第二節 江楚會奏的變法方案

  一　江楚會奏的醞釀與出台

  督辦政務處設立不幾天，4月25日，山東巡撫袁世凱率先打破僵局，在所上奏摺中提出了自己關於新政改革的具體建議。隨後，閩浙總督許應騤、浙江巡撫余聯沅、兩廣總督陶模、署理雲貴總督丁振鐸、安徽巡撫王之春、江西巡撫李興銳、湖南巡撫俞廉三等各省督撫紛紛上奏，各自發表了自己的改革意見。

  當時，在地方督撫中聲望最高的是兩江總督劉坤一和湖廣總督張之洞，他們本來打算與各省督撫聯銜會奏，後來因為朝廷一再要求「各抒己見」，而他們兩人又是督撫中僅有的兩位督辦政務處的「參預」大臣，「諭旨外省僅派兩人，自未便再聯各省」，因而劉、張商議江、鄂兩處聯銜會奏。

  張之洞建議各自先擬一稿，再互相參照商議。此說得到劉坤一的贊同。折稿起草的大概情形是，劉坤一邀請張謇、沈曾植、湯壽潛各擬一稿，然後寄給張之洞，由張之洞結合自己的幕僚鄭孝胥、梁鼎芬、黃紹箕等人的意見擬出初稿，再互相商議定稿。從這個過程來看，張之洞充當了主稿者的角色。事實上，就劉坤一與張之洞的個人情況而言，除了資望稍老以外，行伍出身的劉坤一無論學識素養還是思想水平，都實在無法與張之洞相比。對此，劉坤一還是有一些自知之明，他在致王之春的電報中稱：「兄年衰多病，近益委頓不堪，一切因應事宜，多系香帥主政。」這並非過謙之辭。在起草的過程中，儘管早已過期，而朝廷又再次諭旨催促速奏，但張之洞並不急於下筆；他在努力觀察各處的動靜，並試圖把握上面的意圖，以便作出恰當的抉擇。一方面，張之洞加緊與各省督撫聯繫，他希望各處互通聲氣，保持大體一致的論調；另一方面，他還通過耳目探聽西安的消息，窺測內意。與此同時，張之洞隨時與劉坤一商量，並特地邀請為劉坤一擬稿的張謇和沈曾植到武漢面談，商復新政諭旨。正是在吸取多方面意見並與劉坤一不斷商議的基礎上，張之洞主持完成了江楚復奏變法初稿的起草工作。有記載說：「公薈萃眾說，斷以己意，日撰一條，月余始就。」可見張之洞主稿之功不可沒。當張之洞將校定繕錄好的變法折稿派專人送呈劉坤一時，劉坤一隻是提出了一些細節性的修改意見。他致電張之洞大加讚許：「明公文章經濟，廣大精微，凡古今之得失，與中外之異同，互證參稽，折衷至當。竭兩月之力，成此一代典章，崇論宏議之中，猶復字斟句酌，賢勞獨任，感佩難名！」認為張之洞所擬變法三折「莫不中時弊而切時宜」。

  張之洞與劉坤一商議的會奏變法折稿修改定稿之時，離朝廷催促迅速上奏的諭旨發布又過去了近三個月之久，復奏之事已刻不容緩。結果，張、劉商定，三折由劉坤一領銜於7月12、19、20日在兩江總督署南京拜發，此即著名的《江楚會奏變法三折》。

  二　江楚會奏的變法方案

  《江楚會奏變法三折》其實包括三折一片，即《變通政治人才為先遵旨籌議折》《遵旨籌議變法謹擬整頓中法十二條折》《遵旨籌議變法謹擬採用西法十一條折》及《請專籌巨款舉行要政片》。這三折一片的內容密切相關，構成了一套系統的變革方案。

