明文件》的規定，中、俄、蒙三方自1914年6月8日起，在外蒙恰克圖開始談判，解決各項未決問題，三方爭執的要點主要是關於鐵路、郵政、稅則、司法訴訟等方面的具體問題。中國方面本來希望通過談判挽回一些利權，但袁世凱此時正在為如何應付日本的「二十一條」要求而大傷腦筋，指示代表可以用「彼有實事，我徒虛名」的方法向俄方讓步。在袁「徒虛名」的方針指導下，1915年6月7日，三方簽訂《中俄蒙協約》，主要內容是：外蒙承認《中俄聲明文件》及另件，承認中國的宗主權；中、俄承認外蒙自治，並為中國領土之一部分；外蒙無權與各外國訂立政治與土地關係之國際條約；哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號由中華民國大總統冊封，外蒙使用民國年曆，兼用蒙古干支紀年；中、俄承認外蒙辦理一切內政及與各國訂立關於工商事宜條約之專權；中、俄不干涉外蒙現有內政制度；《俄蒙通商章程》繼續有效。《中俄蒙協約》確認了此前俄國在外蒙獲得的各項侵略權益並予以具體化，而中國除了得到並無多少實際作用的冊封權及使用民國紀年外，在挽回權益方面幾一無所獲。

  《中俄蒙協約》簽字的當天，袁世凱宣布冊封哲布尊丹巴呼圖克圖汗。6月9日，哲布尊丹巴致電中國政府，取消「獨立」及外蒙國號、年號，外蒙在名義上回歸中國。中國政府隨後於庫倫設辦事大員公署，任命都護使；於恰克圖、科布多、烏里雅蘇台設佐理專員公署，任命佐理員。中國對外蒙恢復了名義上的治權，但外蒙親俄疏華、離中國而去的傾向並未因此而得到根本的改變。幾年之後，外蒙即因中俄兩國國內政局的變化而經歷了由復歸到再度脫離中國之路。

  民國初年，在中國西南邊疆的西藏，也上演了一場在英國策動下的自治鬧劇。辛亥革命爆發後，西藏親英分子發動藏軍驅逐了駐藏中國軍隊及官員，隨後藏軍繼續東進，到1912年中，攻陷川藏邊多數縣城，威脅到川、滇兩省的安全，西藏與外蒙同時成為民初事關中國國家主權的主要邊疆問題。

  袁世凱上台後，鑑於藏軍進犯川邊形成的威脅，決定實行剿撫結合、先剿後撫的對藏政策。川、滇兩省地方當局則出於切身利害關係之考慮，對出兵平息藏軍進犯的態度較為積極。川督尹昌衡率隊於1912年7月自成都出發，西進川邊；滇督蔡鍔亦於同時派部隊自雲南北進川邊。川、滇兩軍行動迅速而積極，到8月底基本收復了川邊失陷各地，並準備向西藏進兵。此時，一直對西藏持有侵吞野心的英國公開出面支持西藏地方當局，干涉中國內政。英國駐華公使朱爾典在與袁世凱的會談中，多次要求中國停止進兵，與西藏當局談和，否則將不向中國提供借款。8月17日，英國正式照會中國聲明：（1）英政府不允中國干涉西藏內政；（2）反對華官在藏擅奪行政權並不承認中國視西藏與內地各省平等；（3）英國不欲允准在西藏境內存留無限華兵；（4）以上各節先行立約，英方將承認之意施於民國；（5）暫時中藏經過印度之交通應視為斷絕。9月6日，朱爾典又在與外交次長顏惠慶的會見中公然威脅說，如果中國政府不令川、滇軍停止進兵，英國不僅不承認中國政府，且將以實力助藏獨立。英國以袁世凱迫切要求得到列強的承認和借款為要挾勒索之手段，作出如此赤裸裸的威脅舉動，粗暴干涉了中國國家主權所及範圍內之行動。但是，在英國的威脅面前，有求於人的袁世凱不敢再堅持先剿後撫的既定方針。8月30日，國務院電令尹昌衡：「切不可冒昧輕進，致釀交涉，搖動大局。」此後，川、滇軍基本上停止於川邊怒江一線。雖然川、滇軍的進兵未能完全達成預期目的，但畢竟大大緩和了因藏軍進兵而引起的川邊危局，穩定了川藏邊形勢，並構成了對西藏地方的軍事壓力，為中國爭得了在其後中英西藏交涉中的一定地位，也遏制了西藏問題的繼續惡化，使其最終未發展至外蒙問題那般結局。

