第一節 清廷挽救危局的努力

  太平天國定鼎南京之時，清王朝在位的是鹹豐帝。他於1850年（道光三十年）即位之初就著手調整統治樞機，斥革前朝重臣穆彰阿、耆英等人，重用漢族臣僚，有意擺出了不偏袒旗員和「滿漢一體」的姿態。進入1853年，也就是在與太平軍進入膠著的戰時狀態後，他更著手改革各種不適應的成規，有意向漢族官員開放了更多的權力。

  一　調整統治樞機

  長達30年的道光朝，雖不能說毫無作為，也不乏值得肯定之處，但軍、財、吏諸政的積弊愈演愈烈，鴉片戰爭的喪權辱國更是空前奇恥。社會輿情關注的焦點也正集中在這兩個方面，尤其是後者。林則徐和穆彰阿成了人們議論中正反兩面的代表人物。穆彰阿，字鶴舫，滿洲鑲藍旗人，嘉慶十年進士，1827年（道光七年）入值軍機處，1837年起一直為領班軍機大臣。他希寵固位，迎承道光帝暮年不事振作、隻圖安靜的老年人心態，對鴉片戰爭中的屈膝求和，乃至對林則徐等人的迫害，負有不可推卸的責任。鹹豐帝對此早已耳聞熟知，下決心拿他開刀。在起用林則徐為督辦廣西軍務的欽差大臣後不久，1850年12月1日，鹹豐帝即「頒硃筆罪穆彰阿、耆英」，將穆彰阿「革職永不敘用」，將另一軍機大臣、文淵閣大學士耆英「降為五品頂帶，以六部員外郎候補」。在長達800餘言的硃諭中，他斥責穆彰阿等「身任大學士，受累朝知遇之恩，不思其難其慎，同德同心。乃保位貪榮，妨賢病國；小忠小信，陰柔以售其奸；偽學偽才，揣摩以逢主意。從前夷務之興，穆彰阿傾排異己，深堪痛恨……耆英之無恥喪良，同惡相濟……自本年正月，朕親政之初，遇事模稜，緘口不言。迨數月後，則漸施其伎倆。……其心陰險，實不可問。潘世恩等保林則徐，則伊屢言林則徐柔弱病軀，不堪錄用，及朕派林則徐馳往粵西……又屢言林則徐未知能去否。偽言熒惑，使朕不知外事。」他在硃諭中還表白：「辦理此事，朕熟思審處，計之久矣。實不得已之苦衷，爾諸臣其共諒之。嗣後京外大小文武各官，務當激發天良，公忠體國。俾平素因循取巧之積習，一旦悚然改悔！」

  

  鹹豐帝這樣揭露穆彰阿傾排異己，以及自己不顧穆的一再攔阻，毅然起用林則徐的過程，再加上林死後，又命李星沅繼任，明確宣示了他重視漢族官僚、不偏袒旗員、滿漢一體的新姿態。

  穆彰阿、耆英被革職，以及在此之前，軍機大臣陳孚恩自行請退回籍，揭開了軍機處改組的序幕。穆彰阿被革職的當天，鹹豐帝命蒙古八旗貴族賽尚阿為協辦大學士，領班軍機大臣。次年，又升其為殿閣最高的文華殿大學士。但由於賽尚阿不久就被任命為欽差大臣離京，軍機處官位最高、資歷最深（1841年入值軍機處）的漢族官僚、體仁閣大學士祁寯藻成為領班軍機大臣。自有軍機處以來，漢人任此職連祁在內不過3人，加之太平軍興起以來先後任命徐廣縉、陸建瀛、向榮等人為督辦軍務的欽差大臣，連同林則徐、李星沅，在鹹豐帝即位的前4年中，共有5位漢族官員享此殊榮，與同時期的旗員欽差大臣人數恰好相同。這更是清代空前未有的事。在生死存亡之秋，清王朝終於對漢族官僚作出了較多的權力開放。

  祁寯藻，字春圃，山西壽陽人，嘉慶十九年進士。累為學政、主考官，「提倡樸學，延納寒素，士林歸之」，被譽為「儒宗」，在士大夫中享有很高聲望。但他長期沉溺於傳統儒學，又受因循習氣薰陶，遇事力求平穩。承平時應付常規政事，其尚可勉力以赴；非常時期，就因無膽識，處處捉襟見肘。

