第五節 諮議局與資政院的開辦

  一　光、宣朝之交的政局變動

  預備立憲初期，官制改革引發了清政府內部各派政治勢力之間的矛盾衝突。隨著憲政改革的進行，各派政治勢力為了爭權奪利仍是紛爭不已。1907年的「丁未政潮」是其中顯著的一例。

  被開缺回籍後兩天，朝廷諭令調醇親王載灃入軍機處，為在軍機大臣上學習行走，其目的顯然是「希望分奕劻的權」。然而「載灃謹小慎微，尚有父風，而才具平庸，尤乏手腕，豈是奕劻的對手，徒成其為『伴食中書』而已」。另一方面，用張之洞牽制袁世凱。9月4日，調袁世凱與張之洞同入軍機處。朝廷以袁世凱為軍機大臣兼外務部尚書，去掉其直隸總督兼北洋大臣之職，實為明升暗降之法；調張之洞入軍機處，顯然是希圖對袁加以牽制。但是，這只不過是慈禧太后試圖控制朝政的如意算盤而已。

  1908年11月14、15日，光緒皇帝與慈禧太后相繼去世，清末政局因此大變。此前，慈禧太后已經對朝政作了安排：以載灃的兒子溥儀「入承大統為嗣皇帝」，即宣統皇帝；以載灃為監國攝政王，「所有軍國政事，悉秉承予之訓示裁度施行，俟嗣皇帝年歲漸長，學業有成，再由嗣皇帝親裁政事」。可見，慈禧太后本來是想通過載灃繼續操縱朝政。然而，慈禧很快去世，載灃便以監國攝政王的身份總攬朝綱，所謂「獨攬大權者，僅載灃一人」。載灃攝政伊始，即大力加強中央集權，排除異己，任用親貴，集權於皇族。載灃自代宣統皇帝為全國海陸軍大元帥，任其胞弟載洵為海軍大臣，載濤為軍諮府大臣，緊緊抓住軍權；同時調整各部院大臣，多以皇族親貴充任。這便形成一個以載灃為首的皇族親貴集團。

  當其時，權傾朝野的袁世凱是載灃最主要的政敵。雖然在慈禧太后去世前袁世凱已被解除直隸總督與北洋大臣的軍政大權，僅任軍機大臣兼外務部尚書之職，但他在北洋軍中遍布黨羽，「近畿陸軍將領以及幾省的督撫，都是袁所提拔，或與袁有秘密勾結」。他們「只知有宮保，而不知有朝廷」。首席軍機大臣奕劻也是「叫袁拿金錢餵飽了的人，完全聽袁支配」。因此，「實際上當時的軍政大權已操諸袁世凱之手」。這是載灃集團面臨的最大難題。眼看著自己要大權旁落，監國攝政王將徒具虛名，於載灃而言，袁世凱是非去不可了。他開始打算殺掉袁世凱，但由於載灃生性懦弱無能，猶豫不決，便商之於朝廷大臣，而遭到奕劻、那桐、張之洞的反對，最後只是於1909年1月以「足疾」令袁世凱「回籍養疴」，解除其一切職務。袁世凱雖然被輕易地驅逐出朝，但有袁的「後台老板」之稱的慶親王奕劻卻並不容易被扳倒，致使袁世凱能夠於「辭去軍機大臣，而返回河南之後，仍在暗中操縱一切」。這實際上無異於「縱虎歸山，養癰成患」，致使袁世凱日後能夠乘機輕易地東山再起。

  宣統時期，由於監國攝政王載灃庸碌無能，他不是鐵腕人物，不能像慈禧太后那樣成為一個權力核心，因而難以控制政局。據載濤回憶，載灃「遇事優柔寡斷，人都說他忠厚，實則忠厚即無用之別名……他做一個承平時代的王爵尚可，若仰仗他來主持國政，應付事變，則決難勝任」。可惜載灃生不逢時，其軟弱無能的執政致使宣統政局動盪不安。一方面，載灃力圖加強集權皇族，使滿族少壯親貴充斥朝廷，但他們個個碌碌無為，而且都占住顯要位置，導致滿漢矛盾空前激化，尤其是朝廷對地方督撫失控，使得武昌起義以後各省督撫自顧逃命，幾乎沒有拼死抵抗、效忠朝廷的。另一方面，載灃集團其實也不是鐵板一塊，皇族親貴們為了爭權奪利，不斷地明爭暗鬥，以致形成政出多門的局面。「其時親貴盡出專政，收蓄猖狂少年，造謀生事，內外聲氣大通。」載洵、毓朗為一黨，載濤、良弼為一黨，肅親王善耆為一黨，溥倫為一黨，隆裕太后為一黨，載澤為一黨，載灃福晉為一黨，「以上七黨皆專予奪之權，茸闒無恥之徒趨之若鶩，而慶邸別樹一幟，又在七黨之外」。朝中派系林立，內耗不已，導致政府無所作為。武昌起義的星星之火之所以能夠迅速而成燎原之勢，正是由於滿族王公親貴早已自壞長城，所謂「革命之事，乃諸王公之自革而已」。可以說，清王朝的覆滅，正是宣統政局演變的必然結局。

