第二節 出洋考察憲政與預備立憲的宣布

  一　五大臣出洋考察政治

  在日俄戰爭的刺激下，立憲的呼聲在全國響起，清政府內部的憲政勢力也在伺機而動。出使法國大臣孫寶琦「首以更革政體為請」，封疆大吏張之洞、周馥、岑春煊「又以立憲為言」，樞臣懿親「亦稍稍有持其說者」，直隸總督袁世凱更是直接奏請「簡派親貴，分赴各國，考察政治，以為改政張本」。1905年7月16日，清廷發布上諭，認為變法新政幾年來「規模雖具，而實效未彰，總由承辦人員向無講求，未能洞達原委」，故特派鎮國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方「隨帶人員，分赴東西洋各國，考求一切政治，以期擇善而從」。7月27日，清政府又補派商部右丞紹英隨同出洋考察各國政治。這就是所謂的「五大臣出洋」。對此，立憲派歡欣鼓舞，認為「此舉洵改革政治之先務」，「人人意中皆若有大希望之在前，以為年月之間必將有大改革以隨其後，人心思奮，則氣象一新」。

  9月24日，五大臣準備從北京正陽門車站啟程出洋，各界人士紛紛前往送行，冠蓋雲集，人聲鼎沸。突然從列車上傳出一聲巨響，發生了爆炸事件。載澤輕傷，紹英傷稍重，隨員僕從與送行人員死傷十餘人。此舉系革命黨人吳樾所為，吳本人當場被炸身亡，為堅持革命而反對立憲獻出了年輕的生命。他在遺書中寫道：「樾生平既自認為中華革命男子，決不甘為拜服異種非驢非馬之立憲國民也。故寧犧牲一己肉體，以剪除此考求憲政之五大臣。」吳樾的行動，使清政府頗感震驚。事後，慈禧太后召見戴鴻慈、徐世昌、端方，「慨然於辦事之難，悽然淚下」。清廷一面下令緝拿兇犯，一面著手加強京師戒備。10月8日，清政府設立巡警部，以徐世昌為尚書，毓朗、趙秉鈞為左、右侍郎。

  11月25日，清廷諭令設立考察政治館，作為專門的憲政籌備機構。「延攬通才，悉心研究，擇各國政法之與中國治體相宜者，斟酌損益，纂訂成書，隨時呈進，候旨裁定。」

  因徐世昌出任巡警部尚書，便以山東布政使尚其亨代替出洋；紹英傷未痊癒，由出使比國大臣李盛鐸兼代。出洋考察政治五大臣最後被確定為載澤、尚其亨、李盛鐸、戴鴻慈、端方，前三人為一路，後兩人為一路，在是年底分途出洋。

  戴鴻慈、端方一行12月7日離京赴滬，19日從上海出發，途經日本，1906年1月23日抵達美國，後取道英、法到達德國，繼而考察奧、俄、意三國，並遊歷丹麥、瑞典、挪威、荷蘭、瑞士等國，7月21日返抵上海，8月10日回京復命。戴鴻慈、端方使團正式考察的國家是美、德、奧、俄、意五國，其中又以美、德、俄三國為重點。

  在美國，戴鴻慈、端方先是在首都華盛頓謁見美國總統，呈遞國書，然後由美國政府派員陪同考察各處，「自公署、學堂、議院，下及商肆、工廠，排日考求」，隨後還到紐約、費城、波士頓等地參觀；同時，他們還與駐美公使梁誠悉心商討，並派參贊、隨員到其他各處考察，又向美國政府各部索取現行章程，派人摘要翻譯。他們在美歷時月余，其考察結論是：「大抵美以工商立國，純任民權，與中國政體本屬不能強同。然其規畫之周詳，秩序之不紊，當日設施成跡，具在簡編，要其馴致富強，實非無故。藉資取鏡，所益甚多。至於商業之發達，工作之精良，包舉恢宏，經營闊大。一學堂，一工廠，建造之費，動逾千百萬金。不惟中國所難能，抑亦歐洲所嘆畏。蓋美為新造之國，魄力正雄。故其一切措施，難以驟相仿效。而太平洋之商業航利，則我與美實共有之，此又中國所急宜注意競爭，刻不容緩者也。」在他們看來，美國模式不是中國憲政改革的理想，美國以工商立國，實行民主政體，不但其政治制度不能強同，而且其經濟措施也難以仿效。

