第三節 阿古柏與俄國入侵中國西部邊疆及清政府收復新疆

  一　阿古柏入侵新疆與俄國強占伊犁

  1860-1864年，俄國強迫清政府簽訂《中俄北京條約》和《中俄勘分西北界約記》，割占中國巴爾喀什湖以東、以南44萬平方公里的領土之後，企圖進一步鯨吞新疆，進而南下與英國爭霸南亞地區。英國則以印度為基地，意欲侵占西藏，插足新疆以阻止俄國的南下。

  1864年以後，新疆維、回各族的反清起事日趨擴大，這些起事被一些宗教和上層分子控制，在庫車、和田、烏魯木齊、伊犁、喀什噶爾等地建立若干割據政權。布魯特頭目思的克和回民頭目金相印攻占喀什噶爾回城疏附後，為了便於控制該地區，派人去中亞浩罕汗國，迎請流亡該國的前統治者大和卓後裔布素魯克。浩罕汗國攝政王即派部將阿古柏以護送布素魯克為由，於1865年1月入侵南疆。阿古柏將布素魯克扶上「汗」位，自己掌握實權，並驅逐思的克，占據喀什噶爾回城。此後，阿古柏招納浩罕殘兵7000餘人，不斷擴充自己的勢力，先後攻占英吉沙爾、疏勒（喀什噶爾漢城）、沙車、和田、阿克蘇、庫車、喀拉沙爾（今焉耆）等城。1867年，阿古柏宣布成立「哲德沙爾國」（意即七城國），自稱「巴達烏勒特汗」（意為「幸運之主」）。1870年，阿古柏相繼侵占吐魯番和烏魯木齊，將侵略勢力從南疆擴展到北疆的部分地區，對新疆各族人民實行血腥的屠殺和殘暴的統治。

  與此同時，俄、英爭霸中亞的焦點也集中於南疆地區，都力圖將阿古柏政權作為侵占新疆、遏制對方的工具。

  1865年，俄國開始進攻與南疆接壤的浩罕汗國，占領中亞最大的城市塔什干。次年，又吞併了中亞的布哈拉汗國，並與阿古柏達成協議，對於彼此的行動互不干涉。1867年，俄國政府宣布在塔什干城設立土耳克斯坦總督府，下轄七河省和錫爾河省。七河省管轄的地區主要是俄國通過《中俄勘分西北界約記》所侵占的中國領土。同時，俄國為了達到控制喀什噶爾地區的目的，還要求阿古柏同意「建築一座橫跨納倫河的橋樑和一條通過天山進入喀什噶爾的軍用公路」，企圖將喀什噶爾完全置於俄國的控制之下。阿古柏也不甘心聽憑俄國的任意擺布，拒絕了這一要求。俄國作好了武力攻占喀什噶爾的準備，只因當時忙於鎮壓浩罕和布哈拉爆發的抗俄起義，才未能實施。1872年6月，俄國採取威脅利誘的手法，與阿古柏正式簽訂通商條約，俄國承認阿古柏為「哲德沙爾元首」，阿古柏則同意俄國可以在南疆各地自由通商，在各市鎮設立貨棧，派駐商業代理人，俄國商品進入南疆只納2.5%的從價稅，並可過境運往其他地方。此後，俄國不斷派商隊、軍人或探險隊到南疆活動。

  英國也積極開展拉攏阿古柏以將南疆納入其勢力範圍的活動。1868年初，英屬印度旁遮普省官員接待了阿古柏派來的使者。1869年，英印政府在向倫敦提出的一份備忘錄中指出：為了防止英、俄之間發生衝突，最好在兩國之間有一些「獨立國家」，企圖把中國南疆變成一個在英國控制下的「緩衝國」。並派遣駐克什米爾專員沙敖以商人的身份進入新疆，沿途搜集情報，測量地形，到達喀什噶爾後，贈給阿古柏一批步槍；阿古柏亦多次接見沙敖，表示願為英國女王維多利亞的臣屬。沙敖返回印度後，阿古柏派其侄茂沙沙第到印度選購軍火，並邀請英印政府派人訪問喀什噶爾。1870年，英印政府派曾任旁遮普專員的福西特隨同返回南疆的茂沙沙第訪問喀什噶爾。適逢阿古柏率兵爭奪庫車，福西特停留不久即返印度。這次，英方又送給阿古柏一萬支洋槍和若干門大炮。