  1853年秋冬之際，太平天國「掃北軍」進逼直隸，最北到達獨流、靜海，京畿危急。10月13日，鹹豐帝命恭親王奕署領侍衛內大臣，辦理巡防；11月7日，又命其在軍機大臣上行走；次年，更升其為領班軍機大臣。在此情形下，祁寯藻隻得稱病引退。在此之前，軍機處於道光時連任下來的陳孚恩、賽尚阿、季芝昌、何汝霖等人，均已先後罷值。與此同時，各部滿漢尚書的道光時舊人也多有更換。1854年，吏、兵、戶三部漢尚書分別由翁心存、朱鳳標和周祖培接任。至此，軍機處和各部尚書道光時期連任下來的舊人已為之一空。統治樞機人事上的新舊更替雖告完成，但並不穩定。軍機處尤為突出，奕更是首當其衝。

  恭親王奕（1833-1898），是道光帝的第六子，鹹豐帝的異母弟，因其聰慧機敏，很得晚年的道光帝鍾愛。他與鹹豐帝同為立儲的競爭者，彼此心存芥蒂，本無入值軍機並受重用的可能。清廷為防止宗室近支親貴擅權生事，不僅自有軍機處以來，隻有個別親貴入值，且嚴禁朝臣與諸王私下往來交接。鹹豐帝繼位以後，又於1852年2月重申：「嗣後除奉旨會辦事件及因公接見外，諸王與在廷大小臣工，各宜凜遵聖訓，引嫌自重，固不得私信交通，緻啟賄托之漸。雖文墨細事，亦不得有唱和之風。」並下令宗人府、各部院旗務衙門並各督撫將軍等衙門「各錄一通，敬謹懸掛用資儆惕」。半年後，鹹豐帝又將違反這一規定的定郡王載銓、刑部尚書恆春、侍郎書元等分別交宗人府或交部嚴加議處。但險惡的軍事形勢，終於迫使鹹豐帝打破了常規。他在任命恭親王奕的前後，還任命其叔惠親王綿愉為奉命大將軍、表兄科爾沁郡王僧格林沁為參贊大臣，主持京畿防衛戰。1855年，太平天國掃北軍林鳳祥、李開芳兩部先後敗亡。「北路軍務，業已告蕆」。軍機大臣奕等因「贊襄軍務，夙夜勤勞」，受到「從優議敘」的加恩優眷。但親貴統軍秉政的外部條件至此亦不復存在。6月23日，舉行凱撤典禮，綿愉等恭繳大將軍印信和參贊大臣關防，京城巡防事務亦隨即裁撤。兩個多月後，9月2日，鹹豐帝頒硃諭，以恭親王奕在康慈太後的喪事中「於一切禮儀，多有疏略之處」為名，將他趕出軍機處，並免去其宗人府宗令、正黃旗滿洲都統的職務，也不準他再「恭理喪儀事務」，而是責令其「仍在內廷行走，上書房讀書」。康慈太後為奕生母，所謂「禮儀疏略」隻是藉口。

  在奕被趕出軍機處的當天，鹹豐帝即命戶部尚書文慶在軍機大臣上行走，接替其位；命吏部尚書翁心存「恭理喪儀」；以怡親王載垣為宗人府宗令。

  文慶，字孔修，滿洲鑲紅旗人，道光年間即屢官各部侍郎、尚書、內務府大臣，並兩度為軍機大臣，具有豐富的從政經驗。《清史稿》說他：「醇謹持大體，宣宗、文宗深知之。屢躓屢起，眷倚不衰。」也正因如此，他才能夠破除種族成見，力主重用以曾國藩為首的湘軍集團。1854年10月，湘軍一舉攻下武昌。鹹豐帝聞訊大喜過望，立刻任命曾國藩署理湖北巡撫，欲使其兼握軍政大權。但某軍機大臣卻說：「曾國藩以侍郎在籍，猶匹夫耳。匹夫居閭裏，一呼，蹶起從之者萬餘人，恐非國家福也。」鹹豐帝默然變色，終於收回成命，賞其兵部侍郎銜，仍令其領軍東征。曾國藩無法利用一省政權，籌集軍餉物資，擴充湘軍，反而要仰仗清廷乃至地方大吏的支持，才能維持現有的部隊。清廷達到了對曾國藩既使用又限制的雙重目的。