  川、滇軍停止進兵後，北京政府對西藏改剿為撫，「冀以懷柔之手段，牢籠藏人」，對西藏「不施行新制，悉依舊法」，同時恢復被清政府開革的達賴封號，並加封班禪。但是由於英國的阻撓，北京政府無法和達賴建立直接聯繫，西藏地方當局在英國的慫恿支持下，關閉了與北京政府的談判大門，決議「若民國政府派兵來藏，藏人不能限止時，即請英人出面阻止，並以特別權利報酬英人」。至此，北京政府只能轉而與英國交涉解決西藏問題。

  英國一直企圖使西藏脫離中國，歸屬於其殖民地——印度。為此，英國不惜通過種種方法，在民國初年製造出所謂西藏問題，然後再要求與中國談判，實現其對藏圖謀。英國對藏政策的中心在於使西藏「名義上仍可保留在中國宗主權下的自治邦的地位，但在實際上應使它處於絕對依賴印度政府的地位，而且還應該成立一個有效機構，以便把中國和俄國都排擠出去。」同時期俄國對外蒙擴張的得手以及北京政府表現出的軟弱態度，也刺激著英國侵吞西藏的欲望，有如英印總督哈定所言：「既然俄國對蒙古政府的支持並沒有隨之以反俄浪潮，那麼我們也沒有理由猜想，英國反對把西藏劃入中國會導致反英浪潮。」但是，對於與英國進行關於西藏問題的談判，北京政府實際採取了拖延態度，因為它知道在當時的情況下，談判的結果不會對中國有利。英國卻容不得北京政府的拖延，1912年12月12日，英國外交大臣格雷授意朱爾典向中國提出：如果中國政府不在三個月內開始關於西藏問題的談判，那麼英國不僅不承認中國政府，而且將視1906年《中英條約》為無效，並將自由地與西藏當局直接談判，支持建立和維護西藏的獨立。對此，中國政府在12月23日復照英國聲明：中國對西藏擁有全權，惟現時無意改西藏為行省，但亦不許其他一切外國干涉西藏內政；中國於西藏必須駐有軍隊，但非無限制；中英已兩次訂立關於西藏之條約，今無改訂新約之必要；承認中華民國不能與西藏問題並為一談。英國政府對中國答覆之拒絕談判西藏問題及訂立新約十分不滿，朱爾典公然威脅外交總長陸徵祥：「不訂約恐辦不到。」北京政府終於屈從英國的強大壓力，於1913年3月27日通知朱爾典，表示準備按照英國上年8月17日照會所提條件與英國談判。其後，為了實現分裂西藏的圖謀，英國又提出西藏應作為獨立方參加中英談判，雖然中方反對英方的提議，但在英國的壓力下，最後仍被迫接受。

  1913年10月6日，中、英、藏三方會議在印度西姆拉開幕。中國西藏宣撫使陳貽範、英印政府外交大臣麥克馬洪、西藏地方當局首席噶倫倫青夏札代表三方出席會議。藏方首先提出包括西藏獨立、中國不得派員駐藏等內容的協議草案，而且為西藏疆域劃出了囊括青海和四川西部大片地區的界線。此等要求遭到中國代表的嚴正反對。中方提出駁復條款七項，強調西藏為中國領土之一部分，中國可派駐藏長官及其衛隊駐紮西藏，西藏於外交及軍政事宜均應聽命中國中央政府指示而後行。英國雖以調停身份在中、藏雙方居間活動，企圖得到於己有利的結果，但因中、藏雙方的立場針鋒相對、難以調和而沒有結果。

  西姆拉會議進行過程中，中俄發表有關外蒙問題的聲明文件，英國方面由此受到「啟發」，1914年2月17日，麥克馬洪提出將西藏劃分為內藏和外藏的解決方案，要點是「承認外西藏業已成立的自治權，而中國於內西藏仍有若干權利」。3月11日，麥克馬洪正式提出英方「調停」約稿，主要內容為：中國對西藏擁有宗主權並承認外西藏有自治權，所有外藏內政由拉薩政府掌理，中國不改西藏為行省，西藏不有代表於中國議院或類似之團體；中國於西藏不派軍隊，不駐文武官員，並不辦殖民之事；英藏議訂新通商章程；英國商務委員可於必要時隨帶衛隊前往拉薩。草案將青海大部及四川西部均劃入西藏，然後再劃為內藏與外藏，外藏除了包括西藏的傳統地域外，還包括了青海及川邊的部分地區。此項「調停」約稿，使西藏得以在中國內部的「自治」之名，行英國控制下的「獨立」之實。但即便如此，北京政府鑑於外蒙談判成例可循，並未表示太多的異議，只是對於西藏劃界問題堅持己見，遂使此後會議的爭執焦點轉為西藏（包括內外藏）劃界問題。中方在西藏劃界問題上，也是一退再退，從最初主張以江達為川藏界、當拉嶺為青藏界，直到最後讓步至：當拉嶺以北青海地方及巴塘、理塘等地仍歸中國完全治理；怒江以東及德格、瞻對、察木多、三十九族等地定為特別區域，不再添設郡縣；怒江以西由西藏自治。唯英國仍不以此為滿足，麥克馬洪抄襲俄國故技，以增加「承認西藏為中國領土之一部分」文字的附件為誘餌，企圖誘使中國同意英國提出的西藏劃界方案。4月27日，英方提出西藏劃界的最後修正案，條文基本照舊，並以不再與中方談判為威脅，迫使中國代表陳貽範草簽其上。