  1873年，英印政府再次派福西特率領一支300人組成的特派使團，隨同的還有6746名伕役和1620匹馬，並帶有維多利亞女王的親筆信，於12月4日到達喀什噶爾。阿古柏向該使團表示：「我特別希望獲得英國人的友誼，這對我是不可缺少的。」次年2月2日，福西特和阿古柏簽訂通商條約十二條。英國承認阿古伯為「艾米爾」（統治者），雙方可以互派大使及商務專員；英人可以隨意進入新疆，自由輸入商品，只繳納2.5%的從價稅；可以在新疆境內購買、出售或租用土地、房屋和倉庫。福西特使團還詳細調查了新疆的歷史、地理、氣象、經濟、政治各方面的情況，回印度後，寫成600多頁的報告書。在拉攏阿古柏以控制新疆南部的爭奪中，英國取得了相對的優勢地位。

  俄國為了防止阿古柏建立親英的統治，在與阿古柏正式簽訂通商條約之前，便於1871年出動大批軍隊，侵犯伊犁地區。

  伊犁地區是由伊犁河上游及其三大支流特克斯河、鞏乃斯河（空格斯河）和喀什河（哈什河）流域構成的，是中國西部邊疆的戰略要地，也是新疆最富庶的地區之一。當新疆發生各族民眾的反清起事之時，俄國就計劃出兵「對東干地區的兩個主要中心——伊犁和烏魯木齊實行軍事占領」。1869年秋，阿古伯攻占庫爾勒後，開始進犯北疆。俄國政府唯恐阿古柏攻占伊犁，於1870年8月命令七河省省長科爾帕科夫斯基派兵強占了伊犁通往南疆的咽喉要地穆索爾山口，並修築通向伊犁的道路，開始集結部隊，準備侵占伊犁。

  1871年2月，俄國政府在召開的特別會議上決議侵占伊犁。4月，阿拉木圖附近一個哈薩克部族的首領塔札別克因不堪俄國的殘暴統治起兵反抗，失敗後率眾逃往伊犁地區，這件事成了俄國侵占伊犁的藉口。5月8日，科爾帕科夫斯基向伊犁蘇丹政權發出最後通牒，限七天之內交出「逃犯」塔札別克，否則將派俄軍入伊犁追捕。15日，俄國土耳克斯坦總督考夫曼下達了進犯伊犁的命令，集結在伊犁西境的俄軍分兵兩路，一路沿伊犁河以北進攻馬札爾，一路向東北進攻伊犁河南的克特緬。伊犁軍民奮起抵抗，斷絕俄軍的糧源和水源，多次擊退俄軍的進攻。俄軍急忙從國內調集部隊增援，集中兵力進攻克特緬。伊犁軍民頑強抵抗，終因不敵俄軍火炮，被迫撤出克特緬。6月下旬，俄軍集結步兵、騎兵和炮兵共2000人，在科爾帕科夫斯基的指揮下渡過霍爾果斯河，侵占阿里瑪圖村，進逼清水河子。伊犁軍民進行了頑強抵抗，俄軍憑藉優勢的炮火，於30日攻陷清水河子，7月1日侵占綏定（今霍城縣城），7月3日侵占巴彥岱（惠寧），伊犁蘇丹艾拉汗投降俄軍，7月4日俄軍占領伊犁蘇丹政權所在地寧遠城（今伊寧市）。兩個月後，俄國駐華公使才通知清政府，俄軍已將伊犁「代為收復」。

