第四節 《欽定憲法大綱》與《九年籌備立憲清單》

  一　設立憲政編查館與再派大臣出洋考察

  1905年11月，朝廷在派五大臣出洋考察政治時，曾經設立考察政治館。預備立憲開始後，考察政治館成為實際上的憲政籌備機構。1907年8月13日，朝廷批准慶親王奕劻等人的奏請，改考察政治館為憲政編查館，「編譯東西洋各國憲法，以為借鏡之資，調查中國各行省政俗，以為更張之漸……專辦編制法規、統計政要各事項」，使這個辦理憲政的機構更加名實相符。

  8月24日，奕劻等人上奏《憲政編查館辦事章程》，以該館為「憲政之樞紐」，並明確地規定了該館的管理體制、組織機構和基本職責。

  憲政編查館由軍機王大臣管理，下設提調二員，綜理館中一切事宜。其管理體制可謂是一種軍機王大臣領導下的提調負責制，即館中具體事務的操作由提調負責，但其最終決策權則歸軍機王大臣，也就是憲政編查館大臣。

  憲政編查館的組織機構主要有編制、統計二局和庶務、譯書、圖書三處，另外附設官報局。編制局分三科：第一科掌屬於憲法之事；第二科掌屬於法典之事；第三科掌屬於各項單行法及行政法規之事。統計局也分三科：第一科掌屬於外交、民政、財政之事；第二科掌屬於教育、軍政、司法之事；第三科掌屬於實業、交通、藩務之事。編制局、統計局各設局長一人，承提調之命管理局務；副局長一人，協同局長管理局務。各科分設科員三至四人分管科務。庶務處專司收發文書、款項出入及各項雜務，設總辦一員，委員若干。譯書處精選譯才，陸續翻譯為調查所必需之各國書籍，員數不定。圖書處收儲中外圖籍，設收、掌二員專司其事。官報局綜理各項文件之編輯、校對、印刷、發行四項事宜，設局長一人、辦事人員若干。另外，館中還設總核二員，稽核各項奏咨文牘及官報事件。

  憲政編查館的基本職責有四：一是議復奉旨交議有關憲政折件，及承擬軍機大臣交付調查各件；二是調查各國憲法，編訂憲法草案；三是考核法律館所訂法典（民法、商法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法）草案、各部院與各省所訂各項單行法（隸於一事之章程、不屬法典之各法）及行政法規（如改訂官制及任用章程之類）；四是調查各國統計，頒成格式，匯成全國統計表及與各國比較統計表。憲政編查館擬訂及考核各件，除法典及重大事項應由資政院議決外，其餘各件呈由軍機王大臣閱定，即奏准施行。

  憲政編查館設立初期，其具體人員如下：憲政編查館大臣一般由軍機大臣兼任，共六人，為軍機大臣和碩慶親王奕劻、軍機大臣上學習行走和碩醇親王載灃、軍機大臣文淵閣大學士世續、軍機大臣體仁閣大學士張之洞、軍機大臣協辦大學士鹿傳霖、軍機大臣外務部尚書袁世凱；提調二人，為內閣學士兼禮部侍郎銜鑲白旗漢軍副都統宗室寶熙、大理院少卿劉若曾；總核二人，為軍機處三品章京王慶平、軍機處三品章京曹廣楨；編制局局長吳廷燮，副局長章宗祥，正科員汪榮寶、曹汝霖、恩華，副科員胡大勛、朱國楨、董康、胡礽泰、陳曾壽、嵇鏡、富士英、章宗元、程明超、施呼本、顏誌慶、高種、張孝移、熊垓、嚴錦榮、廉隅；統計局局長沈林一，副局長錢承志，正科員延鴻、林棨、陳毅，副科員文斌、吳振麟、盧靜遠、張國淦、夏道炳、劉澤熙、顧鰲、王建祖、嵇芩孫、陸夢熊、張鴻藻、錢應清、林蔚章；總務處總辦左孝同，科員蔭桓、黃瑞麒、楊熊祥、于寶軒、張志潛、傅岳棻；官報局局長華世奎，印刷科科員傅范初；譯書處總纂嚴璩。

  10月22日，憲政編查館大臣奕劻等人又奏請在各省設立調查局、各部院設立統計處，以為該館「編制法規、統計要政之助」，得到朝廷批准。在各省設立調查局與各部院設立統計處，主要是配合憲政編查館進行工作。