  在德國，戴鴻慈、端方到達德國首都柏林時，正值德皇外出，他們先與德國首相及外交部接洽，得其派員陪同考察官署、學堂、工廠，並飭參贊、隨員購買書籍，擇要翻譯。德皇回國後，他們即前往覲見，呈遞國書，受到殷勤接待。「德皇論及中國變法，必以練兵為先，至於政治措施，正宜自審國勢，求其各當事機，貴有獨具之規模，不在徒摹夫形式，其言至為懇切。」隨後，他們又參觀了克虜伯炮廠，以及德國西境各省，閱視兵操，調查工礦。他們總計在德月余，其考察結論是：「德國以威定霸不及百年，而陸軍強名幾振歐海。揆其立國之意，專注重於練兵，故國民皆有尚武之精神，即無不以服從為主義。至於用人行政，則多以兵法部勒，其間氣象森嚴，規矩整肅。其人民習俗亦覺有勤儉質樸之風，與中國最為相近。蓋其長處在朝無防民之政，而國體自尊；人有獨立之心，而進步甚猛。是以日本維新以來，事事取資於德，行之三十載，遂至勃興。中國近多歆羨日本之強，而不知溯始窮原，正當以德為借鏡。至於德皇所論，適自明其強盛之由，在中國雖不必出處規隨，而其良法美意行之有效者，則固當急於師仿，不容刻緩者也。」顯然，他們認為德國是中國應當仿效的一個重要對象。

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  在俄國，戴鴻慈、端方到達首都聖彼得堡後，即覲見俄皇，呈遞國書。當時，正值俄國人民革命尚未平息，「所有學堂、工廠人數稍眾之區，皆已停辦」，他們只考察了「陸軍馬步各隊，及未經停工之船廠、槍炮廠數處」，其餘全靠駐俄公使胡惟德收集資料。他們認為：「現值俄國政府組織憲政之時，中國尤應格外注意。」在俄考察的基本結論是：「俄國處歐亞兩洲之間，幅員最廣，素以雄力橫視環球，各國猜忌之萌，已非一日。其政體久以專制著稱，從前兵力盛強，民間雖懷有追求立憲之心，尚不敢存暴動非常之想。戰敗之後，始有種種要求，當時迫於事勢，不能不由政府許允。近則籌借國債，增練新兵，政府威權又稍稍復振，而議院所求各事，未能事事允行。是以上下相持，頗滋疑沮。臣等曾與該國前首相維特接談，據稱該國預備立憲已逾百年，究之民間知識猶未盡開，一時甚難合度。大抵此次宣布，在政府不能不曲從輿論，而斷不能滿其所欲，深慮亂事難以消泯。此俄國現籌立憲之實在情形也。至於該國雖經敗亂，武備經營尚復不遺餘力，自借巨帑後，訓練益勤……是以補苴籌措，正復謀慮周詳，實有未容輕視者矣。」俄國在日俄戰爭與1905年革命之後被迫實行憲政，其情形頗有與中國相似之處，而其加強武備以鞏固政府權威等經驗正可為中國借鑑。

  載澤、尚其亨、李盛鐸一行12月11日離京赴滬，1906年1月14日離滬赴日，後途經美國到達英國，再轉赴法國、比利時，李盛鐸留任出使比國大臣，載澤、尚其亨於7月12日返抵上海，23日回京復命。載澤、尚其亨、李盛鐸使團正式考察的國家是日、英、法、比四國，其中又以日、英、法三國為重點。