  民國初年的西藏問題與外蒙問題，有共同點也有不同點。其共同點在於都是英、俄為滿足自身攫取中國權益之要求，利用西藏與外蒙的特殊歷史和環境而挑起，在逼迫中國談判、簽約、讓權方面也走了同樣的路。不同點在於，中國在外蒙完全沒有駐兵，內外環境又使進兵外蒙為不可能之舉，北京政府在外蒙問題上沒有說話的實力，只能接受沙俄的擺布；但西藏的情況有很大的不同，川、滇軍民初西征，使中國在藏邊打下了軍事根基，雖不甚穩固，但畢竟還在中國手中，英方在西姆拉會議期間所劃之內藏區域，相當一部分還有中國駐軍，讓中國主動從自己的領土上撤軍並拱手送人，為北京政府於心不甘、於勢亦不敢，這是北京政府在西藏劃界問題上不肯輕易就範的重要原因之一。而英國的胃口又太大，堅持不在內外藏劃界問題上作出必要的讓步。因此，中英雙方關於西藏劃界問題的討論終不得結果。1914年4月28日，中國政府在接到陳貽範關於草籤條約的報告後，立即去電聲明：「執事受迫畫行，政府不能承認，應即聲明取消。」此後，雖然英方一再威脅中方：如不正式簽約，英國「將自由地單獨與西藏簽約」，但中國堅持不在劃界問題上作出大的讓步。7月3日，英國與西藏地方當局代表簽訂《西姆拉條約》（內容基本同於英方3月11日「調停約稿」），陳貽範當即嚴正聲明：「凡英藏本日或他日所簽之約或類似之文件，中國政府一概不能承認。」其後，中國政府又向英國駐華公使朱爾典，並通過中國駐英公使劉玉麟向英國政府表示了同樣的立場。因為西藏地方是中國的完全領土，受中國中央政府的管轄，故西藏地方當局根本無權與外國訂約，而中國歷屆中央政府也從未承認過《西姆拉條約》，所以在國際法意義上，該條約完全是非法無效的，對中國沒有任何約束力。除此之外，麥克馬洪和夏札於當年3月24日和25日以秘密換文的方式，私下劃定了西藏東部與印度的邊界線，將西藏東部門隅、洛隅、察隅地區約9萬餘平方公里的土地劃入印度，這就是中印邊界東段所謂「麥克馬洪線」的由來。西藏地方當局為中國中央政府轄下之地方機構，既無權與外國訂約，也無權與外國劃分國家的邊界線，而且此事既未在西姆拉會議討論，中國政府也根本不知道，更談不上承認了。這完全是一條非法而無效的邊界線。在民初中英西藏交涉的全過程中，中國政府嚴守國家主權立場，對於《西姆拉條約》及英藏談判堅持不承認，終使英國無計可施，此舉亦可謂開近代以來中國在列強壓力下外交不妥協之先聲，預示著民國外交變化之開端。

  當邊疆問題在民國初年的中國對外關係中暫告一段落時，中日關係又開始出現緊張局面。日本一直圖謀利用中國政局變動之機，謀取侵略權益。還在北京政府成立後不久，日本即利用承認問題勒索中方，逼迫北京政府在1912年10月與日本就滿蒙五路借款問題秘密換文，取得了在東北修築四平至洮南、開原至海龍、長春至洮南鐵路的借款權，以及洮南至承德、吉林至海龍鐵路的借款優先權，使日本勢力在東北進一步擴張。但日本並不以此為滿足，還在尋求時機攫取更多權益，接踵而來的第一次世界大戰即為其創造了大好時機。