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  俄國侵占伊犁後，對當地人民實行軍事殖民統治，將伊犁地區劃歸七河省管轄，直接指派俄國軍官實行統治，並將伊犁將軍駐地大城（惠遠）西北三城夷為平地，另在寧遠城金頂寺建立新城，作為統治伊犁地區的中心。為了防止當地民眾的反抗，強行收繳民間武器乃至農具，還把青壯年回民強行集中，供其役使，家屬則被作為人質押往俄國；並對伊犁地區人民橫徵暴斂，使當時的伊犁地區成為了俄國中亞「財政收入最多的部分之一」。伊犁地區的民眾不堪俄國的殖民統治，除了在當地進行反抗鬥爭之外，還紛紛從俄國的殖民統治區逃離出來，要求清政府早日進兵，驅逐俄寇，光復失地。

  二　收復新疆與收回伊犁

  當時，因日本侵略台灣，東南海疆也出現危機，在處置邊疆危機的問題上，清政府內部產生了所謂的塞防、海防之爭。以直隸總督李鴻章為代表的一派認為新疆「即無事時，歲需兵費尚三百餘萬，徒收數千里之曠地，而增千百年之漏卮，已為不值」，且北鄰俄羅斯、西界土耳其等國、南近英屬印度，「即勉圖恢復，將來斷不能久守」；而東南海防比西北塞防更重要，「新疆不復，於肢體之元氣無傷；海疆不防，則心腹之患愈棘」。他們主張維持新疆現狀，停撤西征清軍，「其停撤之餉，即勻作海防之餉」。

  以陝甘總督左宗棠為代表的一派則提出「東則海防，西則塞防，二者並重」的主張，既不忽視東南海防，更應重視西北塞防，反對停撤塞防兵餉以充海防之餉。左宗棠認為：根據目前局勢，「若此時即擬停兵節餉，自撤藩籬，則我退寸而寇進尺」，「是停兵節餉，於海防未必有益，於邊塞則大有所妨」，故「宜以全力注重西征，俄人不能逞其志於西北，各國必不致構釁於東南」。這一派堅決要求出兵新疆，收復失地。

  1875年5月，清廷任命左宗棠為欽差大臣，督辦新疆軍務，烏魯木齊都統金順為幫辦新疆軍務。左宗棠在蘭州制定西征計劃，籌辦糧餉，整編軍隊，積極為進軍新疆做準備。

  橫亘東西的天山分新疆為南北兩部，伊犁位於天山北路西端，進軍伊犁必須經過阿古柏侵占的烏魯木齊，而阿古柏的主力此時集中於南路，北路則由後來歸附的陝西回民頭目白彥虎駐守。左宗棠按照「先北後南」的戰略方針，避實就虛，決定首攻烏魯木齊，這既可以為收復伊犁掃除障礙，也可作為討伐阿古柏的突破口。

  1876年4月，左宗棠從蘭州移駐肅州，設置大本營，督辦西征各項事宜，派劉錦棠率西征軍主力從肅州出發。7月，劉錦堂與金順在濟木薩會商進軍計劃。8月，清軍先出奇兵攻占戰略要地黃田，接著集中兵力攻下烏魯木齊北面的古牧地，殲滅敵軍主力，迅速收復烏魯木齊。11月，清軍攻下圍困達兩個月之久的瑪納斯南城，勝利結束北路之役。