  在日本，載澤等人先到東京覲見天皇，呈遞國書，然後參觀上下議院、公私大小學校，及兵營、械廠與警察、裁判、遞信諸局署，「以考其行政之機關，與其管理監督之法」。同時，他們還與日本政府各大臣，伊藤博文、大隈重信等元老，及專門的政治學博士，從容商討，「以求立法之原理，與其沿革損益之宜」。例如，法學博士穗積八束受日本內閣之令專門為載澤等人講解日本憲法，認為：「日本國體，數千年相傳為君主之國，人民愛戴甚深，觀憲法第一條可知。明治維新，雖採用立憲制度，君主主權，初無所損……凡統治一國之權，皆隸屬於皇位：此日本憲法之本原也。」伊藤博文向載澤等人贈送所著《皇室典範義解》與《憲法義解》，並相與討論憲法及有關憲政問題。載澤特地請教伊藤博文：「敝國考察各國政治，銳意圖強，當以何者為綱領？」伊藤回答：「貴國欲變法自強，必以立憲為先務。」載澤接著問：「立憲當以法何國為宜？」伊藤說：「各國憲政有二種，有君主立憲國，有民主立憲國。貴國數千年來為君主之國，主權在君而不在民，實與日本相同，似宜參用日本政體。」載澤又問：「立憲後於君主國政體有無窒礙？」伊藤答：「並無窒礙。貴國為君主國，主權必集於君主，不可旁落於臣民。日本憲法第三、四條，天皇神聖不可侵犯，天皇為國之元首，總攬統治權云云，即此意也。」伊藤博文向載澤等人明確地建議中國立憲應參用日本的君主立憲政體。載澤等人在考察日本完畢後向朝廷報告時總結說：「大抵日本立國之方，公議共之臣民，政柄操之君上，民無不通之隱，君有獨尊之權。其民俗有聰強勤樸之風，其治體有劃一整齊之象，其富強之效，雖得力於改良律法，精練海陸軍，獎勵農工商各業，而其根本則尤在教育普及。自維新之初，即行強迫教育之制，國中男女皆入學校，人人知納稅充兵之義務，人人有尚武愛國之精神，法律以學而精，教術以學而備，道德以學而進，軍旅以學而強，貨產以學而富，工業以學而巧，不恥效人，不輕舍己，故能合歐化漢學熔鑄而成日本之特色。雖其興革諸政，未必全無流弊，然以三島之地，經營二三十年，遂至抗衡列強，實亦未可輕量。至其法令條規，尤經彼國君臣屢修屢改，幾費切磋，而後漸臻完密。臣等於其現行條例，勒為成書者，自當慎為選譯，而諸人之論說，則隨時記錄，各署辦事規則，亦設法搜求，總期節取所長，以備將來之借鏡。」日本明治維新提供了「歐化」與「漢學」結合的成功範例，應是中國憲政改革借鑑的最好對象。最關鍵的一點是：清廷在立憲之初最擔心的就是皇位與君權問題，載澤等人提供的信息表明，日本立憲模式可以圓滿地解決這個問題。

  在英國，載澤等人到倫敦時，正值英主前赴法國未歸，故與英外部相商先行考察，而擬來日英主歸時再行覲見並呈遞國書。他們連日參觀其行政各局署、海陸軍營、公私學校、大小工廠，以及議院、警察、裁判、監獄、市會諸所，「以略考其機關」；並延請英國政法專家博士分門演說，「以深求其原理」。考察的結論是：「大抵英國政治，立法操之議會，行政責之大臣，憲典掌之司法，君主裁成於上，以總核之。其興革諸政，大都由上下兩議院議妥，而後經樞密院呈於君主籤押施行。故一事之興，必經眾人之討論，無慮耳目之不周，一事之行，必由君主之決成，無慮事權之不一。事以分而易舉，權以合而易行，所由百官承流於下，而有集思廣益之休，君主垂拱於上，而有暇豫優遊之樂。若夫外交、軍政關於立國之要圖，樞府間有特引之權衡，以相機宜之緩急。此行政之規模也。至其一國精神所在，雖在海軍之強盛，商業之經營，而其特色實在地方自治之完密……惟其設官分職，頗有複雜拘執之處，自非中國政體所宜，棄短用長，尚須抉擇。」英國雖是君主立憲政體，但其嚴格實行三權分立制度，君主之「總核」之權，實際上只是象徵性的「籤押」而已，如此虛君體制，實與中國不相宜。

  在法國，載澤等人先到巴黎謁見法國總統，呈遞國書，然後參觀其行政各局署，並延請其政治名家悉心討論。隨後，他們又因法國政府之請，遠赴法國南北各境之里昂、都隆、哈富等處考察商務、製造，參觀船塢、戰艦。他們認為：「法蘭西為歐洲民主之國，其建國規模非徒與東亞各國宜有異同，即比之英、德諸邦，亦不無差別……其立國之體，雖有民主之稱，統治權實與帝國相似……法國地近羅馬，政法實得其遺傳，而又經拿破崙第一之雄才大略，綜攬洪綱，以沉毅英鷙之資，手定立國治民之法，公私上下權限分明，數十年來雖屢經變革，卒易世及為選舉，而其理法條目遺意相承，無或稍異。是其所變者，官家之局，其不變者，立法之精，故觀其現行成法，大權仍集於政府，居中馭外，條理秩如。其設官分職，則三權互相維繫，無輕重偏倚之嫌，其地方自治，則都府秉成中樞，有指臂相聯之勢。比之英吉利，一則人民先有自治之力，而後政府握其綱，一則政府實有總制之規，而後人民貢其議，施之廣土眾民之國，自以大權集一為宜。」法國是民主共和政體，自然不宜為中國所仿效。載澤等人特別強調了法國的帝國性質，尤其是其中央集權的經驗是清政府憲政改革可以借鑑的。