  1914年6月，以英、法、俄等為協約國一方，德、奧等為同盟國一方，打響了第一次世界大戰，歐洲主要列強均捲入戰爭，無力他顧，暫時放鬆了在中國的擴張活動，此種形勢被日本認為是對華擴張之絕好時機。日本極端右翼浪人團體黑龍會在世界大戰爆發後擬定了《解決中國問題意見書》，認為「目前是日本迅速解決中國問題最有利的時機。這樣的機會是千載難逢的。現在行動不但是日本的神聖責任，而且目前中國的情況有利於實行這種計劃。我們應該斷然決定而且立即行動。」狂妄地宣稱：「日本將負責保衛中國的領土，維持中國的和平與秩序。」他們還提出了若干具體的侵略主張（實為其後提出的「二十一條」之基礎）。日本政府當然更不會遲疑，戰爭爆發後不久，即以加入協約國參戰之名，行趁火打劫之實，並首先將目標瞄準了德國在華勢力範圍——膠州灣租借地及膠濟路。1914年8月23日，日本以德國未答覆其於15日發出的令德軍解除武裝並交出膠州灣租借地的最後通牒為由，對德國正式宣戰。隨後，日軍於9月初在據守膠州灣的德軍後方——山東龍口登陸並節節推進，10月6日，不顧中國的抗議侵占膠濟路西段起點濟南，11月7日，攻占德國在山東之根據地青島，占據了膠州灣租借地和膠濟路全線。

  第一次世界大戰的主要戰場在歐洲，基本無關中國的利益，但膠州灣問題牽涉到中國，又使中國不能對這場戰爭完全置身事外。戰爭爆發後不久，北京政府於8月6日宣布「決意嚴守中立」，其後又循日俄戰爭之前例，將膠州灣附近地域劃為戰區，聽由日、德軍隊廝殺。北京政府也曾謀劃與德國交涉或由中國直接出兵，收回膠州灣租借地，但英美對此態度消極，日本更是強烈反對。協約國方面為了爭取日本的支持，對日本在華擴張舉動抱著眼開眼閉之態度，致日本的行動更肆無忌憚。北京政府本已要求山東駐軍對日軍的行動不予抵抗，且對日本「給以行軍利便，無不為力」，只是對日軍侵入膠濟路西段的舉動表示了異議。但日軍卻得寸進尺，不僅肆意擴大軍事行動的範圍，侵占全部膠濟路，而且在軍隊所過之處對官民人等予取予求，同時強詞奪理，聲稱「膠濟為德路，與華無涉」，為其後攫奪膠濟路產業預留地步。

  日、德戰事結束後，1915年1月7日和16日，中國兩次照會日本，聲明取消戰區，要求日軍撤離。但日本非但不理睬中國的要求，反而利用歐洲列強身陷戰爭之機，挾戰勝德軍之威，企圖壓迫中國就範，使其在山東攫取的權益合法化，同時徹底解決滿、蒙等懸案，進而為獨占中國創造條件。製造並解決懸案，由此擴大侵略權益，是日本一向的拿手好戲。早在兩年前，日本外相加藤高明即有言：日本決心解決中日懸案。但「究竟在如何時機，想出如何名義，而與中國交涉，現雖難預料，然日本國民之決心則斷然在此點」。如後之論者所謂：「今日締一新約，既成事實的懸案甫獲解決，明日違約擴張，又攘占新權益，構成新懸案。日本的違約擴張一日不停，懸案勢將層出不窮，不達完全侵占滿蒙，將永無底止。既奪滿蒙，又勢將及於華北，以至整個中國。」正是日本的侵略行動，造成了民初中國外交的空前危機。

  1914年11月，日本大隈重信內閣通過《對華交涉訓令提案》，提出了對中國的「二十一條」要求。12月3日，日本外相加藤高明就此向駐華公使日置益發出訓令。為使中國接受日本的要求，日本準備了軟硬兩手，「充分考慮既採用適當引誘條件，又要在不得已時採取威壓手段」。軟的一手是：（1）對袁大總統之地位及其一身一家安全之保障；（2）對革命黨及中國留學生之厲行嚴重取締；（3）適當時機開議膠州灣之歸還事；（4）袁大總統及有關係之大官奏請敘勛。硬的一手如日置益所建議：（1）在山東的軍隊留駐現地，施以軍事威脅；（2）煽動革命黨和宗社黨，顯示顛覆袁政府之氣勢。日置益還進一步提出：軟可以提供借款並以金錢收買袁政府高官及操縱輿論，硬可以出兵鎮壓並占領津浦路北段。日本企圖以此軟硬兼施之法，逼袁就範。

  1915年1月18日下午，日置益在北京中南海懷仁堂向袁世凱面交「二十一條」要求，並告袁：「今次如能承允所提條款，則可足征日華的親善，日本政府對袁總統，亦可遇事相助」；要求「中國政府絕對的同意」，「切望即速全部同意」，警告「萬一遷延遲疑，恐將發生不虞的事態」；要求袁「絕對保密，儘速答覆」。「二十一條」要求分為五號，其主要內容是：

