第三節 各項體制內變革的次第展開

  一　行政機構改革與吏治的整頓

  清政府傳統的中央權力機構主要是軍機處和吏、戶、禮、兵、刑、工六部。庚子事變之後，隨著政治形勢的新變化，在新政開展的過程中，從督辦政務處的設立到1906年全面的官制改革之前，清政府陸續設立了外務部、商部、巡警部、學部以及練兵處、財政處等幾個新機構，並裁撤了一些舊衙門；與此同時，地方行政機構改革也在相應地進行。

  

  1905年10月，清廷諭令設立巡警部，以徐世昌為尚書，以毓朗、趙秉鈞為左、右侍郎，「所有京城內外工巡事務，均歸管理，以專責成；其各省巡警，並著該部督飭辦理」。巡警部是管理全國警察的專門機構。12月，科舉制度廢除以後，為了加強對新式學堂教育的管理，清廷設立學部，將國子監歸併其中，以榮慶為尚書，以熙瑛、嚴修為左、右侍郎。在清代中央行政機構原來的六部體制中，沒有專管教育的部門，一般是由禮部兼管，新設立的學部是專門管理全國學務的最高教育行政機構。

  在陸續設立一些新機構的同時，清政府裁撤、歸併了一些舊衙門。裁併的基本原則是「力除冗濫」。清廷上諭指示：「凡京外各項差缺，有應行裁汰歸併者，著各部院堂官及各省將軍、督撫破除情面，認真厘剔，奏明裁併，以節虛糜而昭核實。"1902年2月，裁撤河東河道總督，一切事務改歸河南巡撫兼辦；同時裁撤漕運屯田衛所。3月，將詹事府歸併於翰林院，並裁撤通政司。1904年7月，裁撤粵海關、淮安關兩監督，粵海關事務歸兩廣總督管理，並裁撤江寧織造。12月，裁撤雲南、湖北巡撫，分別由雲貴總督、湖廣總督兼管巡撫事務。1905年1月，裁撤漕運總督，改設江淮巡撫。4月，裁撤江淮巡撫，改淮揚鎮總兵為江北提督。7月，裁撤廣東巡撫，以兩廣總督兼管巡撫事宜。9月，改奉天府丞兼學政為東三省學政，裁奉天府府丞缺；並裁撤奉天府府尹兼巡撫事缺，其事由盛京將軍兼管，等等。

  行政機構的革故鼎新，為建立健全行政制度奠定了一定的基礎。與此同時，清政府還採取了一系列的整頓吏治的措施，以便使行政制度能夠正常、高效率運作。

  （一）裁汰書吏、差役

  書吏、差役是衙門裡的具體辦事人員，他們善於弄權，欺上瞞下，病民蠹政，嚴重地敗壞了各級官衙的行政作風，是清末一大弊政。1901年5-6月，朝廷連下數道諭旨，力圖整頓。具體步驟是先從六部著手，然後漸及各省與各府州縣衙。諭旨認為，六部行政運作本有《六部則例》為依據，但書吏辦事往往根據以往成案的案卷，而置既有的《六部則例》於不顧，所謂舍例引案，以達到其弄權自如的目的。庚子事變後，各部案卷散失過半，正可藉機「一併銷毀，以示廓清弊竇，銳意自強之志」。諭旨分析了書吏肆意弄權的原因有二：「一則司員不習公事，奉吏如師；一則貪劣之員勾結蠹書，分財舞弊。」解決的辦法是，裁汰書吏，要求各部堂官督率司員親理部務。各省及各府州縣衙門的書吏也是「舞文弄法，朋比為奸」，比部吏有過之而無不及；而差役擾民「尤為地方之害，其上司之承差，則借公需索州縣，州縣之差役，更百般擾害閭閻」。因此，要求各省督撫將「各衙門額設書吏均分別裁汰，差役尤當痛加裁革，以期除弊安民，毋得因循徇庇」。裁革病民蠹政的書吏與差役，主要是為了改善行政作風和提高行政效率。

  （二）停止捐納買官

  捐納買官是公開的錢權交易，捐官者往往流品頗雜，為了補償捐納所費錢財，多以貪污勒索為能事，這是清末吏治敗壞的一大根源。1901年9月，清廷發布上諭，宣布停止捐納買官。諭旨稱：「捐納職官本一時權宜之政，近來捐輸益濫，流弊滋多，人品混淆，仕路冗雜，實為吏政民生之害。現在振興庶務，亟應加意澄清，嗣後無論何項事例，均著不准報捐買官，自降旨之日起，即行永遠停止。」

  （三）裁革陋規，酌定公費

  清末吏治腐敗的又一大根源是陋規盛行。1902年9月，直隸總督袁世凱上奏整頓吏治，主張將各項陋規酌改為公費。他說，各級政府官員因廉俸微薄，辦公用費浩繁，「乃不得不取給於屬吏，於是訂為規禮，到任有費，節壽有費，查災查保甲有費，甚或車馬薪水，莫不有費。此等風氣，大抵各省皆然。」陋規本是官吏薪金以外的重要進項，雖然不同於暗中進行的賄賂，但公然盛行，同樣會敗壞吏治。「平時既受陋規，即遇事不無瞻顧，設一旦見有不肖之屬吏，為上司者欲破除情面，據實糾參，或往往為其下所挾持，轉不克逕行其志。吏治之敝，所由來也。」為了既能保證行政機構的正常運作，又能防止吏治腐敗，他建議將舊有之陋規改為公費，「化私為公」。具體做法是：一方面，要求收受規禮的道府廳州各級官員「各將每年應得屬員規費，據實開報，和盤托出，即按其向來所得之多寡，明定等差，酌給公費」。另一方面，要求交納規禮的州縣官員「將向來應出節壽等項，一律徑解司庫，不加耗費，另款存儲；道府廳直隸州應支公費，按月赴司庫請領，不准折扣，閏月不計，司庫統計出入，如有不敷，另籌彌補」。他認為，把無底洞似的規禮改為有定額的公費，「如此一轉移間，化暗昧為光明。廉吏既不病難為，墨吏更無所藉手。長官不必有額外之需索，自可潔己以正人；下僚不敢作非分之鑽營，相與奉公而勤職。庶幾大法小廉，而吏治可蒸蒸日上矣。」此奏得到朝廷批准，並向全國推廣，「著各督撫仿照直隸奏定章程，將各項陋規一律裁革，仍酌定公費以資辦公」。