  憲政編查館設立後，開展了一系列的籌備憲政的工作，使清廷立憲之「預備」得以正常運作。

  幾乎與此同時，清廷第二次派大臣出洋考察憲政。此舉乃緣起袁世凱的奏請。他認為：「各國政體，以德意志、日本為近似吾國，現奉詔切實預備立憲，柯則具在，詢度攸資。擬請特簡明達治體之大臣，分赴德、日兩國，會同出使大臣專就憲法一門，詳細調查，博訪通人，詳征故事，何者為入手之始，何者為收效之時，懸鑒照形，立竿取影，分別後先緩急，隨時呈報政府核交資政院會議定奪，請旨施行。"1907年9月9日，上諭令外務部右侍郎汪大燮、學部右侍郎達壽、郵傳部右侍郎于式枚分別充任出使英國、日本、德國考察憲政大臣。相對上次「五大臣出洋」而言，這一次的目標很明確，即考察「憲政」，且主要考察英、日、德三個君主立憲制國家。

  

  出使德國考察憲政大臣于式枚對立憲並不熱心，甚至持反對的態度。在受命之後準備出使之前，于式枚奏報所擬辦法宗旨時宣稱：「中國舊章，本來立憲，皇朝制度，尤極修明」，「憲法為中國之名古矣」，中國歷代政治制度「與立憲之制無不相符」。因而，他對當時的立憲思潮頗不以為然，認為：「夫不知立憲為我所自有，而以為西國之專名，舍本隨人，其關於學術者固貽譏於荒陋。又以立憲為即可施行，並不審東洋之近事，冥行躁進，其關於政術者尤有害於治安。」在德國考察一段時間以後，于式枚又上奏要為立憲正名。他認為「憲法自在中國，不須求之外洋」，中外形勢不同，政教各異，中國不必仿照外國實行自下而上的立憲。他說：「各國立憲，多由群下要求，求而不得則爭，爭而不已則亂。夫國之所以立者曰政，政之所以行者曰權，權之所歸，即利之所在，定於一則無非分之想，散於眾則有競進之心。其名至為公平，其勢最為危險。行之而善，則為日本之維新，行之不善，則為法國之革命。」他甚至指責立憲派「幾近亂黨」。

  出使英國考察憲政大臣汪大燮編纂以下14種憲政著作進呈朝廷：《憲政要目答問》（10卷），《英國憲政要義》（4卷），《英憲因革史》（3卷），《政樞綱要》（5卷），《樞密紀略》（2卷），《曹部通考》（20卷），《國會通典》（14卷），《國會立法議事詳規》（3卷），《選舉法志要》（19章），《英理財沿革制度考》（5卷），《法庭沿革考》（5章），《司法考略》（4卷），《民政輯要》（8卷），《治屬政略》（5卷）。

  出使日本考察憲政大臣達壽後被朝廷中途召回，而代之以駐日公使李家駒。達壽在考察報告中極力主張仿照日本實行欽定憲法，從速立憲。他認為當時最重要的事情有二：「一曰政體之急宜立憲也，一曰憲法之亟當欽定也。政體取於立憲，則國本固而皇室安。憲法由於欽定，則國體存而主權固。」達壽回國後進呈憲政書籍5種：《日本憲政史》《歐美各國憲政史略》《日本憲法論》《比較憲法》《議院說明》。李家駒在考察日本官制後建議儘快進行中央與地方官制改革，仿照日本實行責任內閣制。他還根據中國情勢，結合日本現行制度，計劃編譯《官制篇》《自治制篇》《官規篇》《日本官制篇通釋》《日本自治制通釋》《日本官規通釋》《日本行政裁判法制通釋》諸書，共30多萬字，陸續進呈。在考察日本司法制度後，李家駒又編成《日本司法制度考》一書進呈，並主張仿照日本進行司法制度改革，「一、審判獨立，宜切實籌辦；一、審判人員，宜加意培植；一、編定刑律，宜分期進行；一、民律商律，宜調查習慣；一、民刑訴訟律，宜從速編纂」。

