第三節 中央與地方的官制改革及其挫折

  一　中央官制改革與責任內閣制難產

  立憲在中國是破天荒的事情。如何辦理？上述「仿行憲政」諭旨提出「從官制入手」。這種以改革官制為預備立憲基礎的思想是對日本明治維新的刻意仿效。出洋考察政治大臣戴鴻慈、端方在8月25日奏請改官制的奏摺中認為：「日本之實施憲法在明治二十三年，而先於明治七年、明治十八年兩次大改官制，論者謂其憲法之推行有效，實由官制之預備得宜……即求其可以為我法者，則莫如日本之仿效歐西，事事為我先導。蓋各國國力人格自有不同，而日本則能取彼之長而棄其短，盡彼之利而去其弊。中國今日欲改革，其情勢與日本當日正復相似，故於各國得一借鏡之資，實不啻於日本得一前車之鑑，事半功倍，效驗昭然。」

  清末官制改革的基本內容包括中央官制改革與地方官制改革兩個方面，大致是從中央到地方分兩個步驟進行。官制改革表面上只是一些政治機構的重新調整，實際上是涉及到各種政治勢力切身利益的一次政治權力的再分配。因此，在整個官制改革的過程中，各種矛盾鬥爭錯綜複雜，這直接制約了改革的進程和影響到改革的結果。

  清政府傳統的中央權力機構主要是軍機處和吏、戶、禮、兵、刑、工六部。庚子事變之後，隨著政治形勢的新變化，在新政開展的過程中，陸續設立了外務部、商部、巡警部、學部以及政務處、練兵處、財政處等幾個新機構。新機構的設置雖然對舊官制有所變革，如新設四部的滿漢不分、一尚書二侍郎的官員配置，就不同於舊六部的滿漢各有一尚書二侍郎的兩套班子的官制，但這些並不能從根本上改變舊的中央政府體制。

  出洋考察政治大臣戴鴻慈、端方曾經提出了一個全國官制改革的方案，其中關於中央官制改革方面有兩個要點：一是仿行責任內閣制。保留原來內閣的形式，以軍機處歸併其中，設總理大臣一人兼充大學士，為首長，設左右副大臣各一人兼充協辦大學士，為輔佐。二是中央改設九部。在原有中央機構的基礎上酌量增置、裁撤、歸併，重新設立內務部、財政部、外務部、軍部、法部、學務部、商部、交通部、殖務部。另外，在內閣以外設置若干獨立機構：會計檢察院、行政裁判院、集議院、宮內部、樞密院、典禮院、翰林院、都裁判廳。

  

  官制編制館設立之後，立即開始起草中央官制改革草案，大致依據上述戴鴻慈、端方提出的方案「斟酌而成」。具體辦法是：以內閣為首，設總理大臣一人，左右副大臣二人，各部尚書均為內閣政務大臣，參知政事；設十一部七院一府，即外務部、民政部、財政部、陸軍部、海軍部、法部、學部、農工商部、交通部、理藩部、吏部，資政院、典禮院、大理院、都察院、集賢院、審計院、行政裁判院，軍咨府。這個草案的核心內容是責任內閣制。

  責任內閣制的提出，引起了激烈的爭論。當時，官制編制館實際上是由袁世凱所控制，館中許多具體的辦事人員都是他的親信，因此該館起草的官制改革草案在某種程度上可以說代表了袁世凱的意見。袁世凱當時一度極力主張立憲，甚至有「官可不做，法不可不改」、「當以死力相爭」之言。時人記載：「本初另有深意，蓋欲藉此以保其後來，此固人人所料及者。」此所謂「保其後來」即預留後路。因為袁世凱在戊戌政變中得罪了光緒皇帝，他擔心在年過七旬的慈禧太后去世之後光緒親政會對自己不利，所以想利用責任內閣制來限制君權。他積極提倡設立責任內閣的目的很明顯，就是想推舉自己手中的傀儡奕劻為總理，自己以副總理實際控制內閣，操縱中央大權。司馬昭之心，路人皆知。因此，此舉遭到了普遍的反對，御史交章彈奏，與袁世凱本來就有矛盾的鐵良、榮慶等人更是藉機攻擊。儘管如此，以奕劻為首的總司核定大臣在審核這個官制草案時，只是作了一些無關緊要的改動，如改財政部為度支部，改交通部為郵傳部，去掉典禮院之名而恢復禮部，刪除行政裁判院和集賢院，而仍然保存責任內閣制。