  第一號，對山東的要求四款：（1）中國承認日本獲得所有德國在山東依據條約或其他關係享有之權益；（2）山東省內及沿海土地島嶼，無論何項名目，概不讓與或租與他國；（3）由日本建造煙臺或龍口連接膠濟路之鐵路。（4）中國從速自開山東省內各主要城市為商埠。

  第二號，對滿、蒙的要求七款：（1）日本對旅順、大連的租借期並南滿、安奉鐵路經營期展至99年；（2）日人在南滿東蒙可為經營農工商業獲得土地租借權和所有權；（3）日人得在南滿東蒙任便居住往來，並經營商工生意；（4）中國允將南滿東蒙各礦開採權許與日人；（5）中國如准許他國在南滿東蒙建造鐵路或以該地區課稅抵押給他國借款時，應先經日本同意；（6）如中國在南滿東蒙聘用政治、財政、軍事各顧問，必先向日本商議；（7）中國將吉長鐵路管理經營事宜委任日本，年限為99年。

  第三號，對漢冶萍公司的要求二款：（1）俟將來機會相當，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業，未經日本同意，所有該公司一切權利產業，中國不得自行處分，亦不得使該公司任意處分；（2）所有屬於漢冶萍公司之附近礦山，如未經該公司同意，一概不准外人開採。

  第四號，切實保全中國領土一款：中國允准所有沿海港灣島嶼概不讓與或租與他國。

  第五號，其他方面的廣泛要求七款：（1）中國中央政府須聘用日人充當政治、財政、軍事等顧問；（2）所有在中國內地所設日本醫院、寺院、學校等，概允其土地所有權；（3）須將必要地方之警察作為日中合辦，或在此地方警察署內聘用日人；（4）由日本採辦一定數量之軍械（譬如中國所需軍械之半數以上），或在中國設立日中合辦軍械廠，聘用日本技師，並採買日本材料；（5）將武昌至九江、南昌鐵路及南昌至杭州、潮州鐵路建築權許與日本；（6）福建省內籌辦鐵路、開礦及整頓海口（船廠在內），如需外國資本時，先向日本協商；（7）允認日本人在中國有布教權。

  日本向中國提出的「二十一條」，內容廣泛，既有對日本一直視為其勢力範圍的滿、蒙權益之要求，又有對剛剛強占的山東權益之要求；既有對漢冶萍公司、鐵路築路權等具體的權益要求，又有對土地所有權、布教權等一般性權益要求；表現出日本對華侵略擴張之急迫與貪婪。更嚴重的是，日本不僅提出了大量的經濟權益要求，還提出了諸如聘用顧問、合辦警察等事關國家主權根本的政治性要求，充分暴露了其利用時機、加速對華擴張、攫取各項權益、最終將中國變為其獨占勢力範圍甚或殖民地的侵略野心。

  正耽於帝制籌劃中的袁世凱對日本提出如此事關國運安危之要求事先並無預計，也就談不上什麼應對之方，「事前雖昧與察覺，交涉乍啟，不免驚詫無措」。日本人的精明狡猾之處還在於，日置益以歸國返任為由提出晉見袁世凱，甩開北京外交部，直接向袁提出各項要求，不使其留下推託迴旋之餘地；而且日本人號准袁心頭所憂所慮，在袁籌劃帝制之關鍵當口提出這些要求，對袁誘以「中國如欲改國體為復辟，則敝國必贊成雲」，使急於獲得列強尤其是近鄰日本支持其復行帝制的袁世凱更難決斷。袁世凱在收到日本的要求後數日間，連續召集國務卿徐世昌、外交總長孫寶琦、陸軍總長段祺瑞、稅務處督辦梁士詒等集議，討論如何答覆日本的要求。由於中國所處之弱勢地位和袁世凱的個人私心，袁無法強硬拒絕日本的要求，但又不願因過於退讓而為各方所責，故決定先適當拖延談判進程，儘量與日本討價還價，同時向外界透露日本要求，利用輿論與民意制日，並探詢列強態度，企求「以夷制夷」，以求最終對日本的要求既不完全拒絕，而又不過失國家主權。有如中國駐日公使陸宗輿所言：「總令其不先動兵，則所損尚可稍輕」；「談判以能磋磨期日為佳，總不令決裂為得計」。為此，袁世凱重召總統府外交顧問陸徵祥出山，接孫寶琦任外交總長，負責對日交涉，並通過私下溝通與公開輿論，試探日本的態度，甚而直接告其軍事顧問、日本人坂西利八郎：「日本國本應以平等之友邦對待中國，何以時常竟視中國形如豬狗！」「對於要求條件，儘可能地讓步，但辦不到之事，終究不能辦。此屬無法之事。」意謂日本對其不要逼之過甚。