  1877年春，清軍分三路向阿古柏主力盤踞的南疆展開攻勢。4月，劉錦棠率主力攻克南疆門戶達坂城，全殲守敵，然後兵分兩路乘勝攻克託克遜和吐魯番。此役殲滅了阿古柏主力，取得收復南疆的決定性勝利。5月，退守庫爾勒的阿古柏兵敗援絕，服毒而死，其子伯克胡里自稱為「汗」，繼續負隅頑抗。清軍經休整，於8月下旬再次發動攻勢，10月連克庫車、阿克蘇、烏什。12月，清軍冒嚴寒進克喀什噶爾，陸續收複葉爾羌、英吉沙爾、和田。伯克胡里及白彥虎率殘部逃入俄境。清軍討伐阿古柏之役，由進軍北路到收復南疆，歷時一年半，實際作戰8個月，至1878年1月，收復了被阿古柏侵占達13年之久的全部新疆國土，為早日收回伊犁創造了有利條件。

  俄國原估計清政府根本無力收復新疆，認為伊犁可以長期占領。還在1872年，清政府即派署伊犁將軍榮全與俄方交涉，俄方不僅不談伊犁交還問題，還提出割讓土地、給予通商權益、設領事館及賠償軍費等無理要求。總理衙門又多次直接與俄國駐華公使倭良嘎哩交涉，倭良嘎哩則聲稱必須「修改」《勘分西北界約記》所劃定的中俄西段邊界，交還伊犁的時間也要推遲至清政府收復烏魯木齊等地、關內外肅清之後。

  1876年，清軍收復烏魯木齊後，總理衙門即與俄國新任駐華公使布策交涉，布策又提出「中國須將通商交涉各案先行辦結，方可會議交還」。一年後，清軍收復南疆，清政府要求俄國派員與左宗棠直接會商交收伊犁問題，布策仍然堅持「必須將邊界各案辦結，以見中國真心和好，方能咨請本國派員會商」。顯然，俄國不僅拒不交還伊犁，還企圖獲取更大的侵略權益。清政府三番五次與俄方交涉毫無結果，於是決定遣使赴俄京談判。

  1878年6月，清政府任命署盛京將軍崇厚為頭等欽差大臣赴俄談判交還伊犁問題。12月底，崇厚與頭等參贊邵友濂等一行30人抵達彼得堡，從1879年1月下旬開始，談判歷時近9個月。俄國按照既定的方針，即交還伊犁的前提條件是給予俄國在中國的通商權益，修改中俄邊界和賠償軍費，對崇厚施加壓力。1879年10月2日，在克里米亞半島的里瓦吉亞，崇厚未經清政府同意，與俄國簽訂了《交收伊犁條約》（即《里瓦吉亞條約》），同時還簽訂了《璦琿專條》《兵費及恤款專條》及《陸路通商章程》。11日，崇厚啟程回國。

  《交收伊犁條約》和《陸路通商章程》包括三方面的內容：（1）邊界。俄國交還伊犁九城一帶地方，伊犁西境霍爾果斯河以西及南境特克斯河地區一帶大片中國領土劃歸俄屬，還規定將喀什噶爾及塔爾巴哈台（塔城）兩處的雙方邊界作有利於俄國的修改。（2）通商。俄國除依舊約在伊犁、塔爾巴哈台、喀什噶爾、庫倫設立領事外，可在嘉峪關、科布多、烏里雅蘇台、哈密、吐魯番、烏魯木齊、古城等七處增設領事，俄商可在新疆和蒙古全境內免稅進行貿易、增闢中俄陸路通商新線等。（3）賠款。中國賠償俄國「代收代守伊犁所需兵費」和「補恤」俄民共500萬盧布（合白銀280萬兩）。這一條約使俄國達到了擴大侵華權益的目的，而中國收回的伊犁實際成了一座北、西、南三面都被俄國包圍的孤城。