  但文慶卻密請破除滿漢畛域，不拘資格以用人。他指出：欲辦天下大事，「當重用漢臣，彼多從田間來，知民疾苦，熟諳情偽，豈若吾輩未出國門，懵然於大計者乎？」出身滿洲世家名門的大官僚能如此剖析旗籍和漢族貴族官僚，其「深識偉量」和勇氣，在當時旗人中確是出類拔萃的。文慶力主重用湘軍首領曾國藩、胡林翼。1855年，西戰區湘軍和湖廣總督統帶的綠營多次大敗，武昌第三次易手。文慶趁機力言，鹹豐帝也迫於形勢，不得不對既使用又限制的方針有所鬆動，破格提拔胡林翼。3月1日，鹹豐帝將其由湖北按察使升為布政使。4月18日，於湖北巡撫陶恩培殉難後，鹹豐帝更命其署理湖北巡撫。有了湖北這塊地盤，再加上湖南，就為湘軍集團經營兩湖後方的基地，從而為其進一步發展壯大創造了條件。

  文慶有門第、有資歷，更有見識、有才幹，自然也就有威望。他出任領班軍機大臣，不僅為八旗王公所敬信，且深為鹹豐帝所倚任。在一年多時間裡，他先後升為協辦大學士、文淵閣和武英殿大學士，並充任上書房總師傅。但文慶在任僅一年多，即於1856年12月病逝。

  鹹豐朝前半期的7年（從道光三十年也即1850年算起），軍機大臣中由道光朝連任下來的賽尚阿、祁寯藻等5人，在前5年均已相繼罷值。鹹豐帝自己選任的彭蘊章、穆蔭、杜翰、舒興阿、邵燦、麟魁、瑞麟、奕、文慶共9人，除前3人一直留任外，其他6人，短的隻有幾個月，長的也不到兩年。領班軍機大臣從賽尚阿、祁寯藻、奕到文慶，前後4人，平均不到兩年就換人。統治樞機人事更替之頻繁，充分反映了戰爭局勢的嚴峻，但也表明鹹豐帝在自己統治的前7年中尚未能建立起穩定的輔佐班子。

  二　面對軍事危局

  清朝軍隊的腐敗，在嘉慶白蓮教之役已有相當明顯的表露。在1840-1842年的鴉片戰爭中，清軍更暴露其「外戰外行」，在對外戰爭中已不堪一擊。1850年秋拜上帝會金田揭幟起義之後，清軍即開始了「圍剿」的軍事行動。但歷時數年的圍剿作戰，清軍不斷遭到敗績，不僅未能消滅太平軍，反而使對手日益坐大，越戰越強。面對軍事危局，清廷竭盡全力予以挽救。但軍事上的腐敗已是積重難返，清廷一時還很難有所作為。

  首先是統兵大員多不習軍事，指揮調度無方。

  繼林則徐為欽差大臣的李星沅，於1851年1月趕到廣西後，雖然在眾多起事的造反隊伍中，敏銳地覺察出洪秀全一軍，「恃眾抗拒，水陸鴟張，實為群盜之尤，必先厚集兵力，乃克一鼓作氣，聚而殲之」。但他與一般科甲出身的大官僚一樣，根本沒有軍事實戰的經驗，且與署廣西巡撫周天爵意見兩相牴牾，時人譏其「妄自尊大，苛責儀節，喜諛信讒，將士離心」。由於兵力匱乏，且戰鬥力差，幾個月下來，李星沅就憂心忡忡地喪失了信心。正如其幕僚所記：「公憂賊甚，寢食失常度，恆曰：『此賊非眼前諸公可了。』」不久，他即病死軍中。接任的賽尚阿位雖尊，但兵事亦非其所長。在宣布任命後月餘，就有人將其與李星沅相提並論，「今賽尚阿、李星沅一日不撤，則軍心一日不定，遷延愈久，敗壞愈甚」。其所帶隨員，更有「專務蒙蔽，緻誤事機，婪取金銀，滿載而歸者」，賽尚阿身受其累，終緻兵敗名裂。

