第六節 地方自治的推行

  一　地方自治思潮的興起

  地方自治是西方近代資產階級為反對封建專制和爭取參與政權而提出的一種地方民主政治的設想。19世紀末，地方自治思想開始在中國傳播。甲午戰爭以前，早期改良派在介紹近代西方政治制度時，已經零星地介紹了一些有關地方自治的知識。戊戌維新時期，康梁維新派更加重視地方自治問題，不僅從思想上大力鼓吹，而且在實踐上進行嘗試，湖南南學會與保衛局的設立，是地方自治在近代中國進入實際運作層面的先聲。20世紀初，地方自治思想逐漸勃發而成為一股重要的社會政治思潮。

  民族危機的刺激、救亡圖存的需要，是地方自治思潮在20世紀初興起的客觀原因。庚子事變後，隨著清政府權威的下降，有識之士開始把政治變革與民族復興的希望寄予地方，地方自保自立思想迅速發展起來。歐榘甲在《新廣東》中開首即云：「近年以來，熱心愛國之士，奔走於國中，呼號於海外，曰：中國宜自立，中國宜速自立。不自立，必滅亡，必瓜分。」他主張「各省先行自圖自立」，以為全國自立之基。作為廣東人，他更主張「自立自廣東始」。為了樹立人們的自立精神，他旗幟鮮明地喊出了「廣東者，廣東人之廣東也」的口號，認為「廣東之政權、財權、兵權、教育權、警察權、鐵路礦山權、土地所有權、森林權、海權，莫不宜自操而自理之。以廣東之人，辦廣東之事，築成廣東自立之勢，以建全中國自立之起點」。無獨有偶，湖南人楊毓麟著《新湖南》，呼號「湖南者，吾湖南人之湖南也」，主張湖南獨立，「建天心閣為獨立之廳，辟湖南巡撫衙門為獨立之政府，開獨立之議政院，選獨立之國會員，制定獨立之憲法，組織獨立之機關，擴張獨立之主權，規劃獨立之地方自治制，生計、武備、教育、警察諸事以次備舉」。他也認為各省獨立是全國獨立的基礎，「在公共之中國中，必使各分省自任一部之位置，各分省發見其獨體之親和力，則中國獨立矣」。各省自立自保思想的發展，表明人們對地方政治的極大關注，為地方自治思潮的興起提供了重要的前提條件。

  資產階級改良派與革命派的宣傳與鼓動，是地方自治思潮在20世紀初興起的主觀條件。梁啓超認為：「地方自治者，民權之第一基礎也。」其具體的例證是英、德、法三國情況的比較，他說：「抑民權之有無，不徒在議院參政也，而尤在地方自治。地方自治之力強者，則其民權必盛，否則必衰。法國號稱民主，而其民權反遠遜英國者，以其地方自治之力微也。至於德國，則今日全世界上號稱地方制度最完備之國也。」孫中山認為：「人群自治為政治之極則。」在具體的地方自治設想中，他主張各省設立自治政府：「設立省議會，由各縣貢士若干名以為議員。所有該省之一切政治、徵收、正供，皆有全權自理，不受中央政府遙制。」改良派與革命派的宣傳媒體，如《清議報》《新民叢報》《東方雜誌》《時報》《中國日報》《中國旬報》《政藝通報》《警鐘日報》等報刊，發表了大量宣傳地方自治的文章。與此同時，他們還翻譯了一些介紹歐美和日本地方自治制度與理論的書籍。《新民叢報》為上海廣智書局出版的《地方自治制論》所做的GG宣稱：「世競言民權，然非有地方自治之制則民權即無基礎……今本局特譯此書，詳言各國地方自治制度之精神及其權限職務，與夫團結進步之方法。此誠政治之第一級而最切於今日之用者也，愛國之士其亟手一編。」翻譯西書無疑為西方地方自治思想在中國的傳播開闢了重要的渠道。

  清政府實施新政改革也對地方自治思潮在20世紀初興起起了重要的推動作用。不僅新政改革本身發展到政治體制改革的時候直接催生了地方自治的具體實踐，而且新政過程中興學堂、派留學的舉措還培育了一個新型知識分子群體，地方自治思想是其新型知識結構的重要內容。例如，20世紀初年留日熱潮的興起與新政直接相關，留日學生是地方自治思想宣傳的重要力量，他們創辦的許多以省命名的刊物，如《湖北學生界》《浙江潮》《江蘇》《河南》《四川》《江西》《雲南》等，具有鮮明的地方色彩。正是由於這些刊物的廣泛宣傳，使地方自治問題逐漸廣為人知，「至確定地方自治之名詞，昌言地方自治之必要者，則近日之風潮也」。