  崇厚簽約的消息傳來，舉國震驚，朝野譁然。1880年1月，清廷宣布將崇厚開缺，交吏部嚴加議處，接著又革職問罪，後來定為「斬監候」。2月，清政府聲明拒絕承認崇厚所議條約，並任命曾國藩之子、駐英公使曾紀澤兼任駐俄公使，赴俄重議邊界條約。俄國對此極為不滿，一面向清政府提出抗議，採取外交上的恫嚇，一面在中國西北邊境調集軍隊，派遣艦隊駛往中國沿海，實行武力威脅。列強從維護自身的利益出發，對中俄局勢採取了不同的態度：英、法不希望中俄之間發生戰爭，因而壓迫清政府對俄妥協；德國則支持俄國發動侵華戰爭，以便從中獲利；日本也乘機在琉球問題的談判中向中國勒索更多權益。

  曾紀澤分析了當時的中外形勢，深感赴俄重議條約，無異於「障川流而挽既逝之波，探虎口而索已投之食」。決定談判的基本原則是力爭分界，酌允通商，即「分界既屬永定之局，自宜持以定力，百折不回，至於通商各條，惟當即其太甚者酌加更易，余者似宜從權應允」。1880年7月，曾紀澤抵達彼得堡後，與俄方進行了7個月的艱苦談判，反覆折衝，於1881年2月24日重新簽訂《中俄伊犁條約》（當時稱《改訂條約》，又稱《聖彼得堡條約》）和《改訂陸路通商章程》。主要內容有：（1）俄國歸還所占的中國伊犁地區，伊犁霍爾果斯河以西地區割讓給俄國，原則上規定修改北疆邊界，重勘南疆邊界。（2）中國賠款900萬盧布。（3）俄商可在中國新疆各城貿易，暫不納稅；在中國蒙古地方貿易，照舊免稅。（4）中國准許俄國在嘉峪關、吐魯番兩地增設領事。（5）伊犁居民願遷居俄國入俄籍者，均聽其便。據不完全統計，《改定條約》簽訂之後，遷入俄境的中國居民達10多萬人。

  《中俄伊犁條約》與「崇約」相比，除賠款增加400萬盧布外，中國收回了一些主權。界務方面，中國收回了伊犁河南面特克斯河流域2萬多平方公里的領土；商務方面，俄國設領事處由七處改為兩處，增闢兩條商路改為一條，且到嘉峪關為止，不得延伸至漢口，水路通商也取消了俄輪松花江航行至伯都訥的專條。

  1881年5月15日，清政府批准了《中俄伊犁條約》。9月2日，清政府命令伊犁將軍金順督辦交收伊犁事宜。1882年3月22日，塔爾巴哈台參贊大臣升泰代表清政府正式接收伊犁，金順亦隨即率兵進駐。

  三　俄國侵占帕米爾地區

  《中俄伊犁條約》簽訂後，雙方根據該約中修改南、北疆邊界的原則規定，於1882-1884年訂立了中俄《伊犁界約》《喀什噶爾界約》《科塔界約》《塔爾巴哈台西南界約》和《續勘喀什噶爾界約》等5個子約，分段重新勘定了中俄西段邊界。俄國通過《中俄伊犁條約》及上述這些勘界議定書，共割占了中國西部7萬多平方公里的領土。俄國並不以此為滿足，又開始違約侵占中國的帕米爾地區。

  帕米爾古稱「蔥嶺」，位於我國新疆西部，是中國西部邊疆的天然屏障，又是溝通費爾干盆地和印度平原的捷徑，具有重要的戰略地位。清政府在帕米爾地區設有大小卡倫20餘處，實行定期的巡邊制度。1878年清政府消滅阿古柏之後，又在這裡增設卡倫7處。

  俄國通過1884年簽訂的中俄《續勘喀什噶爾界約》（以下簡稱「喀約」），將邊界向南推進到烏孜別里山口。喀約還規定從烏孜別里山口起，「俄國界線轉向西南，中國界線一直往南」，把中國帕米爾地區分為三個部分：「一直往南」走向線以東的部分仍屬中國，「轉向西南」走向線的西北部分被劃入俄國版圖；兩條走向線之間的三角形地帶則成了「待議地區」。然而，俄國並不遵守這個它強加給中國的不平等條約，仍然不斷派遣武裝「探險隊」，侵入中國的帕米爾地區。

