第四節 直隸新政與袁世凱北洋集團的崛起

  袁世凱（1859-1916），字慰庭（或作慰廷、慰亭），號容庵，河南項城人，出身於傳統的封建官僚地主家庭。其家族中聲名最為顯赫的是其叔祖父袁甲三，道光十五年（1835）進士，咸、同時期以鎮壓捻軍的「軍功」起家，官至漕運總督。他的生父袁保中、叔父袁保慶、堂叔袁保恆與袁保齡都受過傳統的封建教育，並都有科舉功名，在太平天國運動與捻軍起義嚴重地威脅到清王朝的統治時，他們積極地舉辦地方團練或從軍帶兵，與農民革命為敵。袁氏家族與封建王朝的命運息息相關。袁世凱從小被過繼給袁保慶，過著紈絝子弟的生活，放蕩不羈，不學無術。他也曾兩次參加科舉考試，但都名落孫山，於是絕意科場，在羞憤之中將所作詩文付之一炬，聲言：「大丈夫當效命疆場，安內攘外，烏能齷齪久困筆硯間自娛光陰耶？「1881年，22歲的袁世凱前往山東登州，投靠其嗣父袁保慶生前的結拜兄弟、淮軍統領吳長慶，謀求進身之途，受到吳長慶的重用，委充慶軍營務處會辦。隨後，袁世凱跟隨吳長慶到朝鮮，歷經「甲申政變」，辦事精悍果敢，應變機巧，吳長慶大為讚許，並得到直隸總督李鴻章的賞識，從此結交權臣，平步青雲。甲午戰爭後，袁世凱巴結慈禧太后的寵臣榮祿，接替胡燏棻在天津小站編練新軍，聘請德國軍官按照德國軍制編練了一支7000餘人的新建陸軍。袁世凱的北洋新建陸軍與張之洞的南洋自強軍，開了近代中國用西法練兵、改革軍事制度的先河，是清末軍事現代化的開始；對於袁世凱而言，新建陸軍是其北洋軍事官僚政治集團形成的一塊基石，為其在清末民初中國政治舞台上縱橫捭闔奠定了重要的基礎。戊戌時期，袁世凱因在政變中告密出賣維新派而獲得慈禧太后的寵信。1899年，義和團運動在山東爆發，袁世凱受命為山東巡撫，帶兵前往鎮壓，正式成為封疆大吏。庚子事變後，李鴻章去世，袁世凱繼任直隸總督兼北洋大臣，成為清末權傾朝野的重臣。

  在清末新政具體實施的過程中，袁世凱是頗具影響力的人物。袁世凱作為地方督撫中地位獨尊的直隸總督兼北洋大臣，同時在朝廷中身兼數職，如督辦政務處參預政務大臣，練兵處會辦大臣，會議商約大臣，督辦電政大臣，督辦關內外鐵路、津鎮鐵路、京漢鐵路大臣，等等，既直接參與了朝廷的新政決策，又積極推動了地方新政的實施。袁世凱在直隸積極推行新政，許多重要的新政措施，往往都是先從直隸試辦，然後再制訂章程向全國推廣，由各省具體施行。他在直隸的新政舉措，成為各省效仿的典範，所謂「中國各省新政之布，必資模範於北洋」。正是在此過程中，袁世凱利用推行新政的機會，想方設法撈取政治資本，極力擴張自己的政治勢力，從而形成一個龐大的北洋軍事官僚政治集團，對於清末民初的政治變動有著至關重要的影響。

  

  一　整頓吏治

  清末吏治腐敗，已病入膏肓，關鍵在於體制本身。但是，在新政初期，朝廷上下對此並無清醒的認識，都只是抓住一些表面現象做文章，或稱官場陋規盛行，使各級官員不能廉潔奉公；或指責書吏、差役舞文弄墨，害民蠹政。因此，吏治的整頓也就針對這些現象進行。

  袁世凱在任直隸總督後，也曾著手整頓吏治。如前所述，他將直隸各屬道、府、廳、州各項陋規一律酌改公費，化暗為明。此法得到朝廷的肯定並向全國推廣。在朝廷發布裁撤書吏、差役的諭旨後，他先在天津縣試辦，「將書役人等力加裁併，其萬不可減者，逐細挑選，酌定名數，於應得役食外，量給工食，舉向來各項陋規、差費，一律禁革」，然後將這種辦法「推行各屬」。

  為了慎重委任職官和加強監督管理，袁世凱在直隸設立考驗處和吏治調查處。考驗處以李兆珍為坐辦，規定凡初次到省及新選新補，應行甄別人員，除道府大員由總督親自延見考問外，其餘須經考驗處考驗，方能分別委以差缺。吏治調查處以胡賓周為坐辦，規定凡本省官吏除陸軍官弁及道府大員以外，其餘有關官民相訐事件及一切明查暗訪事宜，都由調查處調查，為總督考察屬吏作參考。

  為了培養新政所需要的各方面的專門人才，袁世凱設立課吏館，分政治、財賦、洋務、河工四門，進行各種專業知識教育。隨後，課吏館改為直隸法政學堂，原擬開辦的法政學堂改名為「幕僚學堂」，附屬於直隸法政學堂，專教幕僚。直隸法政學堂明確標舉「以改良直隸全省吏治、培養佐理新政人才為宗旨」，專門招收本省候補人員學習各種政法學理，專業課主要由日本教員講授，學額每年120人，學制兩年，其中預科半年，以補習普通科學為主，兼習東文東語；正科一年半，專習中外政法專門各學科。