  行政機構的改革與吏治的整頓，都是為了適應新時代、新形勢的需要而進行的除舊布新的重要舉措。外務部、商部、巡警部、學部等新機構的設立，改變了傳統的六部體制，促使中央機構向近現代轉型。去書吏差役、停捐納買官、改陋規為公費等整頓吏治的措施，有利於懲治腐敗，改善行政作風，提高行政效率，保證行政體制的正常運作。應該說，這些對於其他各項新政改革的順利推行都有著積極的意義。然而，清末吏治腐敗，已積重難返，其根源實際上就在體制本身，這並不是簡單地調整一些機構和採取幾個措施所能解決的。如果不能有效地進行體制本身的改革，這種日益腐敗落後的行政體制又將嚴重地制約著其他各項新政改革的進程。

  二　新學制的建立與科舉制度的廢除

  創辦新式學堂是洋務時期已經開始的事業，新政時期又得到進一步的發展。然而，近代教育的發展，不僅僅是新式學堂的創辦，更重要的是制度的建設，即建立一個完備的近代學校教育體系，使整個教育事業能夠持續有序地發展。這便關涉到學制建設問題。

  1902年8月，管學大臣張百熙制定了一個學堂章程，即《欽定學堂章程》，又稱「壬寅學制」。這個學制雖經清廷公布，但事實上並未實行。當時，張之洞在湖北已制定了一個省區學制體系，他的奏摺由清廷交給張百熙審議，張百熙對張之洞的學制建設思想給予了極高的評價。隨後，張之洞奉旨進京覲見，藉此機會，張百熙與另一位管學大臣榮慶奏請派重臣張之洞會商學務。1903年6月，清廷諭令張之洞會同張百熙、榮慶以《欽定學堂章程》為基礎，制定一個完備的全國性新學制。

  1904年1月，張之洞與張百熙、榮慶將修訂好的學堂章程上奏，得到皇上諭旨的批准，「著即次第推行」。這就是所謂的《奏定學堂章程》，這個章程所確立的學制即「癸卯學制」。《奏定學堂章程》是在《欽定學堂章程》的基礎上修改增訂而成，因此，癸卯學制實際上也就從此取代了壬寅學制。

  由《奏定學堂章程》所確立的癸卯學制不僅對各類學校的辦學宗旨、課程設置、學生入學條件、修業年限及各類學校的相互關係作了詳明的規定，而且對整個教育宗旨、學校管理、教師的選用和學生的考試與獎勵等方面也作了相應的規定。就學堂體系來說，全國學堂分為基礎教育和專門職業教育兩類：（一）基礎教育分為三等七級。（1）初等教育：蒙養院、初等小學堂、高等小學堂；（2）中等教育：中學堂；（3）高等教育：高等學堂、大學堂、通儒院。（二）專門職業教育分為師範教育、實業教育和特別教育三種。（1）師範教育：初級師範學堂、優級師範學堂；（2）實業教育：藝徒學堂、實業補習普通學堂、初等農商實業學堂、中等農工商實業學堂、高等農工商實業學堂、實業教員講習所；（3）特別教育：進士館、譯學館。專門教育的各類學堂又分別與基礎教育的各等級相對應。

  癸卯學制是以日本學制為藍本，並結合中國具體情況加以改造而成。這個學制通過諭旨頒行全國以後，便成為新政時期各省興學的範本，甚至民國學制也是在此基礎上逐漸改進而成。可以說，癸卯學制開啟了中國教育體制的現代化進程。

  廢科舉與興學堂是清末教育改革過程中相輔相成、同步運作的兩大工程。新教育的創辦需要新的制度建設，同時也必須對舊制度進行改革與廢除。始於隋唐的科舉取士制度千餘年來一直是中國傳統士人的進身之途，雖然長期以來不斷地遭到有識之士的批評與攻擊，但要突然宣布廢止則又有著重重阻力，而這些阻力又使新教育的創辦步履維艱。清末教育改革一開始便陷進這樣的一個怪圈中。

  科舉制度的廢除大致經歷了科考改章、分科減額和立停科舉三個階段。晚清士人對科舉制度時有非議，但科舉制度被提上改革的日程則是在戊戌維新運動之中。雖然維新派明確地提出了廢除八股時文而改試策論的主張，但不久即因戊戌政變而事實上未付諸實施。這個時期科舉制度的改革還只涉及到科舉考試的形式與內容的變革層面，而尚未議及制度本身的存廢問題。

  庚子事變後，經過兩年多的沉寂，關於科舉改革的討論又熱鬧起來。1901年的新政改革上諭發布之後，各省督撫的復奏不少涉及到這個問題。袁世凱主張分科遞減科舉中額，用新增實學科逐漸取代科舉，以達到廢除科舉制度的目的。陶模主張立即全行廢止，用學堂取代科舉。得到清廷諭旨批准的劉坤一與張之洞的《江楚會奏變法三折》主張分科遞減科舉中額，用學堂逐漸取代科舉，以最終廢除科舉制度。這個主張雖然只是一種漸進的改革方法，但已不再是單純的科舉考試形式或內容的改革，而是涉及科舉制度本身的廢止問題，顯然是向前進了一步。

  1901年8月，朝廷發布了廢除八股時文、改試策論及永遠停止武科的上諭，但並未對文科的廢止問題表示意見。

  1904年1月，在京修訂新學制的張之洞與管學大臣張百熙、榮慶上奏《請試辦遞減科舉折》。這個奏摺認為，舉辦新政兩年以來學堂未興，是由於科舉未停；而各省學堂未能普設，科舉又不能立停，因此只有分科遞減科舉，給一段過渡時期，使科舉、學堂歸於一途。這一次上奏得到批准：「著自丙午科為始，將鄉、會試中額及各省學額，按照所陳逐科遞減，俟各省學堂一律辦齊，確著成效，再將科舉學額分別停止，以後均歸學堂考取。」從此，科舉制度的廢除已是指日可待。

