第一節 殘局中的變革

  一　庚子事變的刺激

  19-20世紀之交的庚子年（1900年），是清末政局轉變的關鍵時刻。義和團運動的發展與八國聯軍的瘋狂入侵，使清王朝的政治統治處於風雨飄搖之中。嚴重的民族危機和國內政治危機，迫使清政府不得不作最後的掙扎。庚子事變給清王朝的政治生存帶來了嚴重的危機與壓力，但伴隨著這危機與壓力而來的將還有生機與動力。清末新政正是清政府試圖變壓力為動力而在危機中求生機的應變舉措。

  庚子政局頗為複雜。作為民眾性的反帝愛國運動的義和團運動的興起，可謂長期以來人民反「洋教」運動的大爆發，其主要原因無疑是由於西方列強的侵略。但是，運動的進一步發展，則有著更為複雜的歷史背景，甚至與清政府最高層的政治運作有關，從朝中政局轉變的角度來看，可見其直接導源於戊戌政變。時人認為：義和團能夠聲勢浩大地進軍京津，「非拳匪之力果神於他邪教之為也，則以二三權貴目為義民故。此二三權貴非真以拳匪為義民也，亦非謂拳匪之力真足以扶清而滅洋也，則以戊戌政變得罪皇上故。」頑固派載漪、剛毅之流在戊戌政變中得罪了光緒皇帝，因而有「己亥建儲」之舉；此舉雖然純屬內政，卻受到西方列強的嚴重干預。恰值義和團運動標榜「扶清滅洋」，朝中頑固派勢力乘機操縱利用，使義和團運動得以在京津地區迅猛發展，為西方列強進行武力干涉提供了口實，從而導致了八國聯軍的入侵。以慈禧太后為首的頑固派勢力原希望借義和團之力對付八國聯軍，於是他們招撫義和團，悍然對外宣戰。然而，義和團的血肉之軀並不能抵擋八國聯軍的洋槍洋炮，結果，在八國聯軍攻陷京城的炮火聲中，慈禧太后不得不攜光緒皇帝倉皇「西狩」。正是在西逃途中痛定思痛，慈禧太后在無奈之中動了新政變革的念頭。

  清末新政是以慈禧太后為首的清政府應對庚子政局的結果。具體可以從兩個方面來看：

  其一，是為了改變清政府頑固守舊的形象，緩解各方面的壓力。自戊戌政變以後，清廷政治一度趨向反動，頑固派把持著中央政權，清政府的頑固守舊行為引起了各種政治勢力的不滿和反對。康梁維新派是政變的直接受害者，他們在政變之後流亡海外，成立保皇會，繼續擁戴光緒皇帝。庚子年間唐才常自立軍的「勤王」活動失敗以後，不少人在失望中走上武裝反清的革命道路。此時，以孫中山為首的革命勢力也在潛滋暗長，革命運動逐漸成為一股勢不可擋的潮流。清末新政有其對抗革命的一面，這已為以往的辛亥革命史的研究成果所充分證明。這裡需要說明的是，新政的舉措也是為了緩解西方列強的壓力。當時，清政府正與列強進行議和。列強為了迫使清政府就範而特別提出了兩個重要的議和前提條件：一是「懲凶」，主要是懲辦把持中央政權的頑固派勢力；二是「兩宮迴鑾」，即慈禧太后與光緒皇帝從西安回京，其實也是為了使慈禧太后脫離頑固派的控制。列強甚至還有另組「新政府」的說法：「中國須將舊政府大臣更換，另選大臣，立一新政府，各國方能議和。」可見，列強對清政府頑固守舊極端不滿。議和局面的獲得是以慈禧太后保全自身並且犧牲自己身邊的一群頑固派王公大臣為代價的。清廷新政改革上諭的發布，在此意義上可以說是向西方列強表示一個政府開明而不頑固守舊的姿態。上諭特別點出：「懿訓以為，取外國之長，乃可補中國之短」，皇上要「恭承慈命，一意振興，嚴禁新舊之名，渾融中外之跡」。其實，當時一些地方督撫大臣在商討復奏時也特別注意到「新政」是要努力求得西方列強的同情與理解，「使各國見中華有奮發為雄之志，則鄙我侮我之念漸消」。美國學者亨廷頓在分析傳統君主制國家進行現代化變革的動因時指出：「十九世紀的君主實行現代化是為了阻擋帝國主義，二十世紀的君主實行現代化是為了阻擋革命。」事實上，在19-20世紀之交的中國內憂外患的特殊歷史背景下，晚清政府進行新政時則有著對抗革命與緩解西方列強壓力的雙重動因。正如時論所云：「及乎拳禍猝起，兩宮蒙塵，既內恐輿情之反側，又外懼強鄰之責言，乃取戊、己兩年初舉之而復廢之政，陸續施行，以表明國家實有維新之意。」

  