  從1907年9月朝廷諭令汪大燮、于式枚、達壽分赴英、德、日考察憲政起，到1909年秋李家駒考察日本完畢歸國為止，第二次出洋考察憲政活動歷時兩年，重點仍是日本。如果說載澤等五大臣出洋第一次考察政治促成了清政府宣布預備立憲，並初步確定其模仿日本立憲模式的意向，那麼達壽等第二次出洋考察憲政則進一步促使清政府預備立憲按照日本立憲模式進行具體運作。

  二　立憲派請願確定召開國會年限

  立憲之要「預備」，最為冠冕堂皇的理由是因為在當時中國實行立憲的條件尚不成熟，必須有一個準備與過渡的時期。至於這個時期究竟要多長，則是一個難以確定的問題。本來，在五大臣出洋考察政治之前，中國駐外使臣曾聯銜奏請「期以五年，改行立憲政體」。戴鴻慈、端方在出洋考察政治回國之初主張「以十年或十五年為期，預布實行」立憲。稍後，在《請定國是以安大計折》中，他們又主張15-20年。但是，由於各派政治勢力的矛盾鬥爭，清廷在1906年宣布實行預備立憲時並沒有確定預備年限。預備立憲開始初期，官制改革之事鬧得沸沸揚揚，不僅遭到地方督撫的反對，而且還引起了立憲派的不滿。他們認為，「政界事反動復反動，竭數月之改革，迄今仍是本來面目……此度改革，不饜吾儕之望，固無待言。」在他們看來，朝廷是在搞拖延戰術，沒有立憲的誠意。此後，立憲派進一步採取積極行動，他們發動全國性的國會請願運動，要求速開國會，以儘快實行立憲。於是，國會期限問題便被提上議事日程。

  1907年10月5日，在楊度與憲政講習會的策劃下，湖南即用知縣熊范輿、法部主事沈鈞儒、花翎應封宗室恆鈞、附生雷光宇代表一批海外留學人員向都察院呈遞要求速設民選議院的請願書。呈文宣稱：「國家不可以孤立，政治不可以獨裁，孤立者國必亡，獨裁者民必亂。」世界上各大國雖國體互異，歷史各殊，但都設有民選議院。在國家生存競爭日趨激烈的時代，「非上下同負責任，則國力不厚，無以御外侮而圖自存；非人民參預政權，則國本不立，無以靖內訌而孚輿望。此近世以來代議制度所以競行於各國也。」近代中國之所以內憂外患頻仍，就是因為沒有設立民選議院，人民無參政之權，政府獨裁，國家孤立。「中國國家所以成為孤立，政體之所以成為獨裁者，皆由於無民選議院之所致耳。民選議院設立，則綱領既得，國家一切政務自有可以解決之道。」民選議院的設立有制衡責任政府、實現行政統一、監督財政收支、實行司法獨立、人民參預國政、消弭種族畛域等好處。至於所謂憲法尚未頒布、人民程度不夠、地方自治尚未舉行、國民教育尚未普及以及君民關係等問題，並不足以成為開設民選議院的反對理由。希望清廷「發布選舉制度，確定召集期間，於一二年內即行開設民選議院」。此舉雖然未有結果，但開了民間請願開國會的先河。隨後，全國各地甚至海外華僑各界人士紛紛上書，迅速掀起請開國會的熱潮。

  1907年10月至1908年8月立憲派發動的國會請願運動基本情況如下：

  1907年10月，帝國憲政會發動菲律賓、新加坡和香港華商數萬人推舉代表進京，呈稟農工商部，要求速開國會。

  11月15日，澳洲帝國憲政會與《東華報》也電請召開國會。

  同月，湖南舉人蕭鶴祥通過都察院呈遞請速開國會呈文。

  12月，梁啓超起草一篇關於資政院組織權限的說帖，由政聞社成員馬良等人上呈正在日本訪問的資政院總裁溥倫，要求按照正式議院的權限組織資政院。

  1908年3月10日，楊度起草的《湖南全體人民民選議院請願書》由雷光宇代表呈遞都察院，要求一二年內召集國會。

  4月3日，安徽紳民集議請開民選議院，並派代表進京上書。5月，蒯光典代表安徽全省人民致電資政院，請願速開國會。

  6月6日，廣東省士紳派代表到京呈遞國會請願書。

  6月30日與7月11日，預備立憲公會正副會長鄭孝胥、張謇、湯壽潛兩次致電憲政編查館要求在兩年內召開國會。

  7月2日，政聞社致電憲政編查館，要求在3年內召集國會。

  7月12日，憲政公會、政聞社、預備立憲公會、憲政研究會等立憲派團體成立「國會期成會」，以速開國會為惟一宗旨。19日，國會期成會致電憲政編查館，要求立即宣布召開國會的最短年限。