  1905年8月，由於日本在日俄戰爭中的勝利已成定局，引起中國輿論的極大關注，立即廢除科舉的呼聲大漲。由袁世凱領銜會同張之洞、端方、趙爾巽、周馥、岑春煊等地方督撫奏請立停科舉，推廣學校。此折認為科舉已成為興學的嚴重障礙，由於時勢危迫，以前所奏十年三科遞減科舉中額的方法已是緩不濟急，必須立刻停罷科舉，廣興學堂。這個奏摺得到諭旨的批准：「著即自丙午科為始，所有鄉、會試一律停止，各省歲、科試亦即停止。」於是，在中國歷史上存在了一千多年的科舉制度終於宣告結束。

  科舉制度的廢除，不僅對中國的教育制度，而且對傳統社會的一整套用人行政制度，都是一種革命性的變革，其歷史作用不可謂不大。但在當時並未引起巨大的社會動盪，而是能夠平穩過渡。這主要是因為改革者在整個的廢科舉過程中謹慎地遵循了「先立後破」的原則，並在籌議廢科舉的同時，已經確立了相應的補救措施。具體說來表現在三個方面：其一，從分科遞減科舉中額到立停科舉的漸進變革過程使社會具備了一定的心理承受力；其二，新學制的制定與新式學堂的興起已足夠成為科舉制的制度性替代物；其三，獎勵學堂出身，給學堂畢業學生以相應的科舉功名，使科舉廢又不廢，不廢而廢，這是一個關鍵。

  關於獎勵學堂出身的問題，清廷頒布的《各學堂獎勵章程》作了明確的規定：自高等小學以上，由升學或畢業考試給獎，考試結果分最優、優、中、下、最下五等，一般中等以上都給相應的出身獎勵，並授以官職或予以升學，按所獎出身大致可以分翰林、進士、舉人、貢生、生員五級。對此，時人與後人多有非議，以為導人入功名利祿之途，使科舉制的流毒得以變相遺存，扭曲了教育的宗旨。梁啓超的批評頗具代表性。他說：「前清學制之弊，至今猶令人痛恨不已，其誤國最甚者，莫如獎勵出身之制，以官制為學生受學之報酬，遂使學生以得官為求學之目的，以求學為得官之手段。其在學校之日，所希望者為畢業之分數與得官之等差；及畢業以後，即拋棄學業而勉力作官矣。」更有人認為：「是非停科舉以辦學堂，殆仍化學堂而為科舉，於是學堂者直科舉之代名。」這些批評不能說沒有道理。但是，獎勵學堂出身與給舊的科舉士人籌以出路等補救措施一樣，無疑是學堂得以大興與科舉制被順利廢除的重要保證。科舉制度是傳統士人的進身階梯，一旦要廢除這種制度，人們所最擔心的是數十萬舉、貢、生員的出路斷絕之後的前途問題，以及由此所可能引起的一系列社會政治問題；可事實上並沒有出現人們想像中的那麼嚴重的問題。改革者在商議廢科舉時，他們不但給舊的科舉士人籌謀了相應的出路，而且給新式學堂和留學生獎勵科舉科名出身，使他們在新的制度下可以同樣得到舊制度的利益，新學堂很快就吸引了更多的讀書人，本來已遭各方面非難的科舉制度已成一具空軀殼，這種釜底抽薪式的手法使新學堂取代舊科舉得以順利實現。可以說，這是新政時期制度變革過程中的一個成功範例。

  新學制的建立與科舉制度的廢除，標誌著清末教育體制的近代轉型。在這個體制轉型的過程中，各類新式學堂如雨後春筍般地湧現，從京師大學堂到各省高等學堂、中學堂和小學堂，以及各種職業教育學校，甚至私立學校，應有盡有，出現了一個全國性的辦學高潮。據學部總務司《宣統元年教育統計圖表》，1909年，全國有學堂58896所，學生1626720人。這個數目，在當時的中國是相當可觀的。

  在創辦新式學堂培養新式人才的同時，清政府還採取了鼓勵出國留學的舉措。一方面責令各省公費選派，另一方面鼓勵自費留學。1903年10月，《獎勵遊學畢業生章程》頒布，對於學成回國的留學生，無論公費還是自費，通過考核，分別給予拔貢、舉人、進士、翰林的出身，並給予相當的官職。於是，在清末又出現了一個出國留學的熱潮，尤其以留學日本者為最多。據考證，在人數最多的1905年和1906年，留日學生高達8000人左右。這個數目也是驚人的。

  新式學堂的創辦與留學生的派遣，促成了一個新式知識分子群體的形成，既培養了大量新政人才，也造就了大批革命志士，他們的所作所為對於清末中國的政治與社會變革發生了至關重要的影響。

  三　經濟改革政策與措施

  新政時期經濟改革的目標是改變傳統的重農抑商政策，積極發展近代工業、農業與商業貿易，以實現中國傳統經濟結構的近代轉型。為此，清政府實施了一系列的經濟改革政策與措施。

  《江楚會奏變法三折》已明確地提出了制定商律、礦律、路律等經濟法規的主張，制定各項經濟法規便成為新政時期經濟改革的重要內容。

  關於工商實業法規。在傳統經濟結構向近代轉型的過程中，為了大力促進民族工商業的發展，建立穩定的經濟秩序，清政府頒布了大量的工商實業方面的法規。有關於工商業經營者的法律權益與地位的《商人通例》（1904），有關於工商業公司的創辦程序、組織形式與經營管理方式方面的基本法規《公司律》（1904）和《公司註冊試辦章程》（1904），有專門的商標註冊法規《商標註冊暫擬章程》（1904）和公司破產法規《破產律》（1906），有農工商各行業的社團組織法規《商會簡明章程》(1904）、《商船公會章程》（1906）和《農會簡明章程》（1907），還有關於工商實業獎勵方面的法規《獎勵華商公司章程》(1903）、《華商辦理農工商實業爵賞章程》（1907）等。這些經濟法規的制定，在中國工商業立法史上是一大創舉，不僅從法律上確立了民族工商業者自由興辦工商企業的基本權利，而且對調動工商業者的積極性和建立穩定有序的經濟運行秩序以推動近代經濟的發展，有著更加重要的意義。