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  第一折關於教育改革，以「興學育才」為變革政治的先決條件。此折提出四項措施，涉及以下三方面內容：（一）建立近代學校教育體制。在學堂體系方面，參照西方各國學校之法，主要是仿照日本的辦法，建立一套新學制：州縣設小學校及高等小學校，府設中學校，省城設高等學校，京師設大學校。為了吸引學生入學，促進新式學堂順利發展，規定各級學校畢業生給予相應的科舉出身：高等小學畢業為附生，中學畢業為廩生，高等學校畢業為舉人，大學畢業為進士。在課程設置方面，除了強調經學一門外，其餘則是大量的西學科目，表明新式學堂將轉向近代教育。（二）變革科舉制度。科舉制度是傳統士人的進身之途，但不能與近代教育相適應，更不能培養近代人才，因此，科舉「改章」勢在必行。此折對文科和武科採取不同的改革方法。一是酌改文科，即通過改變考試的內容和減少中式的名額逐步廢除文科科考。奏摺雖然標榜科舉改章「以講求有用之學、永遠不廢經書為宗旨」，但是考試內容有了重大改變，在增加了大量的西學知識的同時，原來占主導地位的經書的重要性則相應地大大下降。同時，科舉中式的名額也將逐漸減少，而相應地增加學堂出身的名額，其最終目的是用近代學校教育取代科舉制度。二是停罷武科。因為通過武科考試選取的人才，不但不能適應近代軍事的需要，甚至都是些對國家無益而有害的人；近代軍事人才必須由近代軍事學校來培養，武科實在再沒有存在的必要了。所以，武科考試應立即廢除。（三）獎勸遊學。新式學堂固然是培養近代人才的基本渠道，但要大量開設學堂確實存在困難，不但經費緊張，更重要的是師資缺乏。要解決國內辦學的師資問題和儘快培養更多的新式人才，「惟有赴外國遊學一法」。因此，要鼓勵留學，尤其要鼓勵自費留學，對有真才實學的留學生應給予相應的進士、舉人、貢生的出身。教育改革的這三方面內容是相互關聯的，「蓋非育才不能圖存，非興學不能育才，非變通文武兩科不能興學，非遊學不能助興學之所不足」。可見，教育改革的根本目的在於培養新政所需要的近代人才。

  第二折關於政治改革，以整頓中法為「治之具」，主張通過統治方法的調整為改革提供一個穩定的社會環境和制度保證。整頓中法的十二條大致包含五方面的內容：（一）改善用人行政政策。就用人而言，要不計「資格」，重用有真才實學的「英俊」之才。主張變通吏部的選官制度。州縣地方官的補選，應先分發到省試用，以便根據其實際才能補缺，而不再依據資歷。就行政來說，長期以來行政運作過程中的繁文縟節，使人浮於事，行政效率極為低下。為了提高行政效率，必須省虛文，省題本，寬例處，「如此則臣下之於朝廷，僚屬之於上官，可以進實言辦實事矣」。（二）清除吏治腐敗。具體措施是停捐納，去胥吏，去差役和課官重祿。捐納是一種公開的錢權交易，靠捐納做官者自然以大肆貪污勒索作為補償，因而捐納「有害吏治，有妨正途」，必須「即行永遠停罷，以作士氣而清治源」。胥吏和差役是各衙門具體辦事的人，實際上都是些害人的蛀蟲。處理的辦法是：將胥吏「一律裁汰，改用委員」，以「永除要官朘民之弊」；用警察取代差役，「則差役之害可以永遠革除」。與此同時，在京城設仕學院，外省設教吏館，以培養各級官吏的實際政治才能。並主張「重祿以養其廉」，即用高薪養廉的辦法，防止官吏貪污腐化，以維持政治的正常運作。（三）改良司法。參照西方的司法制度，提出九條改革措施：一禁訟累，二省文法，三省刑責，四重眾證，五修監羈，六教工藝，七恤相驗，八改罰鍰，九派專官。前四條關於訴訟程序問題，主張在辦案中嚴禁勒索訟費。為杜絕此弊，必須裁去吏役。認為對於承辦命案、盜案過期不能結案者處分不能太嚴。反對刑訊逼供。仿照外國的「案以證定」的判案方法，定案憑證人證詞及其他證據，不以罪犯口供為唯一依據，以便免除嚴刑逼供，減少冤假錯案的發生。後五條關於罪犯管理問題，主張改造監獄，改善罪犯的生活環境；同時，教給罪犯以生計，以達到真正改造罪犯的目的。除盜案等惡性犯罪外，一些情節較輕的犯罪可以交納罰金贖罪，罰金一般用做修理監獄經費。另外，派專官經常稽察監獄，對所屬監獄的管理狀況進行檢查和監督。（四）革除弊政。一是裁屯衛。屯衛是指因漕運而設的屯田和衛官。因當時漕運已是有名無實，屯衛已成一大弊政，故必須裁汰。二是裁綠營。綠營之無用，在晚清已為有識之士之共識，裁汰勢所必然。具體辦法是，每年裁1/20，用20年裁完；並用裁汰綠營省出之餉，養緝勇，設警察，以維持地方治安。（五）調整滿漢關係。滿漢矛盾問題，是一個極為敏感而又不容迴避的現實問題。清王朝以八旗軍定天下，旗人成為一個特殊的軍事貴族階層。但在晚清，雖然一般旗人已經失去先前的優勢，甚至生計都難以維持，然而此時滿漢矛盾卻日趨激化，「排滿」已成為革命的口號。此折提出「籌八旗生計」一條，建議允許旗人自謀生計，其實是在試圖消除滿漢民族界限，化解民族矛盾，以穩固清王朝的政治統治。