  在中央官制改革的過程中，由於奕劻、袁世凱勢力攬權心切，致使責任內閣制胎死腹中，並使中央最高層的矛盾顯露無遺，為隨後的「丁未政潮」埋下伏筆。中央官制改革雖然標榜不分滿漢，所設13個部院中的15名部院長官，有滿族7人，蒙古族1人，漢族7人，從人數上看似也平分秋色，但滿人所占的多是重要職位，使權力大都集中在滿族親貴手中。滿族親貴專權的傾向非常明顯，滿漢矛盾仍將無法調和。

  二　地方官制改革與各省督撫的消極抗拒

  在公布中央官制改革的同一天，朝廷諭令厘定官制大臣接續編訂地方官制，並會商各省督撫妥為籌議。事實上，厘定官制大臣早已開始討論地方官制改革問題。就在此前一天，即1906年11月5日，厘定官制大臣已經擬定關於地方官制改革的兩套方案，並致電各省督撫會商。厘定官制大臣關於地方官制改革問題徵求各省督撫意見的電文如下：

  厘定官制為立憲預備，各省官制自應參仿京部官制，妥為厘定……今擬仿漢、唐縣分數級之制，分地方為三等，甲等曰府，乙等曰州，丙等曰縣。令現設知府解所屬州縣，專治附郭縣事，仍稱知府，從四品，其原設首縣即行裁撤。直隸州知州、直隸廳撫民同知均不管屬縣，與散州知州統稱知州，正五品，直隸廳撫民通判及知縣統稱知縣，從五品。每府州縣各設六品至九品官，分掌財賦、巡警、教育、監獄、農工商及庶務，同集一署辦公。別設地方審判廳，置審判官，受理細故訴訟，不服者方准上控於地方審判廳。每州縣各設議事會，由人民選舉議員，公議本府州縣應辦之事。並設董事會，由人民選舉會員，輔助地方官，辦理議事會所議決之事。俟府州縣議事會及董事會成立後，再推廣設城鎮鄉各議事會、各董事會及城鎮鄉長等自治機關，以上均受地方官監督。仍留各巡道，監督各府州縣，宜體察情形並按地方廣狹、屬縣多寡，酌量增減，並分置曹佐。以上辦法由各省督撫酌量推行。

  至省城院司各官，現擬有兩層辦法……擬仿我朝各邊省將軍衙署分設戶禮兵刑工各司、糧餉各處辦法，合院司所掌於一署，名之曰行省衙門，督撫總理本衙門政務，略如各部尚書。藩臬兩司，略如部丞。其下參酌京部官制，合併藩臬以外司道局所，分設各司，酌設官，略如參議者領之。以下分設各曹，置五品至九品官分掌之。每督撫率同屬官定時入署，事關急速者即可決議施行，疑難者亦可悉心商榷，一稿同畫，不必彼此移送申詳。各府州縣公牘直達於省，由省逕行府州縣。每省各設高等審判廳，置省審判官，受理上控案件。行政、司法各有專職，文牘簡一，機關靈通，與立憲國官制最為相近。此為第一層辦法。

  其次，則以督撫徑管外務、軍政，兼監督一切行政、司法。以布政司管民政，兼管農工商；以按察司專管司法上之行政，監督高等審判廳；另設財政司，專管財政，兼管交通事務。秩視運使，均捉設屬官佐理一切。此外，學、鹽、糧、關、河各司道仍舊制。以上司道均按主管事務，稟承督撫辦理，並監督各該局所。此系按照現行官制量為變通，以專責成而清權限。此為第二層辦法。

  以上涉及到省級和省以下府、州、縣各級機構調整與體制變革，是對地方官制的全面改革。地方官制改革與各省督撫的利益密切相關，尤其是省級機構改革的兩層辦法，使各省督撫歧見紛出，莫衷一是。經過一段時間的觀望與商議，各省督撫在1907年2月以前已紛紛復電，大致情形如下：（1）關於省級以下府、州、縣機構體制改革。大都原則上表示贊同，但又各自提出一些具體的困難，如經費拮据、人才難得、地處偏遠、風氣未開等等，故而又多主張緩辦，或主張在條件較好的地方先行試辦，然後逐漸推廣。（2）關於省級機構體制改革。對所提出的兩層辦法分歧較大：吉林將軍達桂、新疆巡撫聯魁、山西巡撫恩壽、湖南巡撫岑春蓂、奉天將軍趙爾巽、雲貴總督岑春煊、黑龍江將軍程德全、江西巡撫吳重熹主張用第一層辦法；陝西巡撫曹鴻勛、江蘇巡撫陳夔龍、浙江巡撫張曾敭、兩廣總督周馥主張用第二層辦法；貴州巡撫龐鴻書、閩浙總督丁振鐸、廣西巡撫林紹年、四川總督錫良、署閩浙總督崇善、山東巡撫楊士驤認為兩層辦法都好，或主張先從第二層入手，然後逐漸遞進到第一層辦法，或主張折中參用兩層辦法；湖廣總督張之洞、陝甘總督升允全行反對；河南巡撫張人駿、安徽巡撫恩銘未明確表態。總的情況是「大抵主第二層辦法者，多於第一層；主第二層辦法而請緩行者，多於速行」。其實，各省督撫對於地方官制改革大都是有所保留的。