  但無論袁世凱作出如何姿態，日本咬定各項條件毫不鬆口。在日本的壓迫下，中日關於「二十一條」的談判於2月2日開始在北京秘密舉行。日方代表日置益在談判中首先表示：「本國政府之方針業經確定，內閣雖換，方針不變。本國政府以此次之要求，極為正當，必欲達到目的而後可。」他的談判策略是「力求從速進行」，首先要求中方表示對「二十一條」的總體意見，然後再對各項條件表示具體意見，以圖渾水摸魚，使中方接受危害最大的幾項條款。中方代表陸徵祥就日方所謂「力謀親善」辯白言，「不必於此時提出條件，始得謂之親善」，「初非待提出許多之條件始得達此親善之目的也」，實為婉言批評了日本的主張。他的談判策略是逐條討論，反覆討價還價，儘量拖延時間，以根據形勢之發展，打消危害甚大的數項條款。2月9日，中方提出對日方提案之修正案，對日方提案有較大修改，使日方頗為不滿。日置益處於談判第一線，領受日本政府的指示，態度強硬，動輒以停止談判相要挾，必欲中方完全屈服而不罷休。中方代表陸徵祥之上，袁世凱為談判決策人，他通過外交次長曹汝霖傳達旨意，直接指揮此次談判。袁久經政壇風雲而又富於權謀機變，深知日本此次提出要求之嚴重性與對中國國家主權危害之大，面對國內民眾和輿論之強烈反彈，以及其他列強之虎視眈眈，不能亦不敢決斷接受日本的全部要求。尤其是日本提出的第五號各項要求，牽涉方面甚廣，對中國危害最大，雖有日置益不斷咆哮於談判桌前，企圖壓迫中方接受，並以增調日軍來華為威脅，但中方仍堅持表示「礙難商議」。

  日本提出的「二十一條」要求經披露後，國內反對的民意沸騰，集會抗議、成立組織、發出通電、抵制日貨、徵募救國儲金等等，反日輿論和行動遍布國中。袁世凱亦思利用民氣民意為對日交涉之後盾，起初對反日輿論和行動表示了適度的支持，甚至授意手下軍政高官發出反日通電。但沒有實力支撐的民意並不足以遏制日本的侵略野心，而日本對袁世凱內心之虛弱亦了如指掌，對袁仍步步進逼。為了緩解日本的壓力，袁世凱只能重施近代中國統治者面對列強壓迫時之故技——「以夷制夷」，企望以此牽制日本的行動。在袁世凱的授意下，外交部參事顧維鈞與在華有最多利益的英國和暫時置身於歐洲戰事之外的美國駐華使館保持著密切的聯絡，及時通告談判情況，並將日本嚴格保密的第五號條款透露給英、美使節，以促使他們「慎重考慮，採取措施，防止中國給予日本以過多的利益而影響它在中國的既得利益」。英、美等國起初對日本向中國提出的「二十一條」第五號各款並不知情，認為日本的要求基本上仍關係滿、蒙等日本傳統勢力範圍，故表示支持或默認，但在英、美得知日本提出的第五號條款後（日本於2月20日向英、美通報），對日本未及時告知表示不滿，對該條款對他們的利益有可能造成的損害表示關切。英國堅持其在長江流域的固有利益，美國則繼續強調門戶開放政策，英、美輿論亦對日本有批評，對中國表同情，對日本形成了一定的壓力。

  中、日關於「二十一條」的交涉，至4月中旬已就若干具體問題達成妥協，唯關於第五號要求，雙方的意見始終無法一致。面對英、美的疑慮和壓力，為了加快談判進程，儘快獲致成果，確保其所獲侵略權益的法律化，日本在4月26日提出修正案，將若干要求由條約改以換文，形式上予以軟化，對最有爭議的第五號條款，刪去了合辦警察的條文，對聘用日本顧問改由中國自動聲明；同時提出在適當時機將膠州灣以附加條件交還中國，以此誘惑中方上鉤，但實則未損其所得。中方認為日方修正案「比較初次提案固有部分之讓步」，但仍有「與中國主權其他列強之條約上權利以及機會均等主義，均相牴觸」處，遂於5月1日提出己方修正案，除對具體條件的修正外，對第五號要求堅持其「有損中國主權，違背條約及機會均等主義，故中國政府雖有十分尊重日本政府希望之意，然亦不能不顧全自國之主權與他國之成約」；「深望日本政府鑑於中國政府最後讓步之誠意，迅與同意」。日方見中方不願輕易讓步，決定使出最後的高壓手段，5月7日向中方發出最後通牒，聲明除第五號各項可於「日後另行協商」外，其他各項應「不加以何等之更改，速行應諾」，並限48小時內「為滿足之答覆」，否則「將執認為必要之手段」。中日雙方談判開始前，日本外務省曾在一份《日華交涉中注意事項》草案中說明，「以局部威壓進行談判，不若適時迅出全力以搏」，「隨時應使中國徹底明了我堅持要求的決心」，「下定最後決心，動用威力」。雖然這份文件被標為「廢棄之件」，但日本在談判中「所施展的種種手段，均一一見諸於這些文件之內」。此時，中日雙方的談判已到最後關頭，日本為此不惜使出「動用威力」之招。