  其二，表明清政府自身也有振作圖強的意願。無論是對抗革命，還是緩解列強的壓力，都是外部因素。新政有否內在的動力呢？回答是肯定的。慈禧太后雖然發動了戊戌年的政變，但她似乎也不願意背著頑固派的名聲。她在以光緒皇帝的名義發布的一道關於戊戌政變的總結性上諭中，主要是宣布康有為結黨「逆謀」的罪行，並沒有反對變法自強的意圖，反而說：「所有一切自強新政，胥關國計民生，不特已行者亟應實力舉行，即尚未興辦者亦當次第推廣。」這次新政上諭又特別痛斥了「康逆之禍」，並聲明「康逆之談新法，乃亂法也，非變法也」。當然，就慈禧太后而言，很難說她有什麼「變法」的政見，她所擁有的只是穩固自己統治的權術。也就是說，她在戊戌時期鎮壓變法和庚子年間提倡新政，都只不過是為了保住自己的權勢與地位而已。但是，與當年略施權術即可成功地發動戊戌政變的情形大不相同，要想應付庚子政局卻不那麼容易。慈禧太后在帶著光緒皇帝倉皇逃亡的途中不得不承認，雖然她可以指責剛毅、趙舒翹等「誤國」的王公大臣們「實在死有餘辜」，但最終的責任與後果還得由自己承擔。她說：「我總是當家負責的人，現在鬧到如此，總是我的錯頭；上對不起祖宗，下對不起人民，滿腔心事，更向何處訴說呢？」庚子事變給慈禧太后留下了難以彌合的心靈創傷，從而也強烈地刺激她動了改弦更張的念頭。曾經隨扈的岑春煊回憶說：「太后雖在蒙塵，困苦中尚刻意以興復為念。一日諸人於召對之際，太后忽顧問：『此恥如何可雪？』眾未有應者。余獨進曰：『欲雪此恥，要在自強』……兩宮臥薪嘗膽亟求自強雪恥之志，此時亦為最切矣。」可以說，「自強雪恥」是清末新政的一個根本的內在動因。「朝廷自經庚子之變，知內憂外患，相迫日急，非僅塗飾耳目，所能支此危局。故於西狩途中，首以雪恥自強為詢……辛丑迴鑾以後，即陸續舉辦各項新政。」

  庚子事變對於頑固守舊勢力的打擊是致命的，這既為新政改革的啟動掃除了一些障礙，同時又刺激了清廷最高層決策者下定了變法的決心。經此事變，慈禧太后深知自己與大清王朝的命運只有在新政變法的旗號下才能苟延殘喘。清末新政的啟動雖然是被迫的，然而，中國社會政治現代化變革的航船卻從此艱難地起錨。

  二　新政改革上諭的頒布

  當義和團無法阻擋八國聯軍進攻時，慈禧太后徹底喪失了抵抗的信心。在帶著光緒皇帝西逃的途中，她一面授命李鴻章為全權大臣與慶親王奕劻辦理同西方列強議和之事；一面下令痛剿義和團，認為「此案初起，義和團實為肇禍之由，今欲拔本塞源，非痛加剿除不可」，命署直隸總督廷雍「嚴行查辦，務絕根株」。與此同時，慈禧太后還以光緒皇帝的名義多次下詔罪己，一方面表示願意為庚子事變承擔責任，「自顧藐躬，負罪實甚」，「知人不明，皆朕一人之罪」，「是知禍患之伏於隱微，為朕所不及覺察者多矣」，並號召各級政府官員直言進諫，「凡有奏事之責者，於朕躬之過誤，政事之闕失，民生之休戚，務當隨時獻替，直陳無隱」，希望他們群策群力，「各矢忠忱，共支危局」。另一方面，表示要振作圖強的決心，要求全國大小臣工「臥薪嘗膽，勿托空言，於一切用人、行政、籌餉、練兵，在在出以精心，視國事如家事，毋怙非而貽誤公家，毋專己而輕排群議，滌慮洗心，匡予不逮。朕雖不德，庶幾不遠而復，天心之悔禍可期矣。」以慈禧太后為首的清政府在危難之中意識到，除了改弦更張，已是別無出路。

  在慈禧太后企求「自強雪恥」的同時，還有多種勢力在促動朝廷的新政變法。一是西方列強，有「英、日勸行新政」之說。二是地方紳民，沈曾植曾告知張謇，「有擬東南士民與政府書，意行新政」。三是駐外使臣，駐日公使李盛鐸致電張之洞稱：「如能請降懿旨，採用西政西律；詔求通達中外人材，以待破格錄用；酌改學校教育章程，人心內靖，則強敵外屈，為益尤大。」四是地方督撫大臣，李鴻章「於十一月間有疏陳請革政」，張之洞也與劉坤一、袁世凱、盛宣懷等人商議促成變法。他們聯銜會奏籲請：「於和局大定之後，即行宣示整頓內政切實辦法，使各國咸知我有發憤自強之望，力除積弊之心。」五是樞臣，最終促成新政上諭的頒布是由於軍機大臣榮祿和戶部尚書鹿傳霖的「贊成」，諭旨的文稿為榮祿的幕僚樊增祥的手筆。正是在各種勢力的促動之下，清廷的新政改革被正式提上議事日程。