  其他如奧、意、比三國雖被列為正式考察的國家，但不是重點。至於戴鴻慈、端方一行在丹麥、瑞典、挪威、荷蘭、瑞士五個小國，只是遊歷觀光，沒有正式考察的任務。這次五大臣出洋考察為時約半年，週遊14國，重點考察了美、德、俄、日、英、法這些當時世界上最強大的資本主義國家，其中尤以君主立憲制國家日本、英國和德國為重中之重。考察的結果為清政府選擇立憲模式提供了重要的決策依據：第一，美國與法國是民主共和政體，清政府不能仿效；第二，英國的虛君立憲體制也不可取；第三，俄國在日俄戰爭與1905年革命後被迫實行憲政，正從專制向立憲轉型，清政府可以借鑑其經驗教訓；第四，日本與德國的君權至上的君主立憲模式最可取法，日本體制源於德國，中國師法日本即可。事實證明，隨後的預備立憲正是以日本模式為典範，應該說五大臣出洋考察政治的目的基本上達到了。

  另外，考察政治大臣還帶回了許多有關西方憲政制度與思想的資料。載澤等人編輯書籍67種，並將其中30種分別撰寫提要進呈清廷，還將400餘種外文書籍送交考察政治館。戴鴻慈、端方則利用有關資料組織編譯了《歐美政治要義》和《列國政要》兩部書，系統地介紹了各國的政治制度；《歐美政治要義》也被送呈清廷。載澤的《考察政治日記》與戴鴻慈的《出使九國日記》也很快刊行。這些資料對西方民主政治思想在中國的傳播有著重要的作用，同時也為清廷推行預備立憲提供了重要的思想資源。

  二　清廷宣布預備立憲

  清廷派遣親貴大臣出洋考察憲政，目的就是要為清廷是否實行立憲及如何立憲的問題提供決策依據。出洋考察政治大臣所到之處，非常關注各國憲政的實施情形，並搜集了大量的憲政資料；他們回國以後，即加緊進行立憲的宣傳與鼓動活動。

  慈禧太后和光緒皇帝頻頻召見各位大臣，「兩宮召見澤公二次，端大臣三次，戴、尚兩大臣各一次，垂問周詳，皆痛陳中國不立憲之害，及立憲後之利，兩宮動容，諭以只要辦妥，深宮初無成見」。考政大臣的陳辭顯然已是聳動天聽。但是，與此同時，朝中頑固勢力也在蠢蠢欲動，他們「或以立憲有妨君主大權為說，或以立憲利漢不利滿為言」，對立憲主張極盡攻擊之能事。載澤、端方又連連陳奏，努力化解兩宮心中的疑團。

  1906年7月25日，載澤首次上摺奏請立憲，主張仿照日本明治維新實行預備立憲。他認為，日本「以立憲之精神，實行其中央集權之主義，施諸中國，尤屬相宜」，希望清廷「破群疑以決大計，秉獨斷而定一尊，明發諭旨，布告立憲，酌定若干年為實行之期」。

