第四節 官督商辦民用企業的產生和發展

  一　新式民用企業的產生

  

  洋務派官僚在創辦軍用工業的時候，少數人已經有了機器生產也可用於民用領域的初步想法，只是將開辦軍用工業作為謀求「自強」的第一步。不久，隨著軍用工業建設過程中不斷遇到問題，便進一步認識到單是開辦軍用工業難以自強。經費不足，原材料短缺，運輸、通信不暢，都嚴重製約軍用工業的發展；日益擴大的外資擴張和洋貨傾銷，亦非軍用工業所能緩解；貧窮枯萎的國家財政，更非軍用工業所能挽救，甚至使之更為拮据。針對這種狀況，洋務派官僚陸續提出了強與富並重、寓強於富的方針。李鴻章指出：「必先富而後能強，尤必富在民生，而國本乃可益固。」「欲自強必先裕餉，欲振餉源，莫如振興商務。」「惟中國積弱由於患貧，西洋方千里數百里之國，歲入財賦動以數萬萬計，無非取資於煤鐵五金之礦、鐵路、電報、信局、丁口等稅。酌度時勢，若不早圖變計，擇其至要者逐漸仿行，以貧交富，以弱敵強，未有不終受其敝者。」於是，從同治末年起，李鴻章等洋務派便開始創辦以「求富」為目的的各種新式民用企業。

  洋務派創辦民用企業的活動以設立輪船招商局開其首。自辦輪船航運的動議從1866前後開始，其動機所在，一是為了補救南北沿海沙船業衰落問題，二是為了解決漕糧運輸問題，三是為了與外商輪船公司爭利。對此，從官府到民間商人都有設想提出。1866年，兩江總督曾發布公告：「華商造買洋船，或租或雇，無論火輪夾板，裝運出進江海各口，悉聽自便」，官府「既不繩以章程，亦不強令濟運」。此後，容閎於1867年提出「聯設新輪船公司」，商人趙立誠於1868年向兩江總督提出辦理輪船公司的申請。還有一些其他的動議。這些動議，或由於官商關係的問題，或由於華洋關係的問題，或由於資金的問題，均不了了之。總理衙門還在1867年10月公布《華商買造夾板等項船隻擬議章程》，規定：華商租買輪船隻准在通商口岸來往，不得私赴沿海別口，亦不得任意進泊內地河湖各口；並照外國輪船例，向海關交納船鈔貨稅。這似乎有抑制民辦輪船之意，但也已經允許民間開辦輪船航運。這表明，無論是官方還是民間，面對傳統運輸業所遇到的困境，面對外國輪船航運業的挑戰，已經產生了自辦輪船航運業的意識和要求。

  到了1872年，上述作為動議自辦輪船航運動機的三大問題益形突出。沙船已從咸豐年間的2000餘艘減至400艘。沙船的大量減少又進一步危及漕運；外商輪船航運勢力進一步擴展，「中國沿江沿海之利，盡為外國商輪侵占」；加之內閣學士宋晉抨擊福建船政局和江南製造總局製造輪船所費太大，建議朝廷裁撤。面對這些問題，特別是宋晉的抨擊，左宗棠、沈葆楨、李鴻章等封疆大吏都提出了反對停止造船的主張，並經反覆商議，對解決的辦法達成共識：「間造商輪以資華商雇領」。對此，李鴻章還指出，「各口岸輪船生意已被洋商占盡，華商領官船另樹一幟，洋人勢必挾重資以侵奪」，因此「須華商自立公司，自建行棧，自籌保險」，還要有「熟悉商情、公廉明干、為眾商所深信」的人出面主持。他還強調由華商自設輪船公司的必要性：「我既不能禁華商之勿搭洋船，又何必禁華商之自購輪船？」「以中國內洋任人橫行，獨不令華商展足耶！日本尚自有輪船六七十隻，我獨無之，成何局面。」由此，將創建輪船招商局提上了日程。

  1873年1月14日（同治十一年十二月十六日）輪船招商局在上海正式成立，由李鴻章委任浙江海運委員、候補知府朱其昂為總辦。招商局採用官督商辦體制，「由官設立商局」，以招徠「各商所有輪船股本」。在創辦之初僅有資本銀18萬餘兩，購置輪船3艘。開辦半年後，由於沙船世家出身的朱其昂既招不到商股，又不善經營輪船航運，並出現虧損，遂辭去總辦職務。7月進行改組，由怡和洋行買辦唐廷樞任總辦，寶順洋行買辦徐潤、朱其昂、李鴻章的幕僚盛宣懷任會辦。改組後的招商局，資本增至100萬兩（先招50萬兩，但當年實招47.6萬兩，到1881年招足100萬兩），輪船增至6艘，到1876年又增至10艘。以後逐年發展，於1877年收買美商旗昌輪船公司，輪船增至29艘。到1893年時，股本增至200萬兩，有輪船26艘。此外，還於1875年另招股份20萬兩，設立招商保險局；次年又另招股25萬兩，設立仁和保險公司，一年後增資至50萬兩，從而成為合水上航運與水上保險於一體的現代性運輸企業。