  20世紀初年興起的地方自治思潮的主要內容有如下幾個方面：

  第一，宣揚地方自治為立國之本、救亡之道。時人以為：「地方自治者，為今世界立國之基礎……於救亡之事，至為切要。」康有為著《公民自治篇》，認為是否實行地方自治是造成中國與歐美等列強的國勢強弱差異的根本原因。在他看來，中國之所以貧弱，是因為「中國地方之大，病在於官代民治，而不聽民自治也」；歐美列強之所以強大，「橫於大地，剪滅東方」，是「由於舉國之公民，各竭其力，盡其智，自治其鄉邑，深固其國本故」；日本也是自明治維新以來「行地方自治而驟強」；俄國雖然與中國同為專制之國，但也「已行地方自治」，其與中國有強弱的差異，是由於實行「地方代治」與「地方自治」的不同結果。因此，對於中國來說，「救之之道，聽地方自治而已」。梁啓超深以為然，認為「其推重民義，以地方自治為立國之本，可謂深通政術之大原，而最切中國當今之急務也」。

  本書首發𝙗𝙖𝙣𝙭𝙞𝙖𝙗𝙖.𝙘𝙤𝙢,提供給你無錯章節，無亂序章節的閱讀體驗

  第二，認為地方自治可與官治相輔相成。有人詳細分析了自治與官治的關係：「自治雲者，對乎官治而言。近世之國家，其行政之機關，大別之為二：一曰官府，一曰自治體。官府為國家直接之行政機關，以直接維持國權為目的，如外交、軍事、財政之類，皆官府所司之政務也。自治體為國家間接之行政機關，以地方之人治地方之事，而間接以達國家行政之目的，如教育、警察及凡關乎地方人民之安寧幸福之事皆是也。直接之行政名曰官治，間接之行政名曰自治。此行政法上常用語，而近世文明諸國皆行之有其實例者也。自治之制，蓋所以補官治之不足，而與官治相輔而行。是故其國官治不振者，則事無統一；其國自治不備者，則事必廢隳。」

  第三，主張以地方自治為憲政之基礎。時論以為：「今日立憲各國，欲求憲政之完美，乃益不得不致力於地方自治，無他，人民之參預政治，大之則在組織國家機關，小之則在組織地方機關，其事互相聯絡，未有不能自治而能治國家大事者也。」因此，「中國今日之立憲，當以地方自治為基礎。」

  地方自治論者在進行輿論宣傳的同時，還設計了一些具體的地方自治方案。如《浙江潮》所刊《敬告我鄉人》一文認為，中國今日組織自治機關有最要數事如下：「（一）就各地方固有之紳士，聯合成一自治體；（二）自治體宜分議決與執行二機關；（三）分任機關之事者，由紳士中互相投票公舉；（四）機關議事必以多數為可決；（五）機關之職員悉為名譽職。凡此諸項，皆簡而易行，而實地方行政之大原則。」地方自治思潮的興起，為清末憲政改革提供了重要的思想基礎。

  二　地方自治在全國的開展

  如果說資政院與諮議局的開辦所推動的政治民主化還主要是局限於上層精英社會，那麼地方自治的推行則是將民主政治制度廣泛地滲透到更為廣闊的基層社會。地方自治是西方近代民主制度的一個重要方面，自然也是清末憲政改革不可或缺的內容。當時，不僅立憲派與革命派人士極力鼓吹地方自治思潮，發動地方自治運動，清朝統治者也有同樣的認識與行動。清政府在推行預備立憲的過程中，已經認識到地方自治是憲政的根本基礎。兩江總督端方奏稱：「自列強均勢，凡政治學家之言，皆曰非立憲無以自存，非地方自治無以植立憲之基本。」廣西巡撫張鳴岐認為：「地方自治，實憲政之根基，自治苟不完成，憲政仍難確立。」在清政府頒布的《九年籌備立憲清單》中，籌辦地方自治就是一項重要的措施。事實上，由清政府推行的地方自治基本上是按照這個清單進行的。

  1909年1月，民政部所擬《城鎮鄉地方自治章程》及《城鎮鄉地方自治選舉章程》經憲政編查館核議上奏，由朝廷正式頒布。上諭稱：「地方自治為立憲之根本，城鎮鄉又為自治之初基，誠非首先開辦不可。著民政部及各省督撫督飭所屬地方官選舉正紳，按照此次所定章程，將城鎮鄉自治各事宜迅即籌辦，實力奉行，不准稍有延誤。」