  7月12日，河南代表胡汝霖等向都察院呈遞有5000多人簽名的國會請願書。25日，陳州學界也致電政府，要求速開國會。

  7月29日，江蘇代表孟昭常、雷奮呈遞有1.3萬多人簽名的請願書，要求在二三年之間開設國會。同日，安徽代表許承堯、竇炎、方皋、江紹傑將有萬餘人簽名的請願書向都察院呈遞，要求朝廷下詔確定召開國會年限。

  8月2日，湖南第二次國會請願代表廖名縉、陸鴻第、易宗夔、仇毅呈遞有1萬多人簽名的請願書，要求速定期限，召集國會。同日，直隸代表溫世霖、孫洪伊等呈遞有1000多人簽名的請願書。北京士民代表孫毓文等也向都察院呈遞有1000多人簽名的請願書，要求定期3年，召集國會。

  8月8日，北京旗人代表常文、黃容惠向都察院遞交有1600多人簽名的請願書。同日，吉林代表慶山、文耆將有4600多人簽名的請願書遞呈都察院，要求頒布開設國會日期。山東代表於洪起、宋紹唐等向都察院呈遞有1000多人簽名的請願書，要求兩年開設民選議院。

  8月11日，各省在京請願代表公推吉林的慶山領銜，江蘇的雷奮、孟昭常起草，聯名上書憲政編查館，要求將資政院正式成立的時間改為召開國會時間。

  8月18日，山西代表常松壽、李鳳翔等呈遞有2萬多人簽名的請願書，要求3年召開國會。

  8月20日，浙江代表葉景萊、邵羲、蔡汝霖向都察院呈遞有8000多人簽名的請願書，要求國會迅速成立。

  另外，廣東粵商自治會與地方自治研究社也發動了1.1萬多人簽名的請願活動，由於廣東代表進京時朝廷已經宣布立憲年限，故未再呈遞請願書。福建有近萬人簽名，貴州簽名者有1700多人，且都選出代表，只因立憲期限宣布而沒有進京。湖北、江西、四川等省則都已開始動員，因立憲期限已定而取消了請願活動。

  總計這次國會請願運動涉及18省人民、8個立憲團體，甚至波及海外華僑與留學生，全國簽名人數可考者達15萬之多。

  立憲派對憲政改革的心情比較急迫，大都主張從速，一般要求在2至3年內開國會。

  三　《欽定憲法大綱》與《九年籌備立憲清單》的頒布

  在立憲派發動國會請願運動的同時，一些地方督撫與駐外使臣也紛紛奏請速開國會。「疆臣中則有湖廣總督陳夔龍、兩江總督端方、河南巡撫林紹年、四川總督趙爾巽，皆以請開國會為言。使臣中則孫寶琦、胡維（惟）德、李家駒三人，又皆以中外觀聽所系，請速定年限，免外人笑。立言婉切各不同，同以國會為急。」

  立憲派的請願活動與部分開明官僚的速開國會主張，直接影響了政府高層對國會年限問題的注意。據《廣益叢報》載，在一次王公大臣集會討論關於立憲派國會請願問題的會議上，「某軍機」與「某中堂」主張開國會不能像立憲派所說那樣過激，應循序漸進，此議得到大多數人的贊同；同時與會者「均主張預定開設國會年限，請旨宣布，以慰天下之望」。必須為開國會預定一個確切的年限，已在政府高層達成共識。如何確定這個年限呢？在憲政編查館的一次關於國會年限的討論會議上，有主張5年、6年、7年的，也有主張10年甚至20年的。後來，憲政編查館大臣經過多次會議討論，決定仿照日本以9年為期召開國會。