  1889年，清政府在帕米爾加強了防衛，護理新疆巡撫魏光燾派旗官張鴻疇率兵「巡查內外卡倫」，並在伊西洱庫爾湖北面的蘇滿塔什設立卡倫。1891年7月，俄國的一支武裝部隊侵入帕米爾，劫走了蘇滿塔什的乾隆紀功碑，企圖銷毀「中國在阿爾楚爾享有主權的確切證據」。是年12月，魏光燾又在蘇滿地方刊石重立了紀功碑。

  1892年2月，俄國外交大臣格爾斯以「地界不清」為由，要求清政府撤退駐守蘇滿的軍隊，否則將以武力解決。在俄國的壓力下，清政府撤回了駐防蘇滿的軍隊。俄國得寸進尺，決定出兵占領整個帕米爾。6月，俄國派遣一支由約諾夫上校率領的1500多人的「帕米爾支隊」侵入帕米爾，強行占領蘇滿塔什、阿克塔什等地，又在中國六爾阿烏卡倫附近建立「帕米爾哨所」（後改稱「木爾加布哨所」），作為俄國控制帕米爾地區的軍政中心。中國駐俄公使許景澄多次奉命向俄國政府提出照會，要求俄國撤走軍隊。俄國反而增派軍隊，公然違反喀約的規定，強占薩雷闊勒嶺以西2萬多平方公里的中國領土，以先占後議的慣用手法，強迫中國承認既成事實。

  1892年11月15日，俄國駐華公使喀西尼奉命提出談判帕米爾劃界問題，主張中俄邊界走向自烏孜別里山口起「轉東而南」，即以俄國的軍事占領線——薩雷闊勒嶺為中俄邊界線。許景澄奉命與俄國交涉，指出俄國要求的「先往東再往南」，違背界約規定，表示「中國不能允許」，堅決要求以喀約規定的走向為原則，「然後將中間餘地商量勘分」。所謂「中間餘地」，即喀約規定的「一直往南」與「轉向西南」兩條走向線之間的三角形地帶。許景澄還當面指斥俄國外交總辦亞洲司司長格畢尼斯：「大概於俄有益者，貴國即以條約為憑；無益者，即不以為憑，未免有欠公道。」俄方則一直採取蠻橫詭辯的態度，最後拒絕與許景澄談判。翌年，清政府又派駐法參贊慶常與俄外交大臣格爾斯交涉。慶常堅持按喀約劃界，俄方提不出反駁的理由，只有採取拖延甚至武力威脅的手法，談判仍然沒有結果。

  1894年4月，俄國利用日本即將發動侵華戰爭的形勢，逼迫清政府讓步。俄外交部照會許景澄：「由於俄國和中國間關於帕米爾問題的意見分歧並很難立刻達成一個諒解，帝國政府認為，維持過去已形成的和目前存在的狀況乃是目前避免誤會或可能糾紛的最好辦法。雙方保持各自的位置，並將命令主管機關不得超越上述位置。目前事實上所形成的狀況在未得到最終解決之前似可繼續維持。……如果發生分歧或舉行新的談判，談判將在北京舉行。」許景澄復照俄方，表示同意「在中國和俄國間的帕米爾問題未得到最終解決以前，雙方分別給予兩國主管機關命令以便使其保持並不超越各自的位置」。清政府在復照中明確作了如下兩點重要保留：

  一、在採取上述措施時，並不意味著放棄中國對於目前由中國軍隊所占領以外的帕米爾領土的權利。它認為應保持此項以一八八四年界約為根據的權利，直到達成一個滿意的諒解為止。二、採取上述措施也並不表明終止目前的談判。