  面對日本的強硬通牒和武力威脅，袁世凱並無高招，他所寄望的英、美支持，也是口惠而實不至。英美兩國關心的只是本國在華利益，並無意與日本發生正面衝突。當日本的要求有所軟化後，英國的態度隨之改變，英國外相格雷訓令駐華公使朱爾典告中國外交總長陸徵祥：「日本最後提案頗為寬大，應即允諾，以謀求時局之妥協，將有利於中國」，並警告如發生破裂和戰爭，「其結果將導致瓜分中國」。美國國務卿白里安也認為，日本「將希望條款（指第五號要求——引者注）基本上全部撤回，這是易於達成妥協之所在。」在此情況下，袁世凱既無實力支持，不敢冒對日決裂的風險，又時時念著稱帝之舉尚須看列強尤其是日本的臉色，只能作出對日妥協的決策。袁世凱的態度有如駐日公使陸宗輿所言：日本「決心謀我，形勢已著，手段且甚惡辣。我國內外局勢，萬不宜戰，英美又無力干涉，若待其兵臨占地索賠，所損匪細，且恐橫生意外，大局不堪設想。」在日本最後通牒時限到期前，5月8日下午，袁世凱在總統府召集副總統黎元洪、國務卿徐世昌及各部總長集議，通報談判情況，討論如何答覆日本通牒。與會者多看袁之眼色行事，而袁已決策接受日本通牒，並謂日本刪除第五號要求「深為銘感，日本政府如此寬大之度量，勿待最後通牒，即可解決」。

  5月9日，外交總長陸徵祥和次長曹汝霖向日本駐華公使日置益遞交了中方對日方最後通牒之復文，聲明在日方4月26日提案的基礎上，除對第五號條文「容日後協商」外，中方對其餘條文「即行應諾。以冀中日所有懸案，就此解決，俾兩國親善益加鞏固。「13日，袁世凱發布《大總統申令》謂：「嗣後中國所有沿海港口灣岸島嶼，無論何國，概不允認租借或讓與。」實際滿足了日本提出的第四號要求。25日，陸徵祥與日置益簽訂《關於南滿洲及東部內蒙古之條約》和《關於山東之條約》，並交換了關於旅大南滿安奉期限、東部內蒙古開埠事項、南滿洲開礦事項、南滿洲聘用顧問事項、漢冶萍事項、福建省事項、山東事項、山東開埠事項等13項換文（上述文件一般通稱為「民四條約」），基本接受了日本的第一、二、三號要求及第五號中關於福建的要求，同時增加了關於交還膠澳之換文，日本承諾在戰爭結束後，以膠州灣全部開放為商港、設置日本租界等為條件，將膠州灣租界地交還中國。

  「二十一條」要求的提出，是日本侵略中國的必然產物，其對中國國家主權損害之重，開《辛丑和約》後之又一惡例。但中日有關「二十一條」交涉的更重要意義在於，日本「原是想一舉宰制中國並獨霸東亞，但也是激長中華民族運動最有力的鞭笞，這幕交涉遂成為近代中日兩國關係惡化的大關鍵」。因為日本無視國際關係的基本準則，以武力威脅手段強迫中國接受「二十一條」，雖然得逞於一時，卻激起了中國國內強烈的反日浪潮與民族主義情緒，形成為一波高漲的愛國運動，即便是最終對日妥協的袁世凱和北京政府，一時亦不能或不敢公然壓制此等民族主義情緒之表現。由「二十一條」交涉而起之愛國反日運動，為其後五四運動爆發之預演，誠如論者所謂：「中國的民族主義情緒衰而復盛，成為二十世紀中國政治中一個決定性的推動力量，五四學生運動就是這股風氣繼『二十一條』時的反日運動後的一次更大爆發。」「從這個角度看，可以說『二十一條』時期的反日運動正是承辛亥革命啟五四運動的轉折點。」