  在對官幕人員進行專門教育的同時，袁世凱還設立吏胥學堂，專教書吏與差役。他認為：「特官所日與共事者，惟書吏、差役執事之人耳，吏猶不乏上流，役則每況愈下，營私舞弊，習為固然，好義急公，徒成虛語。惟驅之於學堂之中，使各有普通之道德、技能，實為改良行政之樞紐。」他先在天津行轅創設吏胥學堂，然後向直隸全省推廣。

  另外，袁世凱規定，凡在直隸選補實缺州縣官者，必須「自備資斧」，先赴日本遊歷三個月，「參觀行政及司法各官署並學校實業大概情形」，然後回省再赴新任；否則，不得赴任。與此同時，袁世凱對一些回國留學生也相當重視，如有一批留學日本法政大學速成科的直隸官紳畢業回國，袁世凱為了鼓勵提倡，特地為之奏請「變通敘補，以資觀感」，即不論班次，可以優先補缺。正是對這些新式人才的重任，使直隸的新政事業得以較為順利地開展。

  二　發展經濟

  袁世凱雖然沒有系統的經濟思想，但他對近代經濟結構中農業、工業、商業三者之間相輔相成的關係還是有所認識的。他說：「竊維富國裕民之道，農、工、商三者，實相為表里。」「維農、工為商務根本，而商之懋遷，全賴農之物產、工之製造。歐、美、日本以商戰立國，而於農業、工藝精益求精，經營董勸不遺餘力。直隸地瘠民貧，兵燹以後，元氣凋傷，民生困敝，非於農、工諸務切實講求，不足以辟利源而資生計。」因此，袁世凱在督直期間，採取了一系列相應的措施，推動了直隸經濟的發展。

  商業方面。庚子事變後，天津商業凋敝，市面蕭條。袁世凱督直之初，即設立天津商務局和天津商務公所，力圖加強對商務的管理和商業行業之間的聯絡，以振興商務。如商務公所就是有鑑於「市面窒塞」，為了解決「商情渙散，互相傾軋」的局面而設立的商業聯絡機構，其章程規定「所有辦法以疏通二字為主義」。舉辦天津勸工展覽會，允許全國各省貨物在會上陳列展覽，並進行商品貿易，以期振興工商，並擴銷路。據記載，1906年11月召開第一次工商勸業展覽會，9天之內，中外官紳士庶、男女老幼到會參觀者總數達15萬餘人，可謂極一時之盛。積極組織直隸商人參加國際勸業博覽會（賽會），如日本的大阪賽會、美國的散魯伊斯賽會、比利時的黎業斯賽會、俄國的聖彼得堡賽會等，發展了國際商業貿易。在天津與保定等地設立商業學堂，講求商學，培養商業人才。

  工業方面。1903年，袁世凱委派周學熙在天津設立直隸工藝總局，作為興辦全省實業的總機關。四年之後，經過重新整頓，工藝總局新的章程明確標榜：「以提倡維持全省之工藝為宗旨……以誘掖獎勸使全省紳民勃興工業思想為應盡之義務……以全省工業普興人人有自立之技能為目的。」雖目標甚高，難符實際，但也創辦了一些工廠、場、所與學堂，如考工廠、教育品製造所、實習工場、勸業鐵工廠、廣仁堂女工廠、高等工業學堂等，確實在一定程度上推動了直隸工業的發展。天津考工廠專門搜集國內外工業品陳列展覽，以激發人們振興工商業的熱情。後改名為「勸工陳列所」，更加名副其實。直隸教育品製造所是在教育品陳列館基礎上發展而來，教育品陳列館本來是陳列國內外教育用具，如書籍、儀器、模型、標本、圖表之類，以供人參觀，後來逐漸仿造各種教育用品，遂將兩者併名為教育品製造所，所中另專辟一處為教育品參觀室。天津實習工場既是商品製造工廠，又是工藝教育場所，一方面，主要用於培養各行業熟練工人，同時兼作工業學堂學生實習基地；另一方面，工場工藝分染色、織布、木工、金工、化學小製造、電鍍等門類，以製造軍裝與學堂用品為主，並酌量製造其餘商品。北洋勸業鐵工廠以提倡製造、振興工藝為宗旨，酌量試造一些簡單的機器及鋼鐵配件，以與洋商爭利權。天津廣仁堂女工廠專門招收女工，教授玲瓏西式花辮、機器縫紉、刺繡、草帽辮、毛巾、織布、編絨等七科手藝。直隸高等工業學堂由工藝學堂改名而來，以培養工業人才為宗旨，分正科與速成科兩等，正科學制三年，分應用化學科和機器學科兩門專業；速成科學制兩年，分製造化學科和藝意匠圖繪學科兩門專業。直隸工藝總局不僅在天津開辦工廠與學堂，而且在直隸全省提倡振興工業。工藝總局曾特別發布勸興工藝告示，希望各地紳商「推廣工業，大辟利源」，「或獨出資財創辦工場，或糾合同志設立公司」，並熱誠歡迎他們到天津考察學習，聲稱將「特備靜室，以待各屬士紳，凡來津考察工藝者，無不倒屣相迎，推誠相與，一切開辦之法、保護之方，莫不代為籌畫，總以扶助成立為主義」。經過直隸工藝總局的多方勸導和推廣，在天津乃至直隸全省一時興起一個舉辦實業的小熱潮，創辦了一批官辦、官督商辦、官商合辦以及商辦企業，如天津織染縫紉公司、天津官立造紙廠、天津玻璃廠、天津電燈公司、天津濟安自來水公司、北洋菸草公司、唐山啟新洋灰公司和灤州煤礦公司等，其中不少企業在全國同行業中或有開創之功，或以規模宏大著稱。據統計，到1907年初，除天津以外，直隸各府、廳、州、縣開辦各種局、廠、場、所共計65家。這些工業企業雖然數量不多，規模並不大，分布也不平衡，還遠遠不足以改變直隸經濟以農業為主的格局，但直隸工業畢竟開始邁上現代化的道路。