  厘定官制大臣接到各省督撫的復電之後，由載澤組織，多次在北洋公所進行集體討論，關於省級官制問題，出現較大的意見分歧，一時難以統一。1907年初，載澤等人控制的編制局將地方官制改革草案送交到總司核定處，但因慶親王奕劻請病假而未能核議，地方官制改革之議事實上已處於暫停狀態。恰在此時，御史趙啟霖因各省災歉已甚、民情惶懼為由，奏請外官改制暫緩議行，他認為：「外省官制，各督撫先後議復，視為窒礙者頗多，鄂省復電尤為詳盡明透。京官改制，已經半載，仍多敷衍因循，若復更改外官，其無裨益而滋紛擾，實在意中。」據說，趙啟霖的奏摺使「兩宮頗為動容」。由於朝廷內外一片反對之聲，直接影響了地方官制改革的進程。時論以為：「外官官制至今尚未宣布，各侍御及各省督撫反對者頗多。現兩宮之意以為各省督撫現不贊成，大約即系利少弊多，故擬暫緩更動。」結果，官制局被撤，各省參議員陸續回省銷差，地方官制改革之議因此被暫時擱置起來。

  後來，岑春煊入都奏請「速改官制」，並面奏立憲宜從改官制起，使「聖意稍動」。岑氏舊事重提，得到載澤與袁世凱的支持。在這種情況下，慶親王奕劻等總司核定大臣拿出原編制局擬好的官制改革草案進行核議。1907年7月7日，奕劻等人將地方官制改革情形上奏清廷。（1）地方機構改革著重在於增改司道各員：改按察司為提法司，專管司法行政，監督各級審判；增設巡警道，專管全省警政事務；增設勸業道，專管全省農工商業及各項交通事務；裁撤分守分巡各道；在邊遠地方由督撫酌情請旨設置兵備道。（2）地方官制改革的重點有二：一是「分設審判各廳以為司法獨立之基礎」。各省分設高等審判廳、地方審判廳、初等審判廳，作為獨立於行政之外的專門司法機構。二是「增易佐治各員，以為地方自治之基礎」。各省府、州、廳、縣增易佐治官員，使之組織議事會和董事會，作為地方自治機構。當天，清廷諭旨批准在東三省「先行試辦」，並在直隸、江蘇兩省「擇地先為試辦」，其餘各省限期15年內由該督撫體察情形，分年分地請旨辦理，於是便完成了所謂的地方官制改革。

  官制改革是一個權力重新配置的過程，清政府試圖藉此加強中央集權。此舉激化了統治集團內部各派政治勢力的矛盾，尤其是朝廷與地方督撫之間的矛盾。加強中央集權就意味著削弱地方督撫的權力，這是地方督撫所無法接受的。對於地方官制改革，雖然不少督撫都只是籠統地談些人們認識程度不夠與財政拮据等困難，大都避而不談督撫的權力問題，但他們的消極表態足以顯示某種抗拒的心理。正是由於各省督撫的意見，而使地方官制改革之議一度被迫暫停。當然，圍繞官制改革的集權與分權之爭還只是清末朝廷與地方督撫矛盾鬥爭的開始，此後還將有更為激烈的爭鬥。滿族親貴不斷地通過各種方式加強中央集權，使朝廷與地方督撫之間的關係日趨緊張。光緒末年京師有諺語云：「近支排宗室，宗室排滿，滿排漢。」其結果就是清廷日益陷於孤立的境地，以至於在辛亥革命中各省督撫不但少有效忠清王朝者，甚至還有人反戈相向，投機到革命者的行列，最終成為清王朝的掘墓人。