  中日「二十一條」交涉再次重複了近代中國外交之成例，即始爭終讓，最後以中國的妥協和權益之喪失而結束。負責簽約之外交總長陸徵祥對參政院這樣解釋：「我之實力，尚未充足」；「一經決裂，必無幸勝」；「大局糜爛，生靈塗炭，更有不堪設想者」；「政府反覆討論，不得不內顧國勢，外察輿情，熟審利害，以為趨避」。但不同的時代環境，還是給此次交涉留下了有所不同之結局。由於日本是挾武力以最後通牒方式強迫中國接受其要求，故此5月13日中國外交部就此次中日交涉發表聲明，歷數交涉經過及中國讓步之不得已，強調：「中國不得不勉從最後通牒所開各節。如列強對於保持中國獨立及領土完全暨保存現狀與列強在中國工商業機會相等主義所訂之各條約，因此次中國承認日本要求而受事實上修改之影響者，中國政府聲明非中國所致也。」「勉從」與「非中國所致」的說法，實際上為其後中國否認「民四條約」埋下了伏筆。「民四條約」簽訂時，國會已為袁世凱廢棄，故該約未經國會正式通過批准，法律手續不周，亦為中國政府其後否認該約之理由。再者，「民四條約」簽訂不過一年，袁世凱即憂病而亡，由於中國政局的變動，其後之中國政府均不承認此約之有效。因此，當第一次世界大戰結束後，中國在巴黎和會上以戰爭遺留問題而提出重審此約有關問題之議則順理成章，理由為：該約「系強迫簽訂。該約雖經中國簽字，然中國並不因簽字之故，而失去其交由和會修正之權。蓋中國之簽訂此約，實迫於日本最後通牒之迫壓。當時中國所處之境遇，盡失其自由磋商之權，一切條件皆由日本所指定，中國不得有所提議也。」其後有關該約存廢之交涉歷經波折，雖日本堅持其有效性，但中國政府始終不予承認，該約之履行亦因此而成空文，直到1923年3月10日，中國政府正式宣布廢棄「民四條約」。

  中日「二十一條」交涉由袁世凱決策進行，袁自應為此負首要責任。「就袁氏本人論，對於此幕交涉的決策與指導，固不能煞殺其正確之處，但為私慾所蔽，終入日人彀中。因袁氏帝制陰謀，早為外人窺破，日本抵隙蹈瑕，又無所不用其極，遂使此次交涉與帝制運動，始終存有錯綜而微妙的關係。其次袁氏最懼民黨，視為腹心巨患，已與日本交涉經年，不惜犧牲利權，必去之而後已。日本雖明知民黨斷不為所用，仍虛張聲勢，以恫嚇袁氏。雙方各施權詐，從事周旋。」「而最後一敗塗地的仍為袁氏。」以袁世凱之老謀深算，當然不會不知道他在簽訂該約中之責任及外界之物議，故在1915年5月8日決策接受該約的高層會議上，袁「悲憤陳詞，衣沾涕淚」謂：「我國雖弱，苟侵及我主權，束縛我內政，如第五號所列者，我必誓死力拒。」然「為權衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，是何等痛心！何等恥辱！」故「大家務必認此次接受日本要求為奇恥大辱，本臥薪嘗膽之精神，做奮發有為之事業，舉凡軍事政治外交財政，力求刷新，預定計劃，定年限，下決心，群策群力，期達目的」。據稱，袁還以「密諭」發交各級文武官吏，將自己粉飾為「以保全國家為責任，對外則力持定見，始終不移，對內則撫輯人民，勿令自擾」。他自稱日本「以最後通牒迫我承認，然卒將最烈四端，或全行消滅，或脫離此案。其他較大之損失，亦因再三討論得以減免，而統計已經損失權利頗多，疾首痛心，憤慚交集。」告誡各級官吏「痛定思痛……日以亡國滅種四字懸諸心目，激發天良，摒除私見，各盡職守，協力程功。同官為僚，交相勖勉，苟利於國，死生以之。」不過有學者認為，此或為偽造文件，因為袁世凱在交涉過程中，「一面發布激昂文電，一面又予否認，明處禁止，暗裡主使，舉措張皇，遂陷於日本的逼迫與民間反對的夾縫中，若干偽造的文獻，即由此而來。」觀袁世凱在交涉前後之表現，此說不為無因，而其在交涉過後重行帝制之舉動，更有違當時的民意民氣。「袁氏既然選擇了對日妥協，已是『失之乎勢』,再欲『求之乎國』,安能不『危』!於是有進步黨、國民黨等的『再造共和』的努力。」