  第三折關於軍事與經濟改革，主張通過向西方學習，以實現改革的根本目標——國家富強。採用西法的十一條可以歸納為三方面的內容：（一）軍事改革。主張切實向西方學習，用西法練兵。設武備學堂培養近代軍事人才，軍官必須為軍校畢業。該折建議設立一個如日本參謀本部之類的統管全國軍隊的衙門，選擇一位「深於外國兵制、操法者」作為管理大臣。同時，為了配合練兵，在外洋軍火禁運的情況下，必須自己設法製造新式軍械。顯然，軍事改革的目的是要建立一支新式的近代軍隊，以加強國防，維護國家的和平與安全。（二）經濟改革。主要在三方面著手：其一，改良農業。中國以農立國，農業是中國經濟的基礎。「興農學」、「修農政」，就是要學習西方近代農業技術，以改良中國傳統農業。設立農政衙門，由農政大臣專管農業改良事務。具體措施是勸農學，勸官紳，導鄉愚，墾荒緩賦稅。其二，發展工業。認為西方國家的富強，靠的實際上不是「以商」而是「以工」，因此中國要想富強，也就必須走發展近代工業的道路。具體措施是設工藝學堂，設勸工場，獎勵良工，保護專利。其三，制訂經濟法規。經濟的發展、經濟秩序的建立，必須有相應的經濟法規，尤其在外國經濟勢力侵略滲透的形勢下，為了保護國家利權，保護民族經濟的發展，制訂經濟法規有著更加重要的意義。礦律和路律的制訂，是為了克服開礦與修路的混亂無序狀態，保護國家的礦務和鐵路利權；商律和交涉刑律的制訂，是為了維護商業經濟的正常運作和在中外互市通商的過程中保護華商資本，以及在華洋商的經濟糾紛及其他交涉事件中保護華商的利益。此折建議由中國駐外使臣聘請各國著名律師，參照各國的成例，為中國編纂礦務律、鐵路律、商務律、交涉刑律。這可使經濟的發展按照正常的法制軌道運行。另外，與經濟改革密切相關的還有一些措施如用銀圓、行印花稅、推行郵政和官收洋藥等，既涉及到金融貨幣、稅制、郵政的改革與創新，又對開闢財源以解決財政困難問題有著重要的意義。（三）學習西方的途徑。關於如何向西方學習的問題，第一折所言建立新式學堂與派遣留學生當然是重要的途徑，第三折又提出了兩條：一是廣派遊歷。遊歷是指出國考察，與遊學（即留學）不同。本來留學是向西方學習的最好途徑，但留學「費繁年久，其數不能過多」，緩難濟急，遊歷可作救急之舉。建議派王公大臣以及宗室後進、大員子弟、翰詹科道、部屬各項京官分赴各國遊歷。並規定以後凡與外國打交道的部門官員，如總署堂官與章京、海關道員、出使大臣及隨員，必須從曾經出洋之員中遴選；其他一些官員的補缺或升級也要有出洋的經歷。他們希望各級政府官員走出國門，到西方各國，尤其是日本進行實地考察。這將更有利於新政的順利開展。二是多譯東西方各國書籍。譯書是學習西方的另一個有效途徑。譯書的方法有三種：第一，令各省由官方組織譯書刻書；第二，鼓勵各省舉、貢、生員私人譯書，由官方刻印；第三，令各出使大臣訪求所在國新出最精最要之書，聘請該國通人為正翻譯官，由所帶隨員與學生協助翻譯。特別強調要多譯日本書，認為通過有成功經驗的日本向西方學習是一條捷徑。