  農業方面。1902年8月，袁世凱奏請設立直隸農務局，認為：「直隸地瘠民貧，非講求地利、振興農業，不足資生計而裕度支。」他委派道員黃璟管理局務，聘請日本農學士楠原正三為農學教習，派人赴日本購辦農學器具，並考察日本農務新法，以為直隸仿行。農務局設立後，開展了一系列的振興直隸農業的活動。其要端有四：一為開辦農產品評會。第一次農產品評會規定，省城附近各鄉紳民各項農產品和農產製造品均可與會，以便品評優劣及相互研究一切種植新法，藉以達到開通風氣、改良農產物的目的。二為創辦農業學堂。1902年底，設立農務大學堂，招考學生60名，分為兩科：預備科二年畢業，升入農學本科，本科學制三年；速成科一年畢業，為各屬提供農學教員。1904年，農務大學堂改為高等農業學堂，仍分預備科和速成科。1906年，附設農業傳習所，招考自費生80名，學制一年，「專課蠶桑、森林，並講授農政、農學要旨，以為興辦農會之預備」。高等農業學堂不僅培養了一批農技師，而且為直隸各屬府、廳、州、縣創辦農業學堂提供了師資，如高陽農業學堂、寶坻農桑學堂、宣化農業中學堂，甚至河南滎陽、濬縣的公立農業學堂，都以直隸高等農業學堂的畢業生為教員。三為設立農事試驗場。該場專為農業學堂畢業生試驗改良農業之用。設立之初先分四科：蠶桑科用新學理試驗種桑養蠶，普通科用新法試驗種植普通作物，園藝科試種中外特別花木，工藝科用新理新法試驗農產品加工（如製造煙、酒、糖等）。後來增設兩科：森林科試辦模範森林，畜牧科試驗改良畜產。另外，還設立蠶桑試驗分場、試驗種稻分場、培養桑秧局等分場。四為創立農會。農會以「聯絡官紳，講求農務」為宗旨，凡官紳士民熱心農學及富有耕地者皆可入會作為會員。農會分總會與分會兩級。農務總會設在省城農務總局，以提倡全省之農務；農務分會由各州縣擇地設立，以提倡各自區域內之農務。農會應辦之事為：編農報，譯農書，演說農學，調查農事，開辦農業試驗場，舉辦農產品評會，勸種森林，開墾荒田，振興水利，開農產品製造所，辦理救荒之政。1906年底，直隸農務總會成立，幾個月內便有會員200餘人，所辦《農話報》月銷2200餘份，印刷農書《栽桑捷法》4000冊、《育蠶捷法》3000冊，譯成農學教科書13種，同時開展調查、演說、展覽等活動，尤其植樹造林，成效顯著，如在保定種樹3000株，天津減河種柳6000株、小站種樹1000株，另有20多個州、縣共種樹200餘萬株，並大規模地開展種桑養蠶。這些活動都積極地推動了直隸農業的發展。

  在大力發展直隸商業、工業、農業的同時，袁世凱還積極發展直隸的金融業和交通事業，為直隸經濟的整體發展創造了有利條件。

  金融業方面。1902年12月，袁世凱委派周學熙創辦北洋銀圓局，鑄造銀圓與銅圓，以代替舊的銀兩與制錢，進行幣制改革。據說，當時天津市面因銀根緊而起恐慌，袁世凱認為是由於錢荒所致，於是開始鑄造銅圓以圖挽救。1904年，北洋銀圓局擴充設備，大量鑄造銅圓，每日可鑄當二十、當十銅圓30萬枚。隨後，袁世凱又開辦天津官銀號，發行紙幣，共計銀兩票384500兩、銀圓票732000元、銅錢票64794文。1910年，天津官銀號改為直隸省銀行。與此同時，袁世凱還插手中央的金融與幣制改革。他曾特地進京與管理戶部事務大臣榮祿、戶部尚書鹿傳霖商量，在天津代設戶部銀行，作為國家銀行，為發行貨幣的總機關。回津之後，袁世凱便奏請派道員毛慶蕃具體開辦。1904年，戶部銀行正式開業。1908年，戶部銀行改為大清銀行。相應地，袁世凱還努力爭取在天津設立國家造幣總廠。1905年6月，戶部造幣總廠在天津建成，開始試鑄銅幣。次年，戶部造幣總廠改為度支部造幣總廠。戶部銀行名為國家銀行，戶部造幣總廠名為國家造幣總廠，實際上基本上都是由袁世凱勢力所操縱控制。