  需要說明的是，儘管宣統時期政局動盪不安，但預備立憲仍在繼續進行。光緒皇帝與慈禧太后在遺詔中都深以立憲為念。光緒遺詔說：「爾京外文武臣工，其精白乃心，破除積習，恪遵前次諭旨，各按逐年籌備事宜，切實辦理，庶幾九年以後，頒布立憲，克終朕未竟之志，在天之靈，藉稍慰焉。」慈禧遺詔說：「前年宣布預備立憲詔書，本年頒示預備立憲年限，萬幾待理，心力俱殫。"1908年底與1909年初，監國攝政王載灃以宣統皇帝的名義連續發布諭旨，一再重申「恪遵前次懿旨，仍以宣統八年為限，理無反汗，期在必行」，表示必須「依限籌辦，毋得延緩」，並明白宣示「朝廷一定實行預備立憲維新圖治之宗旨」。此舉保證了光宣之交政策的連續性，使「預備立憲」得以按部就班地進行。

  二　各省諮議局的設立

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  開議院是憲政的題中應有之義，這既是立憲派的追求，也得到清政府的承諾，雖然兩者在時間要求上有所差距，但並沒有根本上的分歧。在清政府頒布的《九年籌備立憲清單》中，作為籌備議院的過渡性措施就是各省設諮議局和中央設資政院。事實上，在此之前，清廷已經發布了設立資政院與諮議局的諭旨。1907年9月，清廷決定設立作為議院基礎的資政院。上諭說：「立憲政體取決公論，上下議院實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設資政院已立議院基礎。著派溥倫、孫家鼐充該院總裁，所有詳細院章，由該總裁會同軍機大臣妥慎擬訂，請旨施行。"10月，清廷又諭令各省設立與資政院相對應的具有地方議會性質的諮議局，作為各省「採取輿論之所，俾其指陳通省利弊，籌計地方治安，並為資政院儲才之階」。諮議局與資政院不是有一紙上諭就能馬上開辦，也有一個籌備過程。

  1908年7月，憲政編查館與資政院王大臣奕劻、溥倫等人將奉旨擬訂的《各省諮議局章程》及《諮議局議員選舉章程》上奏，當即得到上諭允准，並諭令各省督撫「迅速舉辦，實力奉行，自奉到章程之日起，限一年內一律辦齊」。按照章程規定，諮議局「為各省採取輿論之地，以指陳通省利弊，籌計地方治安為宗旨」。諮議局設議長一人，副議長二人，常駐議員若干人，均由議員中互選產生；各省議員定額「以各該省學額總數百分之五為準」，議員用複選舉法選舉產生。諮議局的職責與權限有十二項：一是議決本省應興應革事件，二是議決本省歲出入預算事件，三是議決本省歲出入決算事件，四是議決本省稅法及公債事件，五是議決本省擔任義務之增加事件，六是議決本省單行章程規則之增刪修改事件，七是議決本省權利之存廢事件，八是選舉資政院議員事件，九是申復資政院諮詢事件，十是申復督撫諮詢事件，十一是公斷和解本省自治會之爭議事件，十二是收受本省自治會或人民陳請建議事件。據憲政編查館的「案語」解釋，諮議局這十二項職權中的第一項為總括地方庶政，第二至五項為監察財政，第六、七項為參與立法，第八項為預立議院之根基，第九、十項為以備京外之顧問，第十一、十二項為以平自治會之紛爭，以通人民之情悃。可見，諮議局雖非正式的地方議會，但從其擁有的某些議政、監督與立法等職權來看，已具有一定的地方議會性質。

  在頒布《各省諮議局章程》及《諮議局議員選舉章程》後，憲政編查館又向各省督撫發出咨文，要求各省先行設立諮議局籌辦處，由督撫選派官紳創辦。各省督撫接到咨文後，紛紛成立諮議局籌辦處，諮議局議員的選舉工作即由籌辦處籌辦。如直隸諮議局籌辦處成立後，即開始籌備選舉工作，制定司選員、辦事員辦事細則，選舉人資格調查表，初選人名冊，投票所、開票所辦事細則等一系列規章，並派司選員到各地講解章程，培訓選舉工作人員。直隸的經驗逐漸在全國推廣，使各省諮議局議員選舉工作得以順利舉行。諮議局議員選舉是中國歷史上第一次民主選舉，雖然選民缺乏應有的經驗，在選舉過程中出現了不少問題，甚至醜聞迭出，但除新疆因故緩辦外，其餘各省最終都如期完成了諮議局議員的選舉工作。