  1901年1月29日（光緒二十六年十二月初十日），尚在西安的慈禧太后以光緒皇帝的名義發布了一道新政改革上諭。這一道上諭的頒布有著重要的意義，它不僅正式宣布了新政變法的開始，而且為新政變法作了大致的方向性的規定。首先，關於變革的根本宗旨，強調主張作為中國傳統文化核心的綱常倫理是不可變更的，而作為制度層面的「治法」是可變的，即可以因時制宜地調整統治政策。「世有萬古不易之常經，無一成不變之治法。窮變通久見於大易，損益可知著於論語。蓋不易者三綱五常，昭然如日星之照世；而可變者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以來，代有興革；即我朝列祖列宗因時立制，屢有異同。入關以後，已殊瀋陽之時；嘉慶道光以來，豈盡雍正乾隆之舊？大抵法積則敝，法敝則更，要歸於強國利民而已。」其次，關於變革的大致範圍，希望突破洋務運動的藩籬，進一步向西方學習，由「西藝之皮毛」進到「西政之本源」。「近之學西法者，語言文字、製造器械而已，此西藝之皮毛，而非西政之本源也……舍其本源而不學，學其皮毛而又不精，天下安得富強耶？」在批評洋務運動不足之處的同時，進而提出更加全面的變革。「著軍機大臣、大學士、六部九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故、吏治民生、學校科舉、軍政財政，當因當革，當省當並，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見，通限兩個月，詳悉條議以聞，再由朕上稟慈謨，斟酌盡善，切實施行。」再次，關於變革的基本方式，堅持走一條穩健的變法道路。「新進講富強，往往自迷本始；迂儒談正學，又往往不達事情。爾中外臣工當鑒斯二者，酌中發論，通變達權，務極精詳，以備甄擇。」可見，從文本的內容來看，這道上諭可謂是清末新政的一個綱領性文件，對於新政的開展具有重要的指導意義。

  三　督辦政務處的設立

  新政變法上諭頒布之後，起初各方面的反應並不熱烈。朝廷於流亡在外的非常時期宣布變法，而兩年前戊戌政變的陰影仍然籠罩在人們的心頭，這使人不得不費心揣摩朝廷的意旨，以至於在規定的兩個月期限內竟然沒有一個地方督撫大臣復奏。在未能確認朝廷變法的誠意之前，大家都持謹慎觀望的態度。在這種情況下，1901年4月21日，朝廷再次發布上諭，特意催促尚未上奏的各省督撫大臣「迅速條議具奏，勿再延逾觀望」。同時，朝廷諭令設立「督辦政務處」，作為辦理新政的「統匯之區」，派慶親王奕劻、大學士李鴻章、崑岡、榮祿、王文韶、戶部尚書鹿傳霖為督辦政務大臣，劉坤一、張之洞「遙為參預」。

  隨後，督辦政務處議定《開辦規條》，對政務處的組織結構、職權範圍與變法方針作了大致的規定。第一，關於組織結構。王大臣以下，設提調二員，章京八至十員；選充範圍，朝官自京堂以下，外官自監司以下，迄於布衣；選任條件，首論心術，兼取才望，不拘成格，破除情面。第二，關於職權範圍。辦事宗旨是興利除弊，有利當興，有弊當革。具體職責是審閱各官章奏，首先將各官章奏分為可行與不可行兩種，對於不可行者，應說明其理由，呈堂官核審；對於可行者，分別緩急，量為刪增，說明其可行之處，然後將經過初選的各官章奏分為官制、學校、科舉、吏治、財政、軍政、邦交、商務、工藝、刑律十個門類，各門類又分若干子目，每舉一事，各歸各股，由該管章京妥議辦法，再由提調覆核商訂參議，進呈堂官審定，最後奏請聖裁。第三，關於變法方針。變法大綱有二。一是整頓舊法，舊章本善，行久生弊，應認真整理。二是中法所無，宜參用西法，擇善而從；廣購西書，搜集日本與西方各國關於財政、軍政、商務、工藝等方面的信息，作為變法的參考。在當時財政極端困難、人心不安的情況下，變法不宜「先事搜刮」，而應取信於民，即變法不宜從理財入手，而應從維繫人心入手。關於變法方式，主張在「維新之極」與「守舊之極」之間尋求一條折中、穩健的變法道路。另外，《開辦規條》明確提出，督辦政務處「乃天下政治之管轄」機構，督辦政務處在全國改革的過程中要起到表率的作用，「破除陋習，先自政務處始」。

  督辦政務處的設立，一方面表明了清廷改革的決心與誠意，消除了地方督撫大臣對中央決策的疑慮，使他們不再觀望，以便新政順利啟動；另一方面，有了一個專門的新政管理機構，有利於及時地處理新政過程中出現的有關問題，協調各方面的關係，提高辦事效率。這些對於推動新政的發展無疑有著積極意義。