  交通業方面。袁世凱繼李鴻章之後出任直隸總督兼北洋大臣，自然希望完全擁有李鴻章的權位。李鴻章在任期間曾經創辦了一些重要的實業，如輪船招商局和電報局等，主要由盛宣懷經營。李氏去世後，袁世凱即想方設法將其接收過來。1902年底，袁世凱首先接管輪船招商局，次年初又以督辦電政大臣的名義接辦電報局，並派親信楊士琦到上海具體辦理兩局事務。在強行奪取輪、電兩局的同時，袁世凱著手控制直隸的鐵路事業。首先，接收山海關內外鐵路。庚子事變中，俄國軍隊占領了山海關及關外營口、新民廳各鐵路，英國軍隊占領了山海關內京津、津榆及北京通州鐵路。《辛丑和約》簽訂以後，清政府即設法收回關內外鐵路。1902年初，清廷派袁世凱任督辦關內外鐵路大臣，負責具體接收事宜。4月，中俄簽訂《交收東三省條約》，俄國同意將關外鐵路交還給中國；與此同時，英國政府也決定將關內鐵路交還給中國。在隨後簽訂的《交還關內外鐵路章程》中規定，英俄兩國將同時交還關內外鐵路。10月16日，袁世凱奏報關內外鐵路全部收回，其中俄國交還由山海關至營口已成之路710里，由溝幫子至新民廳未成之路200餘里，英國交還關內全路823里。關內外鐵路收回後，袁世凱設立關內外鐵路總局，派親信楊士琦具體經營管理。其次，出任督辦津鎮鐵路大臣，簽訂津鎮鐵路英德借款合同。天津至鎮江的鐵路是一條重要的南北幹路。1899年，清政府派督辦大臣許景澄、幫辦大臣張翼與德國德華銀行、英國滙豐銀行訂立借款草合同，由德國承辦天津至山東嶧縣一段，英國承辦嶧縣至鎮江一段。1902年，德國勘路已畢，要求清政府簽訂正式合同，以便開工。當時許景澄已去世，清政府即派袁世凱為督辦大臣，負責議訂津鎮鐵路合同事宜。袁世凱受命後，派唐紹儀、梁如浩與英德兩國代表開議。1908年初，袁世凱、張之洞、梁敦彥與英德兩國代表簽訂津浦鐵路借款合同，中國向英德兩國銀行借款500萬英鎊，修築天津到浦口的津浦鐵路，得到清政府的批准。再次，督修京張鐵路。在收回關內外鐵路時，中國與英俄兩國有約在先，北京至張家口之鐵路應歸中國用華款、華員自行造辦，外國人不得干預。1903年，有商人不斷地向路礦總局稟稱已招集巨款，欲商辦京張鐵路，其實「並非華股，實屬某國竊入之款」。為保國家利權，商部一再嚴詞批駁，認為「此路關係重要，應由國家自行籌款興築，不得由商人率意請辦」。清政府決定官辦京張鐵路後，即由袁世凱督修。1905年，袁世凱奏請由詹天佑負責總工程，負責「查勘估修」，並提撥關內外鐵路進款盈餘之利作為開辦經費。京張鐵路全長370餘里，途經居庸關、八達嶺，山路崎嶇，工程難度極大。外國人曾經斷言中國人不可能完成這項工程。結果，「所有全路一切布置，悉賴詹天佑精心締造，一力經營」。1909年，京張鐵路全線通車。京張鐵路是中國人自籌資金、自行設計修造的第一條鐵路，是中國勞動人民智慧的結晶，可謂中國鐵路史上的壯舉。

  三　興辦教育

  興學育才是新政要端，袁世凱雖然不學無術，但對此的認識還是清醒的。他說：「百年之計，莫如樹人。古今立國，得人則昌。作養人材，實為圖治根本。查五洲各國，其富強最著者，學校必廣，人材必多。中國情見勢絀，亟思變計，興學儲材，洵刻不容緩矣。」新政開始後，朝廷諭令各省興辦新式學堂，袁世凱積極響應，採取措施有力地推動了直隸教育的發展。

  省城辦大學堂。1902年5月，袁世凱在直隸省城保定籌辦大學堂，校舍以保定舊有畿輔學堂改造而成，考選各州縣生童120餘人入學，委派道員馬廷亮、陳恩燾經理其事，以美國人丁家立為西學總教習。後來，根據《奏定學堂章程》關於各省設高等學堂的規定，這所省城大學堂被正名為「直隸高等學堂」。1903年4月，袁世凱重建天津中西學堂校舍，改名為「北洋大學堂」。直隸高等學堂從創辦之初起，就是北洋大學堂的預備學校，畢業生可以不經過入學考試而直接升入北洋大學正科，1913年併入北洋大學。

  各府直隸州辦中學堂。1902年8月，袁世凱奏報在直隸各屬府、直隸州設立中學堂，擬每府設中學堂一處，直隸州或就近附於各府，或兩州合設一處，各屬中學堂即以該府、直隸州官為總辦，另設監督、司事各一員，中、英文教習各二員，有州附者置三員；學生以50名為額，有州附者加額25名，學制四年，畢業時擇優升入省城大學堂。

  各州縣辦小學堂。1902年8月，袁世凱在直隸各屬州縣設立小學堂，各小學堂以某州縣小學堂為名，以該地方官為總辦，每邑選派學董一員，隨同經理，學額以經費多少為準，約30名學生設教習一員，學制四年，畢業時擇優升入中學堂。

  創辦師範學堂，培養師資。1902年8月，袁世凱在保定創辦直隸師範學堂。他認為「育才莫先於興學，興學莫重於得師」。直隸各屬籌辦學堂，而師資嚴重缺乏，故特於省城設立師範學堂，「授中西普通實學以造就各學堂師範之選」。師範學堂隸屬學校司普通教育處，設總辦、總教習、監督各一員，正教習每二班三員，副教習每二班一員，齋長、司事各四員，學額約800名，每州及大縣、中縣各8名，小縣4名。由於各處興學，急需教習，先通融辦理，考選各州縣舉貢生員作為學生，分設四齋：第一齋半年畢業，二齋一年，三齋二年，四齋三年。各齋學生畢業後考取憑照者，均由學校司派往各廳州縣充當小學堂教習。各屬學堂教習敷用後，學制一律改為三年。1907年6月，袁世凱在天津創辦北洋師範學堂。該學堂招收直隸、山東、山西、河南、東三省及西北各省、旗學生，以為各該省、旗養成初級師範學堂及中學堂教員兼造就小學教員為宗旨。學堂共分三科：完全科學制三年，專修科學制二年半，此兩科培養初級師範學堂及中學堂教員；簡易科學制一年，專門培養小學教員。