  第二個規模較大的民用工業是開平煤礦。自洋務派開辦軍用工業之後，加之外國輪船和外資工業的擴大，對煤炭的需求日益增加，煤炭進口量從1858年的2.9萬噸增至1872年的15.9萬噸，供求關係緊張，價格昂貴，成為洋務軍用工業的一大經濟負擔，加之外國亦向清廷提出了開辦煤礦的要求，進而使洋務派官員們感到自開煤礦的重要性。曾國藩在1867年就向清廷提出：「挖煤一事，借外國開挖之器，興中國永遠之利，似尚可試辦。"1872年，李鴻章進一步強調自開煤礦的必要性和重要性說：「船炮、機器之用，非鐵不成，非煤不濟」，若能自開煤礦，則「洋煤不阻自絕，船、廠亦應用不窮」，與塞漏卮、求富強「殊有關係」。到1874年「海防」之議起，李鴻章和沈葆楨分別督辦北洋海防和南洋海防，他們趁機重提「開採煤礦，以濟軍需」的問題，終於在1875年5月30日（光緒元年四月二十六日）獲得清廷的批准：「開採煤鐵事宜，著照李鴻章、沈葆楨所請，先在磁州、台灣試辦。」於是，從1875年起到1884年，先後開辦了12個煤礦（詳見表23），其中官辦者3個，其餘均為官督商辦。1894年後又開辦了3個官辦的煤礦。其中第一個開辦的是官辦直隸磁州煤礦，開辦較為成功的是官辦台灣基隆煤礦，最為成功且規模最大的是直隸開平煤礦。

  開平煤礦由李鴻章於1876年秋委派買辦出身的輪船招商局總辦唐廷樞籌辦。1878年正式成立開平礦務局，由唐廷樞主持，並增派前任天津道丁壽昌、時任天津海關道黎兆棠會同督辦。額定資本80萬兩，全部招商集股，但到1878年10月僅實招20萬兩。1881年開始投產，共計費銀70餘萬兩。該礦在投產當年產煤1600餘噸，次年即猛增至3.8萬餘噸，1884年達到12.6萬餘噸。此後，產量逐年增加，到1889年增至24.8萬餘噸，1896年又增至48.9萬噸。與此相應，實招股本數額亦由開創時的20餘萬兩增至1889年的150萬兩。

  第三個大型民用企業是電報總局。從同治朝中期起便有中國官民提出採用電報的建議，到1874年開始有個別地方疆吏相繼試架電線。首先是辦理台灣海防大臣沈葆楨正式向清廷提出架設福州至台灣的電線，並開始施工，但因閩浙總督李鶴年的反對而於次年擱淺。繼而由福建巡撫丁日昌於1876年將沈葆楨所留存的電線移至台灣，在旗後至基隆間架線，次年因丁日昌離職而停。到1879年，直隸總督李鴻章也從防務出發架設大沽北塘海口炮台到天津之間的電線，全長約40英里，由於距離較近，得以完成，並投入使用，取得良好效果。由此，他進一步認識到：「電報實為防務必需之物」，決心大辦電報。1880年，李鴻章便以「通南北兩洋之氣，遏洋線進內之機」的有力理由，奏請清廷架設天津至上海的電線，並獲得批准。他隨即在天津設立電報總局，委派盛宣懷為總辦，鄭觀應襄理局務，著手架設。1881年12月津滬線竣工通報，全線長2724里，耗資湘平銀178700餘兩，以北洋軍餉墊支。津滬電線開通後主要用於軍務和政務，由於虧損較大，於1882年把電報局改組為「官督商辦」，開始招集商股，並開始將電報用於商務。與此同時，李鴻章也認識到電報不僅有助於外交和軍務，而且對商務「利益更廣」，於是從1883年初開始架設蘇、浙、閩、粵電線，次年春夏間竣工，全線長5600餘里。至1888年招足商股80萬元。此後，除電報局繼續架設一些支線外，也有一些督撫派員續架官線。到1894年時，全國官、商各線總計約達46492里，基本形成了一個「東北則達吉林、黑龍江俄界，西北則達甘肅、新疆，東南則達閩粵台灣，西南則達廣西、雲南」、「殊方萬里，呼吸可通」的電報網。

  除了上述3個洋務派官僚所創辦的重點大型民用企業外，至1884年中法戰爭時，洋務派還創辦和支持了官辦或官督商辦企業共計21個，產業種類已達到輪船航運、煤礦、金屬礦、通信、紡織諸業，但以採礦企業占絕大多數，其餘各業均只有1家企業，顯示了為軍事和軍用工業服務的色彩（詳見表2-3）。