  《江楚會奏變法三折》還有一附片，即《請專籌巨款舉行要政片》。文中主張為舉辦新政「專籌巨款」。新政的開辦必然需要大量經費，但當時清政府面臨著支付西方列強巨額賠款的困難，財政極為緊張。他們預料到此時提出為新政籌款的問題可能會遭到反對，因此特別說明了籌款的重要意義。他們認為，僅僅靠全國人民省吃儉用以還清賠款，並不能解決中國的根本問題；為挽救民族危亡，中國人民必須振作起來，進行新政改革，走自強之路。「節用之與自強，兩義自當並行，不宜偏廢。此時應省之事必須省，應辦之事必須辦，應用之財必須用。」顯然，在他們看來，新政是「必須辦」之事，為新政所籌之款也是「必須用」之財。他們的結論是：「既須籌賠償之款，尤宜籌辦自強之款。賠償之款，所以紓目前之禍難；自強之款，所以救他日之淪胥。應請敕下政務處大臣、戶部及各省督撫，於賠款外務必專籌巨款，以備舉行諸要政，庶幾各國刮目相待，而中國之生機不至於遽絕矣。」

  《江楚會奏變法三折》涉及政治、經濟、軍事、文化教育等方面，是一個較為全面系統的新政改革方案。10月2日，慈禧太后發布懿旨：「劉坤一、張之洞會奏整頓中法、仿行西法各條，事多可行；即當按照所陳，隨時設法擇要舉辦。各省疆吏，亦應一律通籌，切實舉行。」江楚會奏得到朝廷諭旨的批准，從此，清末新政正式進入具體實施階段。正如時人所說：「惟是中朝宗旨，實以江鄂為南針。江鄂之言不必盡行，而江鄂奏入之後，大局未必不從茲而定。」《江楚會奏變法三折》對歷時長達八個多月的關於如何變法的問題作了一個總結性的發言，使討論終於有了一個實質性的結局。

  關於《江楚會奏變法三折》的評價問題，過去有的學者因對清末新政持否定的態度，認為新政只不過是洋務運動的翻版，並無新意，因而認為《江楚會奏變法三折》也沒有什麼新東西，其各項措施都沒有超出洋務運動的範疇。其實，洋務運動的核心內容是「師夷長技」，即學習近代西方的科學技術，尚未涉及到制度變革層面。而《江楚會奏變法三折》的措施，如科舉改章與近代新學制的建立、用人行政政策的改革、司法制度的改良和經濟法規的制訂等，已明確指向體制本身的變革。這與洋務運動不可同日而語。

  近年來，隨著對清末新政的日趨肯定，一般研究者認為《江楚會奏變法三折》是新政的總綱領或總方案。其實，這個說法既有一定的道理，但又不甚確切。如果以1905年為界把清末新政分為兩個階段，那麼，第一階段的各項新政改革確實大都是以《江楚會奏變法三折》為綱領而展開的；但是，第二階段的預備立憲則遠遠超出了《江楚會奏變法三折》的內容。事實上，新政從第一階段向第二階段發展，既是時勢所迫，也是改革自身的內在需要，但對於清廷來說則多少有點無奈的意味，因為其最初打算里並沒有立憲這個項目。其實，在駐日公使李盛鐸關於復奏變法的奏摺中已經明確地提出了立憲的主張，但「當時廷議尚無敢以憲法為言，獨李能探本源」。李盛鐸的探源之論在當時並沒有反響，也沒有得到朝廷的贊同。可見，朝廷一開始對於新政並沒有一定的主見，使改革的進程顯現出極大的盲目性，以至於所謂的立憲遲遲不能切實施行，終於難逃失敗的命運。

  當然，《江楚會奏變法三折》對於清末新政的意義是不容否認的。在朝廷想要變法但又不知從何下手的時候，《江楚會奏變法三折》提出了一套較為系統的變革方案，得到批准實行，使清末新政進入具體的實施階段。可以說，《江楚會奏變法三折》推動了清末新政的開展。