  據《城鎮鄉地方自治章程》規定，地方自治大致按行政區劃分城鎮與鄉兩級：府、廳、州、縣治城廂地方為城；其餘市鎮、村、莊、屯集等地方，人口滿5萬以上者為鎮，人口不滿5萬者為鄉。城、鎮、鄉地方自治範圍內舉辦的地方公益事宜主要有八類：一是學務，二是衛生，三是道路工程，四是農工商務，五是慈善事業，六是公共營業，七是籌款，八是向歸紳董所辦各事。

  城鎮、鄉地方自治組織機構為：城鎮設議事會與董事會，鄉設議事會和鄉董，城鎮與鄉各設自治公所為辦事之地。

  城鎮、鄉議事會設議長、副議長各1名，均由議員互選產生，任期2年，任滿改選。城鎮議事會議員定額20名，城鎮人口以5萬為底線，每加5000人增加議員1名，至多以60名為限；鄉議事會議員按人口比例定額，少則6名，多則18名；城鎮、鄉議事會議員由選民互選充任，任期2年，每年改選半數。城鎮、鄉議事會為議決機關，其職權為議決如下9類事項：一是自治範圍內應行興革整理事宜，二是自治規約，三是自治經費歲出入預算及預算正額外預備費之支出，四是自治經費歲出入決算報告，五是自治經費籌集方法，六是自治經費處理方法，七是選舉上之爭議，八是自治職員辦事過失之懲戒，九是關涉城鎮、鄉全體赴官訴訟及其和解之事。城鎮及鄉議事會會議每季1次，會期15天。會議非有議員半數以上到會，不得議決；凡議事可否，以到會議員過半數之所決為準。

  城鎮董事會設總董1名，董事1-3名，均經城鎮議事會選舉，由地方官任命，任職2年，任滿改選；另設名譽董事4-12名，由城鎮議事會選任，任期2年，每年改選半數。城鎮董事會為執行機關，應辦事項有四：一是議事會議員選舉及其議事之準備，二是議事會議決各事之執行，三是以律例章程或地方官示諭委任辦理各事之執行，四是執行方法之議決。城鎮董事會會議每月召開一次，以總董為議長。會議非董事會職員全數2/3以上到會，不得議決；議事可否，以到會職員過半數之所決為準。

  鄉董每鄉1名，另設鄉佐1名，由鄉議事會選舉，呈請地方官任命，任期2年，任滿改選。鄉董職權與城鎮董事會同。

  城鎮、鄉的地方自治經費出自地方，地方自治的實行由地方行政官監督。

  《城鎮鄉地方自治章程》頒布後，清末地方自治從此進入實質性的實施階段。

  為了講習與宣傳地方自治知識、培養地方自治人才、促使地方自治順利推行，1909年5月，清政府頒布《自治研究所章程》，准許設立自治研究所。章程規定，各省城及府、廳、州、縣應各設一所自治研究所，設立自治研究所的目的是講習自治章程，造就自治職員。除各省官設自治研究所為模範外，各地士紳自願照章設立者，必須呈明核管官批准照辦。自治研究所講授各項科目如下：一是奏定憲法綱要，二是法學通論，三是現行法制大意，四是諮議局章程及選舉章程，五是城鎮、鄉地方自治章程及選舉章程，六是調查戶口章程，七是其他奏定有關自治及選舉各項法律章程，八是自治籌辦處所訂各項籌辦辦法。另外，自治研究所還應將城鎮鄉應辦自治各事，「演為白話，刊布宣講，以資勸導」。省城自治研究所的學員由各府廳州縣按屆選派士紳，每屬每屆至少2人；府、廳、州、縣自治研究所的學員由各城鎮鄉選派士紳次第入所。官設自治研究所每屆學習期限8個月，辦完2-3屆即行裁撤。地方士紳自辦各所不在此限。

  《自治研究所章程》頒布後，各省紛紛設立自治研究所，為地方自治的廣泛推行做準備。據統計，到1910年底，各省省城自治研究所均已開辦，有的還舉辦了兩屆；與此同時，各省所屬府、廳、州、縣的自治研究所也相繼開辦（詳情見下表）。