  表2-3 1873-1884年洋務派創辦民用企業狀況表（資本數額：兩）

  資料來源：孫毓棠編《中國近代工業史資料》第1輯下冊。

  說明：（1）中小民用企業有官辦、官督商辦兩類。官督商辦企業中又有與官方關係疏密之分。有的論者將官督商辦企業中與官方關係疏鬆者劃為「民族資本企業」，其餘均劃為「官僚資本企業」。筆者將所有官辦和官督商辦企業視為「洋務民用企業」，只將純商辦企業另作論述。（2）表中台灣基隆煤礦後改為官辦。

  二　官督商辦制度的特性

  隨著洋務派創辦新式工業活動從軍用工業轉向以「求富」為目的的民用工業，他們已沒有能力一手包辦。在資金上，因官款短缺，「亟應廣招殷實紳商入股，以裕經費」；在經營上，「若官自辦，恐有法無人，不可持久」，必須「摒除官場習氣，悉照買賣常規」，而由商承辦，方能收效。因此，他們試圖利用商人的資金和經營來開辦民用企業，以達求富目的。但是他們又擔心全由商人承辦，一恐難以成功，二恐即獲成功亦難以為官所用，甚或爭利滋弊，互相傾軋。於是，由李鴻章首先在創辦輪船招商局和開平煤礦時提出和實行官督商辦的方式。

  按照李鴻章的設想，官督商辦的基本原則是：「由官總其大綱，察其利病，而聽該商董等自立條議，悅服總商」；所有盈虧，全歸商認，與官無涉；商為承辦，官為維持。這也就是說，「官督」之意在於官方保護、扶持和監督、稽查；「商辦」之意在於商人經理業務和承擔盈虧。具體言之，官督商辦體制有下述三個特點：

  首先，「由各商集股作本」。李鴻章主張官督商辦民用企業應仿照西商貿易章程，集股辦理。他不僅派員廣集股本，而且屢屢「照會紳商，妥為勸募」。如在創辦輪船招商局時，他先派朱其昂在紳商中招股，半年後因朱氏招股乏力，改邀買辦商人唐廷樞、徐潤入局負責招募商股。在籌辦上海機器織布局時，計劃先提公款10萬兩，其餘大部分資本再湊股成之。在籌建開平煤礦時，確定招股80萬兩作為資本。在架設津滬電報線時，先由淮軍軍餉墊支，辦成後再「擇公正商董招股集資」。在籌辦漠河金礦時，打算「仿照西國公司之法，招集股本二十萬兩」。雖然一些大型企業先由官款墊資或藉資開辦，但所占分量不大，且大多在招集商股後歸還。一些中小型企業則基本上都由商人招股集資。從總體上看，官督商辦民用工業具有以商本為主的特點。

  其次，「商務應由商任之，不能由官任之」。李鴻章在創辦輪船招商局時明確指出：輪船業務由各商按照貿易規程自行經理。在委任買辦商人鄭觀應籌建上海機器織布局時，更明確規定：「飭該道總辦局務，常川駐局，將招股、用人、立法諸大端實力經營」。企業的業務經管人員大多由鄭於商股內選充。儘管在實際經營管理過程中商人經管人員的權限會受到來自官方的種種制約和干擾，但這屬於具體經管過程中官商關係的協調問題，已非官督商辦體制的基本原則。

  第三，「事雖商辦，官仍督察，並非漫無鈐制。」官督商辦企業除了由官方委任的商董負責企業的業務之外，還有由官方最高發起者及其所委派的駐局代表行使督察和專管官務之權。如清政府總理各國事務衙門曾表示：「唐廷樞等均系李鴻章派委之員，該大臣責無旁貸，凡有關利弊各情，自應隨時實力整頓。」李鴻章也明確指出：商辦不過「專指生意盈虧而言，非謂局務不歸官也」。言下之意，除生意盈虧之外，其他局務官方均要過問。他還指示盛宣懷擔任輪船招商局會辦的主要任務是往來查察，遇有要務則與唐廷樞等會稟，既要監督唐、徐等商董的行為，又要參與重要局務的決策。一般說來，督察的含義，一是監督商董是否按官方核准的規章辦事，二是裁決企業的重大事項，三是稽查商董有無徇私舞弊行為。專管官務則是全權負責企業與官方所存在和發生的一切關係。從原則上來說，官方及其代表與商董的職責權限是比較明確的，但在實際執行中往往發生官方代表依仗官勢侵奪商董權限的行為。