  隨後，戴鴻慈、端方上奏《請定國是以安大計折》，系統地提出一個15-20年預備立憲的具體方案。在奏摺中，他們首先從中國與東西洋各國數十年通商與外交關係的歷史，指出「中國無一不處於失敗之地」的事實，然後推究其原因在於國富與兵強不如人，而其關鍵又在「政體之為何」，即是專制還是立憲，認為「專制之國任人而不任法，故其國易危；立憲之國任法而不任人，故其國易安。」當時世界各強國除俄國「初謀立憲而未脫專制政體」以外，都是立憲政體，「夫東西洋各國之所以日趨於強盛者，實以採用立憲政體之故」。因此，中國要想富強，也必須採用立憲政體。「中國今日正處於世界各國競爭之中心點，土地之大，人民之眾，天然財產之富，尤各國所垂涎，視之為商戰兵戰之場，苟內政不修，專制政體不改，立憲政體不成，則富強之效將永無所望……中國而欲國富兵強，除採用立憲政體之外，蓋無他術矣。」儘管如此，但他們又認為當時中國不宜立刻實行立憲，「中國非立憲不可，而速立憲又不可」，中國必須仿照日本實行預備立憲。「如欲使中國列入世界各文明國，而采其立憲之政體，則日本所行預定立憲之年，而先下定國是之詔，使官吏人民預為之備者，乃至良甚美之方法，可以采而仿行之者也。」他們建議朝廷下定國是之詔，先辦六事：一是「舉國臣民立於同等法制之下，以破除一切畛域」。預定憲法「人民同等」之精神，宣布在一切法律與制度面前人人平等。二是「國事采決於公論」。預設國家議政機關，酌行地方議會，為將來中央議會和各省議會之預備。三是「集中外之所長，以謀國家與人民之安全發達」。在學術、教育、法律、制度各方面，必須兼采中外之長，既要有「世界之智識」，又要保存中國文化的特色，「不存中外之見，惟以是非為準」。四是「明宮府之體制」。宮廷與政府體制分開，不僅宮廷內部官制完備，而且其經費也與國用分而為二，皇室自有私產。五是「定中央與地方之權限」。中國立憲後將不宜實行中央集權，必須參照各立憲國官制，確定中央政府各部與各省地方督撫的具體權限，並推行地方自治制度。六是「公布國用及諸政務」。財政收支與政務公開，將財政處歸併於戶部，「以稽歲出歲入之實數」；設立會計檢察院，以為實行預算決算制度之預備。以上六事都是預備立憲時期必須先期預定的國是。最後，他們懇請朝廷「明降諭旨，宣示天下，以定國是，約於十五年至二十年，頒布憲法，召議員，開國會，實行一切立憲制度」。

  8月23日，載澤再上《奏請宣布立憲密折》，對當時反對立憲的幾種說法，如立憲有損君主權利、人民程度不夠、有損滿人利益等進行了逐條駁斥。他根據日本憲法以及伊藤博文、穗積八束的憲法解說，闡明了立憲國君主仍有至高無上的統治權，「凡國之內政外交、軍備財政、賞罰黜陟、生殺予奪以及操縱議會，君主皆有權以統治之，論其君權之完全嚴密，而無有絲毫下移」。他還特別強調了立憲對於當時的中國形勢而言最重要之利有三：「一曰皇位永固：立憲之國君主神聖不可侵犯，故於行政不負責任，由大臣代負之，即偶有行政失宜，或議會與之反對，或經議院彈劾，不過政府各大臣辭職，別立一新政府而已，故相位旦夕可遷，君位萬世不改，大利一；一曰外患漸輕：今日外人之侮我，雖由我國勢之弱，亦由我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化，而不以同等之國相待，一旦改行憲政，則鄙我者轉而敬我，將變其侵略之政策，為平和之邦交，大利二；一曰內亂可弭：海濱洋界，會黨縱橫，甚者倡為革命之說，顧其所以煽惑人心者，則曰政體專務壓制，官皆民賊，吏盡貪人，民為魚肉，無以聊生，故從之者眾。今改行憲政，則世界所稱公平之正理，文明之極軌，彼雖欲造言而無詞可借，欲倡亂而人不肯從，無事緝捕搜拿，自然冰消瓦解，大利三。」當然，他也不主張立刻宣布立憲，而是主張仿照日本實行預備立憲，認為：「今日宣布立憲，不過明示宗旨，為立憲之預備，至於實行之期，原可寬立年限。日本於明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行之。」

  8月25日，戴鴻慈、端方又上奏「改定全國官制以為立憲預備」，他們主張仿照日本以改官制為立憲之預備，具體改革內容有八：一是「略仿責任內閣之制，以求中央行政之統一」；二是「定中央與地方之權限，使一國機關運動靈通」；三是「內外各重要衙門，皆宜設輔佐官，而中央各部主任官之事權尤當歸一」；四是「中央各官宜酌量增置、裁撤、歸併」；五是「變通地方行政制度，以求內外貫注」；六是「裁判與收稅事務，不宜與地方官合為一職」；七是「內外衙署，宜皆以書記官代吏胥」；八是「更定任用、升轉、懲戒、俸給、恩賞諸法及官吏體制，以除種種窒礙而收實事求是之效。」隨後他們還奏請設立編制局，作為全國官制改革的專門機構。

  就在戴鴻慈、端方奏請改官制的同一天，朝廷諭命醇親王載灃、軍機大臣、政務處大臣、大學士以及北洋大臣袁世凱閱看「考察政治大臣回京條陳各折件」，請旨辦理。

  9月1日，朝廷發布上諭，宣稱：「時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，塗飾空文，何以對國民而昭大信？故廓清積弊，明定責成，必從官制入手。亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各項法律詳慎釐訂，而又廣興教育，清理財政，整飭武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。」清政府從此便開始了預備立憲。