  1909年10月14日，全國有21個行省正式成立諮議局，召開第一屆諮議局會議。各省諮議局選舉的正、副議長與議員人數如下表：

  各省諮議局正、副議長及議員人數表

  對於諮議局的成立，時論以為這是「我國人民獲有參政權之第一日」。雖然諮議局議員的選舉並沒有實現全民普選，由於選民資格的嚴格限制，致使選民與人口的比例極小（各省最高為0.62%,最低為0.19%,平均為0.42%），但選民總數並不少，各省少則數萬，多則十幾萬，民眾參與政治已達較大的規模。這是對傳統政治體制的極大衝擊，標誌著中國政治民主化的真正開始。

  諮議局設立後，即成為立憲派參政、議政的合法場所，一些重要的立憲派人士如張謇、湯化龍、譚延闓、陳黻宸、吳景濂、梁善濟、蒲殿俊、羅綸等人還被選為諮議局議長。正是在他們的領導下，各省諮議局走向聯合，開展了大規模的全國性的國會請願運動，將立憲運動不斷推向高潮。

  三　資政院的建立

  與諮議局一樣，資政院的開辦也經歷了頒布院章與選定議員的過程。在朝廷諭令設立資政院後約一年，1908年7月，資政院總裁會同軍機大臣將擬出的《資政院院章》的《總綱》和《選舉》兩章先行上奏，並說明，「其餘八章，俟臣等會同妥議，逐次釐訂後，陸續奏聞」。次年8月，資政院在前2章修訂的基礎上，又新擬了8章，上奏了一個完整的《資政院院章》，正文共10章65條，另附2條。據此院章規定，資政院「以取決公論，預立上下議院基礎為宗旨」。資政院設總裁、副總裁各2人，由特旨簡充；議員分欽選議員和民選議員，各定額100人。欽選議員包括宗室王公世爵16人，滿漢世爵12人，外藩王公世爵14人，宗室覺羅6人，各部院衙門官32人，碩學通儒10人，納稅額多者10人，共100人；民選議員由各省諮議局議員互選產生，定額100人。資政院的職權，可以議決下列事件：一是國家歲出入預算事件；二是國家歲出入決算事件；三是稅法及公債事件；四是新定法典及嗣後修改事件，但憲法不在此限；五是其餘奉特旨交議事件。從資政院的結構與職權來看，資政院已經具有某些國家議會的特徵。時人以為，資政院之設，「即議院之先聲」。資政院是開辦正式議院的過渡性機構。

  1909年10月，清廷頒布《資政院議員選舉章程》。這個章程對各類議員的資格與產生方式作了明確的規定：宗室王公世爵、滿漢世爵、外藩王公世爵符合選舉條件者，全部開列名單，奏請欽選；宗室覺羅合格者，先在京師及奉天府分別互選出10倍於定額的名單，然後奏請欽選；各部院衙門官合格者，先在京師互選出5倍於定額的名單，然後奏請欽選；碩學通儒，先由學部選定30人送資政院，再奏請欽選；納稅額多者，先由合格人員在各省省城互選出一定名額送資政院，然後奏請欽選；各省諮議局互選議員名額按諮議局議員多少分配，先由諮議局議員互選出2倍於定額的名單，然後由督撫選定咨送資政院。據此，1909年11月，由於新疆諮議局尚未成立，2名議員名額空缺，其餘各省諮議局選舉出互選資政院議員98人。各省名額分布情況如下表：

  各省民選議員名額分布表

  1910年5月，各項欽選資政院議員也被欽定98人，為了與互選議員人數相等，宗室王公世爵議員比原定額減少了2個名額，其餘名額悉據《資政院院章》。9月23日，資政院第一次召集議員會議，宣告正式成立，時人謂「實我中國數千年來未有之盛典」。10月3日，資政院舉行開院典禮，隨即召開第一屆常會，開展議政活動。

  資政院成立後，很快成為立憲派又一個參政、議政的合法場所。在資政院中，不僅多數民選議員為立憲派，而且由於欽選議員多為庸懦無能的王公親貴、舊式官僚和冬烘腐儒，思想陳舊僵化，毫無憲政知識，立憲派事實上處於控制院政局勢的地位。可以說，正是由於一些具有新思想、新知識的立憲派的積極參政、議政，而使資政院的活動體現了一定的民主政治精神。

  總之，資政院與諮議局雖然還不是正式的國家議會與地方議會，但是資政院與諮議局的開辦，表明清政府正在循序漸進地「預備」著進行憲政改革。