  關於礦務章程。甲午戰爭以後，西方列強在掀起瓜分中國狂潮的過程中逐漸染指中國的路礦利權。1898年，清廷設立礦務鐵路總局，並頒布《礦務鐵路公共章程》。該章程雖然有限制西方列強掠奪中國路礦利權的意圖，但事實上並不能起到應有的效應。庚子事變後，西方列強對中國路礦利權的掠奪更加猖獗。張之洞、劉坤一在《江楚會奏變法三折》中提出制定礦律為當務之急。新政時期，清政府先後頒布了《籌辦礦務章程》(1902）、《礦務暫行章程》(1904）、《欽定大清礦務章程》(1907）、《大清礦務章程》（1910）等幾部礦務法規。礦產是一個主權國家固有的自然資源。在晚清時期西方列強肆意侵犯中國主權、以強權為護符大肆掠奪中國利權的特殊背景下，礦律或礦務章程的制定既是維護礦產業自身有序發展的需要與保證，也有抵制列強侵略以保護中國利權的意味。

  關於鐵路政策。鐵路的出現是近代交通史上重大變革的結果。清政府為修造鐵路和加強鐵路的經營管理而制定頒布了一系列的規章，其中有礦務鐵路總局頒布的《礦務鐵路公共章程》（1898），也有商部頒布的《鐵路簡明章程》(1903）、《路務議員辦事章程》（1905），還有郵傳部頒布的《鐵路免價減價章程》(1907）、《路員養老章程》、《鐵路僱傭洋員合同格式》、《鐵路員司工役服色章程》、《出差給費章程》、《鐵路畢業生見習規則》、《鐵路地畝納稅章程》、《陸路海軍鐵路運輸詳細章程》等。這些規章的制定與頒布，對中國鐵路建設與管理的現代化有著重要的意義。在晚清中國，鐵路與礦產有著相似的命運，都是西方列強藉以掠奪利權的對象。在列強猖狂掠奪鐵路利權的形勢下，清政府為了加強對鐵路的修造與經營管理方面的控制，也曾採取了一些積極措施，無論是礦務鐵路總局時期，還是商部與郵傳部時期，都曾試圖鼓勵商辦鐵路，或採取官督商辦和官商合辦的政策，但都由於政府財政困難與華商資本弱小，而不得不走上借洋債造路的道路。例如，盧漢鐵路幹線工程啟動之初本來擬由商辦，但華商資本實在無力承擔。「鐵路未成之先，華商斷無數千萬之巨股。惟有暫借洋債造路、陸續招股分還洋債之一策。」粵漢鐵路在費盡周折從美國人手中贖迴路權後，湖北、湖南、廣東三省官商決計自籌資金，自己修造，結果卻是力不從心，因資金難籌而又不得不再舉外債。「時閱數年，籌撥官款為數甚微，招集民股亦僅百數十萬元，毫不濟事。誠以中國財源枯竭，商力未充，欲成此縱橫兩大幹路工程（粵漢與川漢），舍借款無速能興修之方。」借債造路自然涉及到路權保障問題，在那弱肉強食的時代，軟弱無能的清政府並不能為此提供切實的保證。因此，借債造路確實難免路權與利益的損失。事實上，清政府就是被因借債造路而引發的保路運動為導火線的辛亥革命推翻的。雖然清政府走上借債造路的道路也有其迫不得已的苦衷，但其如此尷尬的抉擇終究也只能是自食其果。

  幣制改革也是新政時期經濟改革的重要內容。晚清時期，在整頓幣制的過程中，由於沒有統一的國家銀行，戶部與各省均自有鑄幣權，不但出現舊貨幣銀兩、制錢與銀圓、銅圓、紙鈔票等新貨幣混用的現象，而且各處所鑄貨幣的成色、分量也參差不一，幣制相當混亂。在庚子事變之後的中英商約談判中，統一中國幣制的問題被提了出來，此後西方列強為了控制中國的貨幣財政權，對中國幣制改革的問題討論得頗為熱鬧，建立國家銀行與實行金本位幣制的主張也被提上議事日程。1903年，英籍海關總稅務司赫德正式向外務部提出建立虛金本位幣制的建議，他主張「定準銀錢之金價」，即以金價為標準確定統一的銀錢比價；同時建議中國設立國家銀行，統一經理「國內銀錢事件」，國家銀行總行設在最大的通商口岸，其餘各口岸設分行，在總行里設立鑄銀局，掌管全國銀錢鑄造事宜，並裁撤各省銀圓局。1904年，美國特派會議銀價大臣（即國際匯兌調查委員）精琪來華，公開拋出了他的中國幣制改革計劃，極力主張中國實行金本位幣制。他在所撰的《中國新圜法條議》中開首即說：「中國政府應速定一有效之政策，以期設立圜法，該圜法以能有一定金價之銀幣為主。」他還建議中國應聘請一名洋員為司泉官（Controller of the Currency），「總理圜法事務」。結果，赫德與精琪的幣制改革計劃都遭到清政府的拒絕，金本位制之議也就不了了之。事實上，在晚清時期銀本位制還只能進行初步嘗試。

  如何實行銀本位制？當時在清政府內部有兩派意見。關於銀圓的單位重量問題，早在鑄造銀圓之初即有一兩與七錢二分的分歧，前者淵源於中國舊的銀兩制度，後者仿照當時頗為流行的墨西哥鷹洋。經過兩派意見的反覆爭論，最終是七錢二分的主張占了上風。1910年，載澤奏上一個《國幣則例》，規定了一個以圓為單位的銀本位幣制，經清廷上諭批准頒布。上諭宣稱：「中國國幣單位，著即定名為圓，暫就銀為本位。以一元為主幣，重庫平七錢二分，另以五角、二角五分、一角三種銀幣，及五分鎳幣，二分、一分、五厘、一厘四種銅幣為輔幣。元角分厘各以十進，永為定價，不得任意低昂。」由此確定了一個銀本位幣制。不過，這個新的幣制還來不及最終實施，清王朝就被辛亥革命推翻了。儘管清末幣制並沒有真正地實現統一，但這些籌辦統一國幣的最初嘗試對於中國幣制的現代化仍然有著積極的意義。