  設立各專門職業學堂，如工業學堂、農業學堂、商業學堂、醫學堂等，培養各方面的專業人才。

  設置教育行政管理機構。1902年8月，袁世凱在省城設立學校司，「為通省學務總匯之所」，負責管理直隸全省學務。學校司以在籍前湖南按察使胡景桂為督辦。司分三處：專門教育處以翰林院庶吉士丁惟魯為總辦，普通教育處、編譯處以翰林院編修王景禧為總辦。後來，根據《奏定學堂章程》的規定，學校司改為學務處。

  袁世凱督直以來，致力興學，在直隸掀起了一股興學熱潮，省會及各府、廳、州、縣遍辦學堂，「官紳協力，風氣潛移。故以凋敝之餘，而捐資設學者不絕，公立、私立，月有所聞」。據1906年直隸全省學務統計，已開辦北洋大學堂、高等學堂、北洋醫學堂、高等工業學堂、高等農業學堂、優級師範學堂、女師範學堂、客籍學堂、圖算學堂、電報學堂各1所，初等農工業學堂暨工藝局附設藝徒學堂21所，初級師範學堂及傳習所89所，中學堂27所，高等小學堂182所，初等小學堂4162所，女學堂40所，吏胥學堂18所，除大量半日、半夜學堂不計外，註冊在校學生人數共86652人，加上武備、巡警等學堂，學生總數不下10萬人。據1907年學部統計，直隸創辦學堂及教育處所8723所，居全國之最；學生164172人，僅次於四川而居全國第二位。即使在袁世凱離開直隸以後的幾年裡，直隸新式教育仍然保持原有的發展勢頭，1908年學堂及教育處所9596所，學生214367人；1909年學堂及教育處所11201所，學生242247人。這兩項指標在全國的位置仍然保持不變。可見，袁世凱對直隸新式教育的奠基功不可沒。

  另外，積極派遣留學生，是發展新式教育的重要補充。袁世凱認為：「各省選派學生出洋學習，實為今日要政。」為此，袁世凱在督直之後，立即選派直隸學生出洋留學。1902年3月，袁世凱從武衛右軍學堂挑選武備學生55名，送往日本陸軍學堂學習軍事。到1905年7月，據袁世凱自稱，直隸所派留學日本官費、自費學生已達一百數十人。當時，留學日本最為盛行，人們從日本的成功經驗中認識到了留學生的價值。袁世凱說：「日本明治初年，重用出洋回國學生，遂有今日富強之效。」因此，他也特別重視留日歸國學生，凡留學畢業回國學生，隨時委辦各項新政。留學生的派遣，為培養新式人才開闢了新的途徑。

  四　改良司法與獄政

  清末的法制改革試圖實行司法獨立。在中央，改刑部為法部，專任司法；改大理寺為大理院，專掌審判。在地方，改按察使為提法司，專管司法行政；設高等審判廳，專司審判。地方的提法司與高等審判廳直屬於中央的法部與大理院，使司法權從地方督撫的行政權中獨立出來。此議遭到不少地方督撫的反對，但袁世凱卻持贊成的態度，並率先在直隸試行。

  司法獨立問題是在1906年的官制改革中提出來的，官制改革實際上是由袁世凱所操縱控制，因此他對此自然是贊成的。他說：「司法獨立，萬國通例。吾國地方官兼司聽斷，救過不遑。近今新政繁興，諸需整頓，亟宜將司法一事，分員而治，各專責成，以漸合立憲各國制度。"1907年3月，袁世凱組織有關人員擬訂章程，開始在天津府和天津縣試辦。天津府設高等審判分廳，天津縣設地方審判廳，天津城鄉分設鄉讞局四處；兩廳及讞局辦事人員均由熟悉讞法及日本法政學校畢業回國人員充任。各類訴訟案件分刑事、民事，民事案件管錢債細故，立法從寬；刑事案件系社會安危，特設預審官預審，以示慎重。廳局書差各事專門，皆由招考而來。書記生負責寫狀錄供，整理公牘；承發吏負責收受民事訴狀，遞送文書傳票；司法巡警負責搜查、逮捕、執行、處刑。人證到案，專設待質所，分紳商、平民、婦女三室；人犯待審，專設管收所。訟費省減，一切狀紙由廳發賣，每紙制錢50文。試行幾個月，「積牘一空，民間稱便」。為了培養新式審判人才，天津審判廳還附設審判研究所。審判研究所以「研究中外法律，造就審判人才」為宗旨，研究科目為大清律例、直隸通飭章程、審判廳章程、萬國公法、全國通商條約。設中西法律教員2人，研究員限額30人，研究期限6個月，考驗合格者即註冊候補充審判員。