  各省自治研究所的設立，培養了大批辦理地方自治的專門人才，為推動各地地方自治的舉辦作了必要的準備。如湖南巡撫岑春蓂奏稱，湖南省城開辦自治研究所，先後兩次考錄合格士紳217名進所學習，「俟研究所各生畢業後，再各赴本籍設所傳習講演，庶官紳咸知自治之有裨地方，將來實行興辦，不致別生障礙」。可見，自治研究所的設立，對地方自治思想與知識的傳播以及人才的培養，無疑有著重要作用。

  各省設立地方自治研究所及培訓學員情況表

  各省地方自治籌辦的具體情形如下：

  奉天：1911年8月，下級自治組織城鎮鄉議事會、董事會、鄉董、鄉佐成立者405所，上級自治組織府廳州縣議事會、參事會成立者46所，除少數縣外，全省兩級自治已基本完成。

  吉林：1910年底，各城區的議事會、董事會均已成立；1911年上下兩級自治並舉，限期於年底全部成立各級自治組織。

  黑龍江：1911年8月，各府廳州縣下級自治組織基本成立，上級自治組織正在籌辦。

  直隸：1911年8月，上級自治組織已成立的有124個府廳州縣，下級自治組織已成立的有80個城鎮鄉。

  山東：1910年各州縣城鎮下級自治組織全部成立；1911年8月有70個州縣成立上級自治組織，其餘36個州縣因災害延期。

  江蘇：1910年5月，蘇州所屬37個廳州縣城區議事會、董事會一律成立；1911年8月，鎮鄉420餘區中有320區已成立自治組織；數個廳州縣已成立上級自治組織，其餘正在籌辦。江寧所屬不詳。

  浙江：1911年8月，全省成立城鎮鄉議事會1021區，逾90%;成立董事會及鄉董、鄉佐的有810區，約為80%。上級自治組織已核定24個州縣辦理。

  福建：1911年8月，全省城鎮已全部成立議事會和董事會，鄉自治組織限於下半年成立；上級自治組織成立的有省會的首縣。

  河南：1910年有1廳、5州、10縣、16城、6鎮、19鄉成立下級自治組織；1911年開始辦理上級自治，因經費困難，成立較少。

  湖南：1911年8月，有40個廳州縣成立城自治機關，各鎮鄉限年底選舉；上級自治組織正在籌辦。

  江西：1911年8月，有67個廳州縣成立下級自治組織，其餘14個州縣正在趕辦；上級自治組織在續辦。

  貴州：1911年上半年，所有城議事會、董事會均成立；上級自治組織在催辦。

  陝西：1910年有80多個廳州縣成立了城議事會、董事會，省會的首縣成立了上級自治機關；1911年又有4個縣成立下級自治組織。

  新疆：1911年上半年，各府廳州縣設立了自治研究所，省會的首縣建立了上級自治機關。

  其餘各省1911年2月以前的情況如下：

  雲南：有27個城市成立了下級自治組織；昆明等少數州縣成立了上級自治組織。

  甘肅：有5個府廳州縣成立了下級自治組織，其餘正在趕辦；皋蘭成立了上級自治組織。

  廣西：有20個州縣成立了城鎮鄉議事會，13個州縣成立了董事會，2個州縣提前籌辦上級自治組織。

  廣東：成立了下級自治組織的，城區有9處，鎮區有26處；上級自治組織成立有1處。

  山西：有14個州縣成立下級自治組織，11個州縣成立議事會，1縣成立上級自治組織。

  安徽：各城下級自治組織一律成立。

  湖北：各城下級自治組織一律成立，鎮區成立15處，鄉區成立24處。

  四　川：成立下級自治組織的，城區105處，鎮區117處；上級自治組織成立者有成都等5處。

  京師：市、區各級自治組織均成立。

  總之，清末地方自治是由政府倡導推行的，按照《九年籌備立憲清單》的規定，先是各省籌辦城鎮鄉地方自治，然後籌辦廳州縣地方自治，兩類地方自治組織分別於1913、1914年先後一律成立。據1911年初頒布的《修正憲政逐年籌備清單》，籌辦地方自治應在1912年完成。可是，清王朝並沒有等到那一天就被辛亥革命推翻了。清末地方自治雖沒有最後完成，但全國性的地方自治的開展，還是取得了一定的成績。到1911年清王朝覆滅前夕，各省成立了許多地方自治組織機構，無論是府廳州縣上級自治，還是城鎮、鄉下級自治，都在不同程度地進行著。地方自治的開展，有利於擴大民眾參與政治，推動基層社會走上政治民主化的道路。這是全國性憲政改革進行的一個必要的基礎。