  新政時期的經濟改革還有一項重要內容是清理財政。清代前期全國的財政權完全由中央政府控制，戶部是最高的財政管理機關。在咸、同年間鎮壓太平天國運動的過程中，為了解決軍餉問題，地方督撫開始掌握一定的地方財權，厘金制度的興起是一個典型的例證。從此，中央政府對地方財權失控，中央集權的財政管理體制遭到破壞，晚清時期財政陷於嚴重的混亂狀態。清理財政便成為新政的當務之急。

  1903年，清政府設立財政處，作為專門的財政管理機構。1906年，戶部改為度支部，財政處合併其中，此後度支部成為全國最高財政管理機關。1909年初，朝廷頒布《度支部清理財政章程》。其總綱規定：「清理財政，以結截清舊案，編訂新章，調查出入確數，為全國預算、決算之預備。」章程同時規定，在度支部設立清理財政處，各省設立清理財政局，作為中央與地方專門負責清理財政的管理機構，並由度支部向各省派出監理官，以加強督促管理。清理財政機構設立後，主要進行了三方面的工作：一是調查歲出歲入，了解各省每年財政收支情況；二是劃分國家稅與地方稅，明確國家與地方的財權；三是編訂預算決算，加強全國財政統一管理。在中央政府的督促下，各省先後編輯、完成了《財政說明書》。這些說明書今天仍不失為研究清末各省財政的重要參考資料。

  清理財政工作是清王朝在日暮途窮的時候開始的，取得了一定的成效，原「各省財政，紛亂無紀，自設監理官後，爬梳整理，漸有眉目」，但並沒有從根本上解決清政府的財政危機。清理財政以加強中央財政集權為目的，結果勢必進一步激化中央與地方的矛盾，加速清王朝統治的崩潰。就此而言，清理財政的工作以失敗而告終。但即便如此，清理財政工作中的一些舉措，尤其是一些規章制度的制定與施行，無論是經驗還是教訓，對於中國財政管理制度的近代轉型都有著重要的意義。

  四　編練新軍與軍製革新

  清代軍制的演變一波三折。嘉、道以前的舊式軍隊主要是八旗與綠營，咸、同年間在鎮壓太平天國運動的過程中從地方團練中興起了湘軍和淮軍，甲午戰爭之後開始編練新軍。甲午一戰，洋務派慘澹經營多年的北洋水師的全軍覆滅與昔日號稱陸軍勁旅的湘、淮軍的不堪一擊，使國人如夢初醒，痛定思痛。人們發現，中國軍事上的落後，不僅僅是武器裝備，更重要的是制度。可以說，甲午戰爭的刺激，是清政府採用西法編練新軍的契機。首先編練的新軍是袁世凱的北洋新建陸軍和張之洞的南洋自強軍。全國規模的編練新軍是從新政以後開始的。練兵與興學是清末新政的兩大舉措，正如新式學堂的創辦使中國教育體制發生近代轉型一樣，新軍的編練也使中國軍事制度步入現代化的歷程。

  新政開始之初，清政府並沒有立即設立一個統籌全國練兵的機構，所有練兵之事都是由總理新政的政務處會同兵部管理。事實上，各省編練新軍時仍然是各自為政，以致「各省兵制不一，軍律不齊，餉械則此省與彼省不同，操法則此軍與彼軍又不同」。1902年底，清廷曾經諭令各省挑選將目到練兵初見成效的北洋與湖北受訓，並「諄諄焉以紛歧為戒，以一律相期」。此舉被張之洞與袁世凱稱為「經武之要圖，整軍之至計」。然而，這似乎並不能從根本上解決問題，因為北洋新軍與湖北新軍的軍制本就不盡相同。後來，清政府相繼設立練兵處與陸軍部，對清末新軍的編練工作從宏觀上作了統一的規劃，使新軍的軍制日漸趨於統一，為建立一支正規的國家常備軍奠定了基礎。

  早在1901年9月，朝廷就發布了建立常備軍的諭旨：「著各直省將軍、督撫將原有各營嚴行裁汰，精選若干營，分為常備、續備、巡警等軍，一律操習新式槍炮，認真訓練，以成勁旅。」清廷希望整頓綠營與防營等舊式軍隊，採用新式槍炮操練，訓練出一支國家常備軍。然而，要建立一支新式軍隊，不僅僅是採用新式武器裝備操練而已，更重要的是軍制的變革。清廷發布建立常備軍的諭旨後，便由政務處咨行各省督撫大臣，限期在三個月內復奏。直隸總督袁世凱和湖廣總督張之洞相繼上奏，提出了北洋新軍和湖北新軍的編制設想，並謀求統一各省營制。1904年9月，練兵處頒布了一個全國陸軍編練的營制餉章，由於練兵處是由袁世凱所實際控制，因此這個營制餉章完全是依據北洋新軍的標準。據此，新軍常備軍編制分八等：軍、鎮、協、標、營、隊、排、棚。一軍分兩鎮，每鎮有步隊、馬隊、炮隊、工程隊、輜重隊五個兵種。其中步隊每鎮二協，每協二標，每標三營，每營四隊，每隊三排，每排三棚；馬隊每鎮一標，每標三營，每營四隊，每隊二排，每排二棚；炮隊每鎮一標，每標三營，每營三隊，每隊三排，每排三棚；工程隊每鎮一營，每營四隊，每隊三排，每排三棚；輜重隊每鎮一營，每營四隊，每隊二排，每排三棚。步、馬、炮、工程、輜重各兵種，每棚目兵14人，總計每鎮官長及司書人等748人，弁目兵丁10436人，夫役1328人，共12512人。這個營制使全國的新軍終於開始有了一個統一的軍事編制。練兵處在奏定陸軍營制餉章的當天，還上奏了一個陸軍學堂辦法的奏摺，在此折中提出「中國常備兵額約需三十六鎮」。