  受上述官督商辦體制決定，這類企業在實際經營活動中往往有以下幾種表現：

  1.官操決策之權。其控制的途徑有三：一是由李鴻章、張之洞這樣的高層發起者選任企業的總辦（或督辦）、會辦（或幫辦）之類的高層經理人員，核准企業的章程，聘用高級洋員，確定優惠政策；二是委派官方代表到企業擔任總辦、會辦之類的職務，代官方行事和監察；三是選拔大商董委為總辦、會辦，使之一身二任，既為官辦事，又替官勸商。這些總辦、會辦，雖然除了秉承上司的旨意辦事之外，也握有一部分的決策權，但是他們所作的決策大多是從官方利益出發的，否則就會受到上司的駁難。

  2.商操執行之權。官督商辦企業都設商董，他們既是企業的大股東，又是普通股東一方的代表。他們不是被委為總辦、會辦，就是某一部門的掌管者。如輪船招商局，除唐廷樞、徐潤被委為總辦、會辦外，還有分管各分局事務的商董。從1885年起，總局所設的攬載、運漕、銀錢、保險、修艙、煤料、翻譯、案牘等8個股，均由幫辦董事具體負責，還另設查帳董事。電報局的各級經管人員中，除由盛宣懷任督辦之外，其餘總辦、會辦及各部門負責人員均由商董擔任。其他官督商辦企業的商董也都有類同的職務。商董握有一部分決策權或決策參與權，但必須按照官方核准的經營原則和職責權限經管具體事項。當然，對職責範圍內的經管事務，商董有較大的獨立處置權力。正是由於商董能夠通過他們所握有的辦事權而發揮他們的經營才能，才使輪船招商局、開平煤礦、電報局等企業獲得了較好的經濟效益。

  3.依賴於官府扶持。李鴻章在創辦官督商辦企業時提出「商為承辦，官為維持」的經營模式。商為承辦，已如上述；官為維持，則主要表現為借墊官款、減免稅厘和授予專利權。在借墊官款方面，輪船招商局先由李鴻章撥墊直隸「練餉錢二十萬串」，以作設局商本，後又屢借官款達190餘萬兩；開平煤礦先後借有官款24萬兩，借直隸銀錢所海防支應局款50萬兩，使該局在設局20餘年間「屢受挫跌」時得到「扶持救急之款」；上海機器織布局也借用官款達26.5萬餘兩；電報局先後獲得墊借官款34.8萬餘兩，護線、電報學堂等經費津貼23.4萬兩。雖然上列各企業所借官款大多數以各種方式歸還，但其對企業的創設和渡過某些難關的作用非小。在減免稅厘方面，輪船招商局先後獲得從上海至天津隨漕運貨免納天津進口稅2成、卸漕空船載貨免除北洋三口出口稅2成的優待；開平煤礦獲得原煤出口稅由每噸納銀6錢7分2厘減至1錢的優待；機器織布局在籌建過程中就已先後獲得產品在本地銷售「免抽厘金」，運銷內地只在「上海新關完一正稅，概免內地沿途稅厘」的待遇。在授予專利權方面，輪船招商局擁有「商局命脈所系」的運輸漕糧的特權，並享受在中英貿易中「五十年內只准各處華商附股，不准另行開設字號」的專辦權；機器織布局得到「十年以內，只准華商附股搭辦，不准另行設局」的特權；電報局則完全獨攬了國內民用電線的架設權。官方的這些「維持」措施，雖然有成為官方向企業索取「報效」的藉口和妨礙其同類商辦企業產生的負面效應，但是對官督商辦企業來說，幾乎是賴以建立和發展的命脈所在。

  4.徇私舞弊。在官督商辦企業的經營管理上存在著不少徇私舞弊現象。「徇私」主要表現為任人唯親。這特別體現在輪船招商局中。該局的董事中有些是總辦、會辦的親屬，如上海分局的朱其蓴是朱其昂家族成員，廣東分局的唐廷庚是唐廷樞的胞弟，福州分局的唐靜庵也是唐廷樞家族之人。也有一些商董是總辦、會辦的好友、同夥或同鄉。總辦、會辦和商董們往往引朋呼友，甚至一人「引用親朋至二三十之多」。各級官吏也「紛紛薦人」，「絡繹不絕」，「甚至宮中亦有掛名應差，身居隔省，每月支領薪水者」。該局主管人員則因礙於情面，濫行收錄。這導致招商局機構臃腫，人浮於事，既增加了薪水開支，又降低了辦事效率。其他企業雖沒有那麼嚴重，但也不同程度地存在此類情況。舞弊主要表現為各級管理人員的貪污中飽、損公肥私和挪用公款。套取回扣、挾帶私貨、挪用公款作房地產和債券投機之事屢有發生。如招商局總辦唐廷樞挪欠公款7萬餘兩，徐潤挪欠2萬餘兩。這種舞弊行為嚴重削弱了招商局的經營效益，使該局一度陷入「局無現銀」、「幾乎倒閉」的境地。