  為了改良直隸獄政，袁世凱派天津知府凌福彭到日本考察。凌福彭具體考察了日本的東京、士谷、巢鴨、崛川、大阪五處監獄，並就日本監獄的建制沿革、法度、建築、經費情況向袁世凱作了詳細的匯報。袁世凱認為：「中國監獄亟宜改良，其罪犯習藝一節，現在正需興辦，尤可藉資則效。」獄政改良包括監獄改造與監獄制度改良，袁世凱在直隸主要做了三方面的工作。第一，改造舊監獄，改善罪犯生活環境。中國舊式監獄條件惡劣，骯髒不堪，罪犯受著非人的待遇，常因傳染病流行而瘐斃獄中。袁世凱首先對直隸省城保定的按察司、保定府、清苑縣三處監獄進行改良。保定知府稟報三監改造應辦之事有十：整圍牆，開天窗，改木籠，給醫藥，設中廁，墁甬路，疏地溝，制夏衣，勤梳洗，置木盆；按察使稟請在三監添建病室，改造籠房，改善犯人的醫療與居住條件。這些都得到袁世凱的批准，並撥款施行。袁世凱意圖以省城監獄的改良為試點，然後逐漸向全省推廣。第二，設立罪犯習藝所，教育改造罪犯。袁世凱先在省城保定及天津兩處設立罪犯習藝所，以為全省示範。據《天津罪犯習藝所章程》規定，罪犯在習藝所中由專門的工師教授工藝，習藝所根據罪犯的具體條件確定不同的工藝課程，罪犯在習藝所中不僅可以學習謀生的手藝，而且還可以得到一部分做工的工錢。另外還有專門的教誨師教育罪犯改過自新。天津罪犯習藝所設立之後不久，直隸各屬如多倫廳、定州、滄州、大名縣等處也相繼設立習藝所。罪犯習藝所的設立，主要目的是為了實現對罪犯的感化教育。在罪犯習藝所取得一定成效以後，袁世凱還在天津設立遊民習藝所，專門收留各類遊民，教以謀生工藝，既可解決一部分人的生計問題，也可在一定程度上減少社會犯罪行為。第三，設立看守學堂，提高獄吏素質。看守學堂以「造成看守資格，預備遞升上級官吏」為宗旨，學額40人，學制半年，招收小學畢業及同等學力者入堂學習，課程有監獄學、看守服務章程、日本刑法、監獄法、大清刑律、修身學、算法、兵式體操及禮式，通過畢業考試即發給文憑，再實習半年，合格者即可候升看守。看守學堂的設立，是為改良監獄制度而培養新式獄政人才。

  五　創辦警察

  近代中國警察的創辦，仿自西法。袁世凱認為，警察是維持社會治安、保證國家政治穩定的重要工具。他說：「查各國警察，為內政之要圖，每設大臣領其事。蓋必奸宄不興，而後民安其業，國本既固而後外患潛銷。且國家政令所頒，於民志之從違，可以驗治理之得失，而官府所資為耳目，藉以考察輿情者，亦惟巡警是賴。"1902年5月，袁世凱在直隸省城保定首先創設巡警，設警務總局一所，分局五所，挑選巡兵500人，分布城廂內外。試辦兩個月，「地方漸臻靜謐，宵小不至橫行，似已頗有成效」。為把警察辦得更好，又設警務學堂一所，責令巡兵分班學習，並令警務官弁入堂講習，以培養警務人才，並擬將警察制度由省會向直隸全省推廣。隨後，直隸的經驗很快由朝廷諭令推廣全國，一時間各地興起一個辦警熱潮。

  袁世凱在創辦保定巡警的同時，還在計劃籌辦天津巡警。當時，天津尚在八國聯軍的占領之下，袁世凱在保定招募警兵3000名，「勤加訓練，限以速成」，為收回天津作準備。到天津收回之日，因《辛丑條約》規定天津20華里之內不得駐紮中國軍隊，袁世凱即派巡警1500名駐紮天津城內，在津設立警務總局，其餘1500名巡警分布天津周圍的西沽、塘沽、山海關、秦皇島、北塘等處，完全以警察擔當天津及其周圍地區防衛與治安的職責。1902年冬，袁世凱在天津設立警務學堂，聘請洋員充當教習，編譯外國警務書為教材，令各巡警局官弁、兵丁分班學習，「務令一兵一弁皆由訓練而成」。1903年，將保定警務學堂合併於天津警務學堂，統名「北洋巡警學堂」，以「造就通省巡警官弁資格」為目的。北洋巡警學堂每屆招收官費、自費學員各100名，官費學生160名，學員學制二年，學生學制一年，課程分三種：補習科有修身、倫理、生理、中外歷史、中外地理、算學、國文、統計，必修科有警察律例、法政（憲法、行政法、裁判所構成法、刑法、刑事訴訟法、監獄學、民法、商法、民事訴訟法）、國際法（國際警察法、國際公法、國際私法、外交史）、條約、操法，隨意科有測繪、理化、東文東語。北洋大臣明令規定：直隸全省各屬創辦巡警所需官弁及教練員必須由北洋巡警學堂畢業的學員充任。

  袁世凱在保定與天津創辦巡警後，開始向直隸各屬推廣。1905年8月，據報各州縣已設立90餘處，但「大半有名無實」，只有天津城廂辦得有成效，「三年以來，次第改良，奸宄不行，閭閻安堵，成效昭著，中外翕然」。袁世凱決定將天津巡警制度從城廂推廣到村鎮，命天津巡警總局總辦趙秉鈞籌辦天津四鄉巡警，「以為各屬模範」。在將警察制度向全省各府州縣鄉村推廣的同時，袁世凱還創辦了鐵路巡警，如京保鐵路、山海關內外鐵路都設立了巡警；並在熱河圍場裁撤汛兵，改辦巡警；另外，還設立河巡、馬巡、暗巡與消防隊等多種名目的巡警。新政時期，警察制度在直隸各地甚至許多行業都有過不同程度的嘗試。