  1907年8月，陸軍部進一步對全國新軍編練工作作了統一規劃，將全國陸軍應編36鎮具體分配到各省，並明確地規定了練成年限。具體分配情形是：近畿四鎮、直隸二鎮，已經編練完成；浙江、福建、奉天、吉林、黑龍江各一鎮，限兩年練成；山東、山西、陝西、新疆各一鎮，江蘇、湖北各兩鎮，限三年練成；江北、安徽、江西、河南、湖南、熱河各一鎮，限四年練成；廣西、貴州各一鎮，廣東、雲南、甘肅各兩鎮，限五年練成；四川三鎮，限三年編足兩鎮，其餘一鎮由度支、陸軍兩部協商於限內練成。具體編練的情況如何呢？羅爾綱先生據《國風報》1910年的調查統計，指出當時全國已練成陸軍20鎮，9混成協，共步隊32協、233營，馬隊195隊，炮隊148隊，工程隊57隊，輜重隊49隊。又據《清史稿·兵三》，到1911年，全國共練成26鎮，但終清之時，36鎮的計劃未能完成。儘管各省新軍編練工作進展不一，但編制的統一，表明在晚清中國至少在形式上已經擁有一支正規的近代國家常備軍。這支軍隊的改編也許還有許多不盡如人意的缺陷，但它的規模已足以引起英、美、德、日、法、俄等當時世界上各大軍事強國的注意。

  在進行軍制整編的同時，清政府還建立了一套近代軍事人才培養體制。1901年8月，新政剛開始，清廷就廢除了傳統的武科舉考試制度。這種舊制度的廢除對於建立新的軍事教育制度有著很大的促進作用，此後軍事人才的培養將全趨於近代軍事教育之一途。一方面，是近代軍事學堂教育體系的創辦。軍事學堂的創辦始于洋務時期，新政期間更是大量湧現。但是，全國各省創辦的各類軍事學堂，名稱、等次頗為混亂。因此，張之洞等人1903年在京制定全國學制時曾主張統一各省武備學堂規制。他們認為：「各省武備學堂，亟宜分別等級，考定名稱，或為普通武學，或為高等武學，或為陸軍馬步炮工、水師管輪駕駛等各專門學堂，均應參酌東西各國武學，詳訂學科及其程度，使各省有所據依，歸於劃一。」但在張之洞等人制定的癸卯學制體系中並沒有軍事學堂。1904年，練兵處制定了一個全國陸軍學堂體制：全國陸軍學制分為陸軍小學堂、陸軍中學堂、陸軍兵官學堂、陸軍大學堂四等；在京師、行省及各駐防地設陸軍小學堂，在直隸、陝西、湖北、江蘇分設由第一至第四陸軍中學堂四所，在京師設陸軍兵官學堂和陸軍大學堂各一所。這是一個標準的陸軍學堂體制。此外，還有一些短訓性質的速成軍事學堂和其他軍、兵種專門學堂。各類軍事學堂為清末軍事現代化造就了大量急需的新式軍事人才。另一方面，是軍事留學生和出國軍事考察人員的派遣。近代軍事人才的培養，除了創辦新式軍事學堂以外，還有一條重要途徑就是派遣留學生和出國考察人員，分赴西方各國與日本，學習與考察軍事，其中尤以日本為最多。軍事留學生學成回國，大都被委任新軍軍官或軍事學堂教官。據有人統計，清末中國陸軍里約有800名軍官是日本軍事院校的畢業生，或曾在這類學校中學習過。鐵良在光緒三十年底視察湖北新軍後向清廷報告說：「官長均系出洋或武備畢業學生。」像張之洞所倚重的張彪、黎元洪等人曾多次到日本考察軍事。與新式軍事學堂一樣，派遣軍事留學生和出國軍事考察人員，也能造就新式軍事人才。晚清中國正是依靠這些近代軍事人才而開啟了軍事現代化。

  五　法制變革與獄政改良

  在清末新政全面開展的過程中，法制改革也被提上議事日程。1902年3月，清廷發布了修訂法律的諭旨：「中國律例自漢唐以來，代有增改。我朝《大清律例》一書，折衷至當，備極精詳。惟是為治之道，尤貴因時制宜，今昔情勢不同，非參酌適中，不能推行盡善。況近來地利日興，商務日廣，如礦律、路律、商律等類，皆應妥議專條。著各出使大臣查取各國通行律例，咨送外務部；並著責成袁世凱、劉坤一、張之洞慎選熟悉中西律例者，保送數員來京，聽候簡派，開館編纂，請旨審定頒發。總期切實平允，中外通行，用示通變宜民之至意。"4月，劉坤一、張之洞、袁世凱聯銜會奏，保薦沈家本和伍廷芳為總纂，在京開設修律館；並薦舉沈曾植在修律館充任幫辦、參議等職。5月，清廷正式任命沈家本和伍廷芳為修訂法律大臣。上諭說：「現在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳將一切現行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議，務期中外通行，有裨治理，俟修定呈覽，候旨頒行。」命下之日，伍廷芳還在駐美公使任上，回國之後又在上海參與商約談判，直到1903年8月，他才北上進京參與修律事宜。經過伍廷芳與沈家本近兩年的籌備工作，1904年5月正式成立修訂法律館，從而開始了修律活動。

  修律的工作主要有兩項內容。一是修改舊律。自修訂法律館設立以後，修律大臣沈家本和伍廷芳即開始參照西方的法律對中國舊法律進行修訂工作。他們除對《大清律例》作了常規性的修改以外，主要是本著「刑法之當改重為輕」的宗旨，修訂舊刑法中的殘酷、野蠻、落後的部分，如廢除凌遲、梟首、戮屍、緣坐和刺字等酷刑，禁止刑訊，以反映中國傳統的「仁政」精神，並符合近代西方的人道主義原則。

  二　是制定新律。中國傳統的法律結構是「諸法合體」，刑法與民法不分，訴訟法附於其中。修律大臣沈家本與伍廷芳「因時制宜」，參照西方的法律，將實體法與程序法分立，制定出獨立的刑法、民法、訴訟法和其他法律。其中重要的有《刑事民事訴訟法》(1906）、《新刑律草案》（1907）和《大清新刑律》(1910）、《大清刑事訴訟律草案》和《大清民事訴訟律草案》（1911），以及其他民法、商法與行政法等法律。新律的制定，對於打破中國傳統的「諸法合體」的舊法系、模仿近代西方建立「諸法分立」的新法系，以促進中國法律現代化，有著重要的意義。