  接著，中俄相互照會對方，聲明已經命令各自的主管機關不得超越目前所占據的位置，直到中俄關於帕米爾劃界問題得到最終解決為止。中俄換文是當時雙方暫時維持雙方現狀的文件，而不是劃界的文件，對於這一點就連俄方也是承認的，俄外交大臣格爾斯即對慶常說：上述換文，只是「兩不進兵」之議，今後帕米爾邊界尚須「徐俟界議定局」。清政府則明確聲明中國保留以《續勘喀什噶爾界約》為根據的權利。此後，有關帕米爾劃界的談判一直未再進行，中國政府也從來沒有承認過俄國對薩雷闊勒嶺以西大片領土的占領。

  1895年3月11日，俄、英兩國趁中國在中日甲午戰爭中戰敗之機，達成瓜分薩雷闊勒嶺以西的中國帕米爾領土的協議，劃分了各自勢力範圍的分界線。對此，清政府提出抗議，嚴正指出：「英俄不顧中國允認與否，遽行定界，跡行強占。」並電告駐俄公使許景澄「此後日必重申前說」，明確表示了中國政府不承認俄、英瓜分帕米爾協議的立場。

  四　新疆建省

  伊犁收回之後，新疆建立行省的重要性和迫切性便更加凸顯出來。

  清政府於1762年（乾隆二十七年）設立伊犁將軍，作為新疆的地方軍事長官，管理軍政。民政事務仍由各地民族頭目自理。在蒙古部和哈密、吐魯番等地保存札薩克制，設王公管理；在南疆的維吾爾族地區實行伯克制；在漢、回族聚居的東部地區則推行州、縣制，設鎮迪道，雖由烏魯木齊都統兼管，但隸屬甘肅省。這種以軍府制為主體的多元制的行政建制，職能偏重於軍事和戍邊，各地王公、伯克自行其是，政令難以統一，削弱了清政府在新疆的統治，當外來勢力入侵之時，就易出現分裂割據的嚴重局勢。

  龔自珍在《西域置行省議》中最早提出了新疆置州縣、設行省的主張。魏源在《聖武記》中也提出過新疆應「追天順時，列亭障，置郡縣」的問題。正是在龔、魏的影響下，左宗棠自1875年督辦新疆軍務後，即十分關注新疆建省的問題。1877年在討伐阿古柏，收復南疆之際，他首次向朝廷正式提出在新疆「設行省、改郡縣」，以「畫久安長治之策，紓朝廷西顧之憂」。1878年初，清軍收復阿古柏侵占的新疆全部領土後，左宗棠進一步籌劃建省的各項事宜。11月，他再次上奏朝廷，陳述新疆的形勢和建省的重要意義，指出收復新疆之後，安集流亡，民戶激增，百廢肇興，已有端緒，故「南北開設行省，天時人事，均有可乘之機」；原有的軍府制，特別是伯克制弊害叢生，唯有設縣建省，民有可治之官，「則綱目具而事易舉，頭目人等之權殺，官司之令行，民之情易知，政事之修廢易見，長治久安之效，實基於此」。清廷雖然表示贊同左宗棠的建議，但以伊犁尚未收回，「一切建置尚難遽定」，乃諭令左宗棠「悉心籌畫，次第興辦」，「俟諸事辦有眉目，然後設官分職，改設郡縣，自可收一勞永逸之效」。1880年5月，左宗棠進一步提出新疆建省的具體方案：總督駐烏魯木齊，巡撫駐阿克蘇，伊犁將軍駐伊犁，塔爾巴哈台改設都統，以下再設伊犁、鎮迪、吐魯番、阿克蘇、喀什噶爾等5道，迪化、溫宿、庫車、疏勒、莎車等15府，鎮西、廣安、焉耆、于田、尉頭、依耐等6州，以及迪化等21縣。全省設總督、巡撫、知府、同知、知縣和將軍、都統、兵備道等軍政官員。「從此邊地腹地，綱舉目張」，「治外則軍府立，而安攘有藉，疆圉奠焉；治內則吏事修，而政教相承，民行興焉。上無鄙夷其民之心，下有比戶可封之俗。長治久安之效，實基於此。」清政府仍以伊犁尚未收復，將左宗棠新疆設省之議擱置下來。此後，左宗棠雖然調任兩江總督，但仍然關心著新疆的建省問題。