  六　編練北洋新軍

  袁世凱在直隸最重要的新政舉措就是編練北洋新軍，以此形成的北洋軍事官僚政治集團，對於清末民初中國政局有著至關重要的影響。

  袁世凱是以練兵起家的，從小站練兵開始，他便手握重兵而青雲直上。新政時期，位居直隸總督兼北洋大臣的袁世凱，更是充分利用朝廷大舉練兵的時機，進一步擴張自己的勢力。他說：「直隸為畿輔重地，籌餉練兵，固期多多益善。」為此，他想方設法編練北洋新軍。

  1902年2月，在開始練兵之初，袁世凱以直隸防務重要為由，奏請從順直善後賑捐存款中撥出100萬兩，作為募練新軍的開辦經費，得到清政府的批准。隨即，袁世凱參照西方各國的徵兵制及漢代調兵制、唐代府兵制，擬訂《募練新軍章程》19條，按年齡、身高、體力、身體狀況等一定要求，嚴格挑選土著居民入伍，註冊備案，管理從嚴，並規定優待軍屬，嚴懲逃兵。同時，派王英楷、王士珍等人到正定、大名、廣平、順德、趙州、深州、冀州各屬，精選壯丁6000人，正式訓練。6月，袁世凱擬訂《北洋練兵營制餉章》，將北洋軍分為常備軍、續備軍、後備軍三種，常備軍發給全餉，在營訓練三年各回原籍，作為續備軍，歷三年後，退為後備軍，再歷三年，悉作平民；續備、後備兩項，分別給以減成月餉，遇有戰事，悉聽徵調。常備軍全軍設總統一員為統帥，分左、右兩鎮，每鎮轄步隊兩協，炮隊、馬隊各一標，工程隊、輜重隊各一營，全軍兵丁總計19124名，文武員弁、醫生、書、役、匠、夫共7996員。照此新訂營制，以年初王英楷等人所募6000人為基礎，先在保定創練常備軍一鎮，並計劃在秋末春初再添練一鎮，合成一軍。這是北洋常備軍的最初建制。

  與此同時，為了加強對練兵事宜的領導與管理，袁世凱在直隸省城保定設立軍政司，為「軍務總匯之所，以立其體而握其樞」。袁世凱自己兼攝軍政司督辦。軍政司下分三處：兵備處分考功、執法、籌備、糧餉、醫務五股，以劉永慶為總辦；參謀處分謀略、調派、測繪三股，以段祺瑞為總辦；教練處分學務、校兵兩股，以馮國璋為總辦。1904年，練兵處與兵部會奏新定營制餉章，要求各省設立督練公所，直隸軍政司即改為督練公所，或稱「督練處」。

  1902年底，清政府挑選京師八旗兵丁3000人交袁世凱訓練，袁世凱奏請以鐵良為京旗練兵翼長，並與鐵良擬訂開辦章程，「所有營規軍律，悉照北洋常備軍法令辦理，其營制餉章，亦按常備軍一律編定」，以此編練京旗常備軍。

  1903年7月，袁世凱奏請將裁減綠營、淮軍、練軍的餉項移作編練常備新軍之用，其中裁減綠營每年可節省銀20萬兩左右，裁減淮軍、練軍每年可節省銀約80萬兩，共計約有100萬兩。他在籌備當年的常備軍餉時，即以此項經費為主，其餘不足部分，「於菸酒稅內隨時挹注，以濟要需」。

  1904年初，因日俄戰爭的威脅，袁世凱藉機奏請在原北洋常備軍左、右兩鎮之外再添練1鎮，共成3鎮：將原有左鎮改為第1鎮；原右鎮僅有馬隊4營，將右鎮添足步隊12營，炮隊3營，工程、輜重各1營，改為第2鎮；另外再添練1鎮，為第3鎮。至此，北洋常備軍已練成3鎮，共計步、炮、馬、工、輜63營，第1鎮翼長王英楷，第2鎮翼長吳長純，第3鎮翼長段祺瑞。1905年初，袁世凱以原新建陸軍改編的武衛右軍和由山東勇營整編的武衛右軍先鋒隊為基礎，吸收調防來的江南自強軍，編成北洋常備軍第4鎮和第5鎮。此時，練兵處奏定統一全國陸軍番號，袁世凱將北洋常備軍一律改為陸軍各鎮。具體改編情況是：京旗常備軍改為陸軍第1鎮，駐京師北仰山窪；北洋常備軍第1鎮改為陸軍第2鎮，駐遷安；北洋常備軍第2鎮改為陸軍第3鎮，駐馬廠；北洋常備軍第3鎮改為陸軍第4鎮，駐保定；北洋常備軍第4鎮改為陸軍第6鎮，駐京師南苑；北洋常備軍第5鎮改為陸軍第5鎮，駐山東濟南等地。至此，北洋6鎮新軍正式編成。