  修律大臣在修律的過程中還翻譯了大量的西方法典法規和法學著作，不僅為修改舊律提供了參考，新律的制定更是直接以這些譯本為典範。顯然，西方法律的譯介甚至移植，對於中國法律的現代化有著積極的推動作用。但在這個現代化的過程中，中西之間的禮治與法治的觀念衝突也不可避免。

  傳統中國是一個禮治社會，禮教滲透到法律之中，甚至成為法律的主宰。修律大臣在制定新律時，為了與國際接軌，制定出清廷所期望的「中外通行」的法律，便有意識地強化法治的理念，而淡化禮治的色彩。於是便釀成了一場所謂的禮法之爭。法理派自然以修律大臣沈家本等人為代表，他們的修律旨在輸進西方的法理，以改造中國傳統的法律；禮教派則以傳統的士大夫張之洞、勞乃宣等人為代表，他們的「中體西用」思想表明他們主張一種有限度的改革，這種改革必須以不突破「中體」為前提，甚至以維護「中體」為目的。在法制改革的問題上也是如此。後者並不反對修律，但是當新律的制定觸及到他們所極力維護的「中體」的核心禮教時，他們會自覺地充當起衛道者的角色來。修律過程中的禮法之爭，嚴重影響了清末法律改革的進程，使得一些法律遲遲難以通過。

  在司法行政機構改革中出現了所謂的司法獨立問題。在中央司法機構改革中，刑部改為法部，大理寺改為大理院。根據西方三權分立的原則，明定立法、行政、司法權限，「司法之權則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之，均與行政官相對峙，而不為所節制」。這裡一方面規定了中央司法機構法部與大理院的職責分工：法部為司法行政機構，大理院為司法審判機構，且法部對大理院有監督之權；另一方面，還規定了司法權與行政權的分立，即司法權從行政權中分離出來，由司法機構獨立行使該種權力。這就是所謂的司法獨立。

  在地方司法機構改革中，厘定官制大臣提出兩條建議：一是每省各設高等審判廳，置審判官，受理上控案件，行政、司法各有專職；二是以按察司專管司法上之行政監督。這是仿照中央司法機構改革的模式，以高等審判廳為司法審判機構，按察司為司法行政機構，司法權與行政權分離，以實現地方上的司法獨立。此舉遭到地方督撫的反對，如湖廣總督張之洞對此不以為然。他認為沒有必要在按察司之外另設高等審判廳，「一省之中，臬司即是高等審判廳矣，另設一廳何為？」他尤其不能接受由高等審判廳獨立承擔司法審判而直接向法部負責、「督撫但司檢察、不司審判」的說法，「假使萬一採用其言，則以後州、縣不親獄訟，疆臣不問刑名」。顯然，他所擔心的就是司法獨立削弱了地方督撫大臣的權力。

  1907年7月，總司核定官制大臣奕劻等將地方官制改革情形上奏。關於司法機構改革，改各省按察司為提法司，改按察使為提法使，由提法使管理地方司法行政，並分設各級審判廳「以為司法獨立之基礎」，各省設立高等審判廳、地方審判廳、初級審判廳，「分別受理各項訴訟及上控事件」，即掌管地方各級司法審判。可見，司法機構改革的目的是要建立專門的司法行政與司法審判機構，使司法權脫離行政權的控制，以實現所謂的司法獨立。隨即，此奏得到清廷諭旨的批准。此後，司法獨立便作為預備立憲的一項重要措施被逐步付諸實施。

  獄政改良即監獄制度改革與監獄本身的改造，也是法制改革的重要內容。當時的權威法學家沈家本說：「泰西立憲諸國，監獄與司法、立法鼎峙而三，縱有完備之法典與明允之法官，無適當之監獄以執行刑罰，則遷善感化，猶托空言，以故各國莫不從事於改良監獄。」甚至認為監獄的好壞是衡量一個國家文明程度的標準，「西儒有言曰：覘其國監獄之實況，可測其國程度之文野」。因此，在清末法制改革過程中，在著手修訂法律與司法改革的同時，傳統監獄制度的改革與舊式監獄的改造也被提上議事日程。

  早在1901年，劉坤一與張之洞在他們所上的《江楚會奏變法三折》的第二折「恤刑獄」條中，已經較為系統地表述了他們的獄政改良思想：第一，修建監獄，改善罪犯生活條件；第二，改造罪犯，教以謀生之道；第三，設置稽察專官，改革監獄管理制度。這些意見後來被清政府交給修律大臣伍廷芳與沈家本討論，他們對此表示非常贊同，同時也得到清廷諭旨的認可，並諭令各省督撫「嚴飭各屬認真清理，實力遵行」。此後，各省不同程度地開始了監獄改造與修建工作。1907年5月，修訂法律大臣沈家本上奏時進一步系統地提出了四條改良監獄的建議：一是改建新式監獄，二是養成監獄官吏，三是頒布監獄規則，四是編輯監獄統計。在第一條中提出了建立模範監獄的設想，他說：「現在內地各監獄，同時改建，力有未逮，宜於各省之省會及通商口岸，先造模範監獄一所，以備拘禁流徒等罪。」模範監獄的建造，特別注意模仿西方與日本近代監獄的建築結構和管理方式。如張之洞建成的湖北模範監獄，一切體制仿照日本的東京及巢鴨兩處監獄，監獄有良好的衛生條件和消防設備，罪犯據性別、罪刑輕重分區居住，非常注重罪犯的教育改造，獄吏分工明確精細，等等。總之，清末法制改革過程中從「恤刑獄」的角度提出的獄政改良思想及其實踐，雖然著眼點在於塑造清政府的「仁政」形象，但是其對罪犯作為人的生命意義關懷的精神，無疑推動了近代中國監獄制度乃至整個司法制度的現代化。

  六　社會生活領域內的改革

  清末新政在社會生活領域內的改革主要有三個方面：一是建立警察制度，改革社會治安體系；二是採取禁纏足、禁菸等措施，革除生活陋習；三是取消滿人特權，調和滿漢矛盾。這些改革措施的推行，無疑有利於打破舊的社會生活秩序，而推動近代社會生活新秩序的建立。