  1882年8月，督辦新疆軍務欽差大臣劉錦棠在贊同左宗棠建省主張的基礎上，提出了比較符合新疆實際的建省方案。他認為建省設官，必須「量其地之民力物力」，「視其形勢之沖僻繁簡」，「故新疆添置郡縣，設官未可過多」。其方案較之左宗棠的方案，所設州縣及官員均有所減少。具體為：設巡撫1員，駐烏魯木齊，伊犁仍設將軍，下設鎮迪道，除原甘肅鎮迪道所轄各州縣外，將原屬甘肅省安肅道的哈密亦劃歸鎮迪道管轄；阿克蘇道，轄南疆東四城；喀什噶爾道，轄南疆西四城。道以下各設府、廳、州、縣等官30餘員。同時，劉錦棠不同意將新疆與甘肅截然分開，認為「新疆之與甘肅，形同唇齒。前左宗棠以陝甘總督，督辦新疆軍務，凡籌兵籌餉以及制辦轉運諸務，皆以關內為根本」，「若將關內外劃為兩省，以三十餘州縣孤懸絕域，其勢難以自存。且後路轉餉制械諸務，必與甘肅分門別戶，以清眉目，所需經費，比目前必更浩繁，其將何以為繼。故新疆、甘肅勢難分為兩省。」他建議添設甘肅巡撫一員，駐紮烏魯木齊，管轄哈密以西南北兩路各道、廳、州、縣，並賞加兵部尚書銜，以統轄全疆官兵，督辦邊防。設甘肅關外等處布政使一員，隨巡撫駐紮。舊有鎮迪道加按察使銜，兼管全疆刑名驛傳事務。伊犁將軍亦無須總統全疆，「免致政出多門，巡撫事權不一」。「總之，新疆不復舊制，便當概照行省辦法」。次年7月，劉錦棠與新任陝甘總督譚鍾麟聯銜上奏朝廷，擬在南疆陸續設立道、廳、州、縣，「分委道員、同知、直隸州知州、通判、知縣各官前往署理，暫刊木質關防鈐記，給令啟用，俾昭信守」。其餘如設書辦及應興應革事宜，亦次第進行。新疆建省的條件日漸成熟。

  1884年11月17日（光緒十年九月三十日），清廷正式發布新疆建省的上諭：

  新疆底定有年，綏軍輯民，事關重大，允宜統籌全局，更定新章。……前經左宗棠創議設立行省，分設郡縣，業據劉錦棠詳晰陳奏，由部奏准，先設道、廳、府、縣等官。現在更定官制，將南北兩路辦事大臣等缺裁撤，自應另設地方大員，以資統轄。著照所議，添設甘肅新疆巡撫、布政使各一員。

  清政府任命劉錦棠為甘肅新疆巡撫，仍以欽差大臣督辦新疆事宜，調魏光燾為甘肅新疆布政使。1885年，劉、魏先後到達烏魯木齊漢城（迪化城），建立巡撫及布政使衙門，巡撫以下主要官員建制亦粗具規模。同時，劉錦棠開始著手裁撤伯克，至1887年，清政府批准將伯克全部裁汰，促進了郡縣制的確立。此後，又經歷任巡撫的調整添設，至1902年，新疆全省有鎮迪、伊塔、阿蘇里、喀什噶爾4道，下轄6府、10廳、3州、23縣。新疆建省促進了新疆社會經濟的發展，擴大了新疆與內地的聯繫，加強了清政府對新疆的管理，有利於國家的統一和民族的團結，從而也增強了抵禦外來侵略的力量。