  1908年8月27日，憲政編查館與資政院王大臣奕劻、溥倫等人聯銜會奏《憲法大綱》《議院法要領》《選舉法要領》和《議院未開以前逐年籌備事宜清單》。奏摺認為：「（開設議院）年限之遠近，至速固非三五年所能有成，然極遲亦斷不至延至十年之久。臣等公同商酌，擬自本年光緒三十四年起，至光緒四十二年止，限定九年將預備各事一律辦齊。」此奏當天即得到諭旨的批准。這便確立了9年預備立憲的期限。

  《憲法大綱》以光緒皇帝的名義頒布，故又稱為《欽定憲法大綱》。《欽定憲法大綱》由「君上大權」和所附「臣民權利義務」兩部分組成。「君上大權」十四條，規定：大清皇帝是大清帝國永遠的絕對主宰，君權神聖不可侵犯；皇帝有欽定頒行法律及發交議案之權，有召集、開閉、停展及解散議院之權，有設官制祿及黜陟百司之權，有統率海陸軍及編定軍制之權，有宣戰、議和、訂立條約及派遣使臣與認受使臣之權，有宣告戒嚴之權，有爵賞及恩赦之權，有總攬司法之權，有發布命令及使發命令之權，有在議院閉會期間可以發布代替法律的緊急詔令之權，有制定皇室經費常額與議定皇室大典之權。「臣民權利義務」九條，規定：臣民有為文武官吏及議員之權利，有在法律範圍內的言論、著作、出版及集會自由之權利；臣民均受法律保護，有依法申訴之權，犯法者只接受專門法律機構的審判；臣民之財產及居住，無故不加侵擾；臣民有納稅、當兵與遵守國家法律之義務。《欽定憲法大綱》是中國歷史上最早的一個憲法綱領性文件。《大綱》具有君權憲法的性質，其條文主要仿自日本的憲法，君主的權力在此得到最為充分的肯定。這是清廷實行預備立憲的初衷與根本目的，其保守性是毋庸置疑的。另一方面，《欽定憲法大綱》也從法律條文上確認了人民的一些基本的民主權利，這在當時的中國是破天荒的，因此《大綱》的頒布也有一定的積極意義。

  《議院法要領》十一條，規定：議院是全國議政機構，只提議關乎全國共同利害之事，其所決議事件，經朝廷欽定後由政府奉行；國家財政收支預算由議院協贊；議院可以彈劾行政大臣，但不得干預朝廷黜陟之權；議院所議事件，必須上下議院彼此議決後，方可由議長具名奏請欽定施行；議員言論，不得對朝廷不敬或污衊毀辱他人；議院開會時，議長有權指揮警察整飭議場；議員有不合選舉資格者，由議長查實隨時除名；各省士紳設立研究議會之會社，須按政治集會結社律辦理，不得攤派斂錢，違者由地方官封禁懲治。《議院法要領》對議院權限、議政程序與議員資格等方面作了原則的規定。

  《選舉法要領》六條，規定：議院選舉由府、廳、州、縣各官監督；不合選舉資格者，如品行不端、曾被判刑、營業不正、失去財產信用、吸食鴉片、有心疾、身家不清白、不識文義等，不得有選舉權和被選舉權，違者立即撤銷；選舉時應設管理員、監察員監視投票開票；違背選舉章程者，分別科以監禁罰金；選舉用投票法，以投票多數併合例者當選；選民必須在原籍地方居住一年以上，否則取消資格。《選舉法要領》對議院選舉的選舉人與被選舉人資格、選舉程序與選舉方法作了基本的規定。

  《議院法要領》與《選舉法要領》是以後制訂議院法與選舉法的基礎。

  因為當時確定預備立憲期限為9年，所以，《議院未開以前逐年籌備事宜清單》又可稱為《九年籌備立憲清單》。《清單》中詳細開列了從光緒三十四年（1908）到光緒四十二年（1916）的9年中預備立憲應辦的各項事宜。

  第一年（1908年）：籌辦諮議局；頒布城鎮鄉地方自治章程；頒布調查戶口章程；頒布清理財政章程；請旨設立「變通旗制處」，籌辦八旗生計，融化滿漢事宜；編輯簡易識字課本；編輯國民必讀課本；修改新刑律；編訂民律、商律、刑事與民事訴訟律等法典。