  （一）改革社會治安體系

  清代的社會治安體系是傳統的保甲制度，另外，作為國家正規軍的綠營和地方武裝團練也相應地擔負一定的社會治安職責。晚清時期，舊制度的弊端顯露無遺，已經不能正常運轉；與此同時，西方近代的警政思想開始在中國傳播，戊戌維新運動中湖南保衛局的創辦是近代警察制度的初步嘗試。警察制度在中國的正式創立始於新政時期。1901年9月，新政伊始，清政府在進行軍事改革時，令各省將軍督撫裁汰綠營、防勇，改練「常備、續備、巡警等軍」。此時，雖然清政府似乎還不能明了軍隊與警察的性質，但「巡警」的字樣一旦在朝廷政令中出現，便開始逐漸在地方流行。1902年10月，由於袁世凱在直隸試辦警察初有成效，清廷諭令在全國推廣。上諭說：「前據袁世凱奏定警務章程，於保衛地方一切甚屬妥善，著各直省督撫仿照直隸章程奏明辦理，不准視為緩圖，因循不辦。」從此，全國開始正式推行警察制度。1905年，清政府設立巡警部，作為管理全國警政的專門機構。次年，在官制改革中，巡警部改為民政部。1907年，各省設置巡警道，專管地方警政事務。1908年，在清廷籌備立憲的清單中有辦理警察的規劃。據此，民政部於1909年擬定了一個從省會及各府、廳、州、縣到鄉鎮依次辦理警察的非常詳細的發展計劃，規定在1915年全國警察一律辦成。結果因為1911年就爆發了辛亥革命，這個計劃當然不可能最終完成。清末警政改革雖然沒有最後完成，不僅鄉鎮一級基層警察組織根本沒有建立起來，而且在較大的城市中設立的一些警察局、所也大都是弊端重重。但是，在新政改革的過程中，西方近代的警察制度作為一種新的社會治安制度被正式地引入中國。

  （二）革除生活陋習

  纏足是男權社會裡興起的一種殘害女性身體與心靈的陋習。近代禁纏足始於太平天國時期。隨著西方傳教士和早期維新派人士對纏足陋習的不斷批評，到戊戌維新時期，民間的不纏足運動得以蓬勃發展。1902年2月，朝廷發布勸戒纏足的上諭：「漢人婦女，率多纏足，由來已久，有傷造物之和，嗣後縉紳之家，務當婉切勸導，使之家喻戶曉，以期漸除積習。」政府的公開提倡，直接引導了不纏足運動向縱深發展。纏足陋習雖然沒有在清末根除，但從此以後，不纏足已經逐漸成為一種社會風氣。

  鴉片煙是毒害近代中國人民的一個巨型毒瘤。鴉片戰爭以後，在西方列強炮艦的威脅下，中外鴉片貿易合法化，外國鴉片大量進口，不僅掠奪了數以千萬計的白銀，而且嚴重摧殘了中國人民的身心健康；與此同時，國內種植鴉片的情形也日趨嚴重，一時間鴉片煙毒瀰漫全國。光緒初年，清政府也曾試圖實行禁菸，但收效甚微。20世紀初，鴉片煙毒越來越嚴重地威脅到國計民生，有識之士不斷地發出禁菸的呼聲。1906年9月，朝廷發布禁菸上諭：「自鴉片煙弛禁以來，流毒幾遍中國，吸食之人廢時失業，病身敗家，數十年來日形貧弱，實由於此，言之可為痛恨。今朝廷銳意圖強，亟應申儆國人，咸知振拔，俾祛沉痼而蹈康和。著定限十年以內，將洋藥、土藥之害一律革除淨盡。其應如何分別嚴禁吸食並禁種罌粟之處，著政務處妥議章程具奏。」禁菸成了新政改革的一個重要措施。11月，政務處頒布了詳細的禁菸章程；同時，外務部開始與英國交涉禁菸事宜。1908年3月，民政部與度支部在政務處禁菸章程的基礎上擬定了《稽核禁菸章程》，將禁菸運動進一步推向前進。1909年2月，上海萬國禁菸會召開，中國的禁菸運動由此獲得廣泛的國際同情和支持。1911年5月，中英《禁菸條件》簽訂，英國答應到1917年禁止向中國輸入鴉片。通過一系列的舉措，禁菸運動得以順利進行。在禁菸令下達之後，第二年各省就迅速關閉了數以萬計的煙館，到1911年，各省戒吸食鴉片的人數多達數萬甚至數十萬，各省禁種罌粟的畝數也是數以萬計，大部分省區達到基本禁種。清政府雖然沒有在被革命推翻之前禁絕鴉片，但清末禁菸運動還是取得了顯著的成效。

  （三）平滿漢畛域

  清朝是滿族以少數民族在中原建立的王朝。滿族自入關以來即享有種種特權，一直是一個特殊的族群。晚清時期，隨著清王朝政治統治的日趨衰微，滿族的特權地位也在各族人民的不滿與反抗中開始動搖，尤其是滿漢矛盾日顯突出，「排滿」一時成為革命與反清的當然口號。為了加強清王朝的統治，取消滿人特權，化除滿漢畛域，調和滿漢矛盾，便是新政改革的重要措施之一。1902年2月，朝廷發布了廢除滿漢通婚禁令的上諭：「所有滿漢官民人等，著准其彼此結婚，毋庸拘泥。「1904年，以前只有滿人可以擔任的將軍與都統等職位開始向漢人開放。1906年，在中央官制改革中，廢除了各部堂官由滿漢平行任職的兩套班子（各有一尚書二侍郎）的舊官制，實行不分滿漢的一長制（只有一尚書二侍郎）的新官制。1907年9月，廢除旗人不事生產的特權，授旗丁以田地，「計口授地，責令耕種」，讓旗人自謀生計，「期於化除畛域，共作國民」。同年10月，朝廷諭令禮部和修訂法律大臣「議定滿漢通行禮制刑律」，除宗室外，滿漢在禮儀與刑罰方面同等對待。這些措施的實行，對於緩解日益激烈的滿漢矛盾雖然有一定的作用，但並不能從根本上解決問題。事實上，在進行這些改革的同時，滿族皇室親貴在進一步肆無忌憚地加強中央集權，致使滿漢矛盾更趨激化，最終導致了清王朝統治的崩潰。