  為了培養軍事人才，袁世凱在編練北洋新軍的同時，還創辦了一批新式軍事學堂。1902年6月，袁世凱在直隸省城保定創辦北洋行營將弁學堂，以雷震春為總辦，隸屬於軍政司，遴選曾經帶兵員弁、粗識文字、有志上進者作為學員，教授將弁以軍制、戰法、擊法為主，並隨時就地實演戰擊諸法。學額120名，其中將領20名，哨官長40名，弁目60名，學期8個月，畢業時由軍政司考驗，擇優擢用。1903年3月，袁世凱奏請設立北洋陸軍武備學堂。在此，他根據當時中國的情形，參考東西洋各國章制，設計了一個創辦陸軍武備學堂的詳細計劃：學堂分為小學堂、中學堂、大學堂三等，另設速成學堂，以為救時之用。據此計劃，陸軍小學堂擬在省城以外四區設立，每堂額定200名，學制四年；第一、二年授以經義、史鑑、文法、地理、算學、洋文、操法，第三、四年加授繪圖、格致、軍器等學。學生畢業後升入中學堂。陸軍中學堂擬在省城設立，學額600名，每年以四區小學堂畢業生200名升入，學制三年；第一年授以史學、文法、洋文、算學、測繪、地理、博物、兵學、軍器、操法，第二、三年授以兵學及步、馬、炮、工、輜重等。學生畢業後隨營歷練兩年，然後由軍政司考取50名升入大學堂，其餘留軍營量才使用。陸軍大學堂（即參謀學堂）擬在省城設立，學額150名，學制三年，每年考選在營歷練期滿的中學畢業生50名入學。從小學到大學畢業，共需12年（含中學畢業後兩年實習期）。陸軍速成學堂擬在省城設立，第一年招收200名，以後每年添招100名，學制兩年；第一年授內堂各學，如經史、文法、地理、算學、醫學、物理、測繪、兵學、操法等項，第二年授外場操法，如步、馬、炮、工、輜重等，學生畢業後派充軍營官長或學堂教習；四年之後有小學堂學生畢業，陸軍速成學堂即改為陸軍中學堂。鑑於當時中國風氣初開、根底尚淺的實際情況，擬先辦陸軍小學堂和速成學堂，大、中學堂暫擬緩辦。1905年3月，為造就各項軍事專門人才，設立軍醫、馬醫、經理、軍械四類專門學堂。軍醫學堂挑取滿、漢學生140名入學，培養正副軍醫官、軍醫長；馬醫學堂挑取速成正課學生100名入學，培養正副馬醫官、馬醫長；經理學堂挑取速成學生40名，培養正副軍需官、軍需長；軍械學堂挑取速成學員40名，培養正副軍械官、軍械長。「如此因材施教，為學擇人，遲之數年，明醫藥剖解之術，勝收討軍實之任者，當不乏人」。1906年6月，袁世凱在直隸省城保定設立北洋軍官學堂，「為造就軍官總匯之所」，選派品學超卓、才識優異的各鎮軍官入學，授以各種高等兵學，分速成、深造兩科：速成科學額40-60名，學制一年半；深造科學額50-80名，學制三年。這就是著名的保定陸軍軍官學堂，「雖不居大學堂之名，而已著大學堂之實」。稍後，袁世凱在天津設立北洋陸軍講武堂和北洋陸軍學兵堂，以訓練北洋新軍各級軍官及兵丁頭目。講武堂「為各軍官研究武學之所」，選派各鎮官長分班輪流到堂講學，學額180名，學期三個月，學員分上下兩級，上級學員自統領至管帶，專事兵事大綱，並考求外場利弊；下級學員自督隊官至司務長，內堂外場，均須實行演習。學兵營「為各軍隊備充頭目之選」，從各鎮正副兵內考選聰穎兵丁，來營學習，以期養成頭目為教練新兵之用。另外，在創辦新式軍事學堂、培養軍事人才的同時，袁世凱還向國外派遣軍事留學生，為培養新式軍事人才開闢新的途徑。如1902年3月，袁世凱派遣武衛右軍學堂畢業生55名到日本陸軍學堂學習軍事。通過創辦軍事學堂和派遣軍事留學生，袁世凱為編練北洋新軍培養了大批骨幹力量。

  北洋六鎮新軍編成後，1905、1906年，以北洋新軍為主的北軍與以湖北新軍為主的南軍，曾經在直隸河間與河南彰德兩次進行會操，即實戰演習。閱兵大臣袁世凱、鐵良認為：「綜觀全局，凡軍人之勇往，軍馬之壯健，以及軍隊之配置適宜，軍需之籌備無缺，均堪嘉許……至於連日所演戰狀，官長之指揮，目兵之動作，大致亦均有可觀。」這是對於會操新軍的總體觀感。如果說張之洞的湖北新軍正如袁世凱、鐵良所稱「在東南各省中，實堪首屈一指」，那麼，袁世凱的北洋新軍應該可謂全國各省之冠了。據統計，到1907年，北洋新軍官兵合計共達75225人，勢力及於京師、直隸、山東與東北。無疑，這是當時中國最為強大的一支軍事武裝。

  北洋六鎮新軍基本上可以說是袁世凱的私人武裝。雖然第一鎮為旗兵，袁世凱不能完全控制，但其餘五鎮都在袁世凱的絕對掌握之中。六鎮的各級重要軍官大都是袁世凱小站練兵時的部下，或者是袁世凱創辦的軍事學堂畢業的學生，如先後擔任過各鎮翼長與統制的何宗蓮、王士珍、王英楷、馬龍彪、張懷芝、王占元、段祺瑞、段芝貴、曹錕、吳長純、吳鳳嶺、張永成等，都是袁世凱的親信。袁世凱正是依靠北洋六鎮新軍的武裝力量，而操縱控制朝政大權，成為清末權傾朝野的重臣。「光緒三十年間，朝有大政，每由軍機處問諸北洋。事權日重，往往有言官彈劾，賴中朝信任，未為動搖。」於是，以北洋新軍為基礎，形成了一個以袁世凱為中心的北洋軍事官僚政治集團，這是影響清末乃至民初中國政局的一股重要的政治勢力。