  第二年（1909年）：舉行諮議局選舉，各省一律開辦；頒布資政院章程，舉行該院選舉；籌辦城、鎮、鄉地方自治，設立自治研究所；頒布廳、州、縣地方自治章程；調查各省人戶總數；調查各省歲出入總數；厘定京師官制；編訂文官考試章程；頒布法院編制法；籌辦各省省城及商埠等處各級審判廳；核訂新刑律；頒布簡易識字課本；頒布國民必讀課本；廳、州、縣巡警，限年內粗具規模。

  第三年（1910年）：召集資政院議員舉行開院；續辦城、鎮、鄉地方自治；籌辦廳、州、縣地方自治；匯報各省人戶總數；編訂戶籍法；複查各省歲出入總數；釐訂地方稅章程；試辦各省預算、決算；厘定直省官制；頒布文官考試章程、任用章程、官俸章程；各省省城及商埠等處各級審判廳，限年內一律成立；頒布新刑律；推廣廳、州、縣簡易識字學塾；廳、州、縣巡警，限年內一律完備。

  第四年（1911年）：續辦城、鎮、鄉地方自治；續辦廳、州、縣地方自治；調查各省人口總數；編訂會計法；會查全國歲出入確數；頒布地方稅章程；厘定國家稅章程；實行文官考試章程、任用章程、官俸章程；籌辦直省府、廳、州縣城治各級審判廳；創設鄉鎮簡易識字學塾；籌辦鄉鎮巡警；核訂民律、商律、刑事與民事訴訟律等法典。

  第五年（1912年）：城、鎮、鄉地方自治，限年內粗具規模；續辦廳、州、縣地方自治；匯報各省人口總數；頒布戶籍法；頒布國家稅章程；頒布新定內外官制；直省府廳、州、縣城治各級審判廳，限年內粗具規模；推廣鄉鎮簡易識字學塾；推廣鄉鎮巡警。

  第六年（1913年）：實行戶籍法；試辦全國預算；設立行政審判院；直省府廳、州、縣城治各級審判廳一律成立；籌辦鄉鎮初級審判廳；實行新刑律；頒布新定民律、商律、刑事與民事訴訟律等法典；城、鎮、鄉地方自治一律成立；廳、州、縣地方自治，限年內粗具規模；鄉鎮巡警，限年內粗具規模。

  第七年（1914年）：試辦全國決算；頒布會計法；試辦新定內外官制；廳、州、縣地方自治一律成立；鄉鎮初級審判廳，限年內粗具規模；人民識字義者，須得百分之一。

  第八年（1915）：確定皇室經費；變通旗制，一律辦定，化除畛域；設立審計院；實行會計法；鄉鎮初級審判廳一律成立；實行民律、商律、刑事與民事訴訟律等法典；鄉鎮巡警一律完備；人民識字義者，須得五十分之一。

  第九年（1916年）：宣布憲法；宣布皇室大典；頒布議院法；頒布上下議院議員選舉法；舉行上下議院議員選舉；確定預算決算；制定明年確當預算案，預備向議院提議；新定內外官制一律實行；設弼德院顧問大臣；人民識字義者，須得二十分之一。

  據以上清單可知，清廷計劃在此九年內將為籌備憲政所做的主要工作有：設立諮議局、資政院；開辦地方自治；調查戶口、人口；清理財政；變通旗制；推行普及國民教育；修訂法典；厘定官制、官規；實行司法獨立；辦理巡警；試行地方稅、國家稅；編制預算、決算；宣布皇室大典；設弼德院顧問大臣；宣布憲法；頒布議院法、選舉法，進行上下議院議員選舉。《九年籌備立憲清單》為每項事宜明確規定了相應的主辦單位與進度，最終的目的是完成立憲的「預備」，通過頒布憲法、開設議院而走上憲政的軌道。

  《九年籌備立憲清單》對籌備立憲事宜作了一個總體規劃，使原來看似遙遙無期的「預備」落到實處，憲政籌備工作開始進入一個實質性的具體實施階段。為此，清政府還在憲政編查館特設考核專科，頒布章程，委派總辦、幫辦及正、副科員，「專司考核京外各衙門應行籌備各事，遵照欽頒九年定限清單，按期查核」；規定大約每半年查核一次，以期督促實行。在《九年籌備立憲清單》頒布之後不久，光緒皇帝與慈禧太后相繼去世，政局大變，預備立憲仍在艱難地進行。