  隨著戰事向長江中下遊及黃河以北蔓延，清廷又相繼任命徐廣縉、陸建瀛、訥爾經額、琦善、向榮、勝保、托明阿、和春、官文等人為欽差大臣。其中徐廣縉、陸建瀛、訥爾經額分別為現任兩廣、兩江、直隸總督，琦善在道光年間也屢任總督，均有能名。但除琦善曾於戰爭有所接觸外，這三位現任總督都與李星沅、賽尚阿一樣，於軍事，特別於指揮作戰是外行。

  陸建瀛初時曾主動請纓，「意氣甚盛，每對將佐陳說慷慨，以為群盜指日就擒」，但當他由江寧率師溯江西上迎堵，一見太平軍船隊「蔽江數十裏」，就「惶惑不知為計，遽登輕舟」，逃回江寧。徐廣縉昏庸怯懦一如陸建瀛，太平軍攻長沙，他逗留湘潭；太平軍圍武漢，他遠在長沙，並說武昌之圍可解，但數天之後，即告失陷。鹹豐帝說：「該大臣如此料賊，殊堪浩嘆。」訥爾經額之昏庸更有過之，他要山西兵由平定州入直隸增援，竟墨守平時成規，上奏請飭，鹹豐帝責問他：「何不即行咨照，免費周章？」最為荒唐的是，直隸籌防近三個月，當太平軍由山西突入時，部分清軍竟無武器，以緻「徒手禦賊」。鹹豐帝憤慨斥責：「自賊竄懷慶之時，節次諭令該督，嚴防畿輔要隘。即該督叠次奏報，亦似各處皆有準備。何以賊蹤竄及，一戰即潰！且軍火器械，為兵丁衛身擊賊之具。自賊匪西竄，該督漫無布置，竟置軍械於後。緻令如此勁旅，徒手禦賊。事後歸咎車輛不敷，亦已無及。即此一節，該督調度無方，已可概見。」

  琦善似比此三人略知節制軍隊，但畏敵怯戰則相同。太平軍由武昌東下，琦善奉命由河南東援，他卻藉口募夫扛運恐用人過多，必緻洩漏軍情，而騾馬又不易徵集，遂節節逗留。這是明顯的託詞。鹹豐帝責問：「募夫多不可靠，須用騾馱載。騾夫豈盡屬可靠耶？」

  其餘幾人中，向榮、和春、托明阿是道光朝出身行伍或旗籍的將領，具有作戰經驗，但於軍事學問少講求，隻能勉力從事戰役指揮。向榮年老體弱，行動艱難，應付緊張激烈多變的戰局，更是力不從心。勝保則是飛揚跋扈，胡作非為，上任不久即被人專摺奏參。由此可見，清廷所任命的統兵大員多不具備統帥素質。

  其次是軍隊因循玩洩，矛盾叢生，作戰不力，紀律敗壞。

  李星沅說：「咎在提鎮因循，將備弁兵毫無顧忌，見賊輒走，已成故套。」向榮對「鎮將以下，皆視功令如具文」表示「憤懣萬分，幾於挽回無術」。1853年3月，他自武昌尾追太平軍東下，派員分頭命各營加速前進，但「往往南岸之船開過北岸，不過裏許又復停泊，必須一夜數催，方肯前進，相率成風」。統兵將領往往因意見不和，互相猜忌，嚴重者甚至在戰場上各顧各，敗不相救。一般兵弁之間，不僅兵與勇由於待遇、生活經歷等多方面的差異而時起糾紛，且經制兵，由於來自不同省縣的營汛，也往往大起矛盾，即所謂「兵與勇不和，楚兵與黔兵不和」，甚至同為湖南的「鎮筸兵又與常德兵不和」。這種不和常常導緻平時械鬥、臨陣不能一緻對敵，「此軍大敗奔北，流血成淵，彼軍袖手旁觀，哆口而微笑」。

  清軍紀律的敗壞也已到了無以復加的程度。來自浙江的台勇，於1854-1855年間在皖南「肆行搶掠，以至郡城（徽州）又為之一空」，在本省「處處台勇皆鬧事，甚至動百姓公忿，齊心殺之」，「前在上海者尤與盜賊無異，子女玉帛滿載而歸」。而為害最烈、最廣的潮勇的獸行更是罄竹難書。八旗、綠營經制兵的表現也與勇營相去無幾。如勝保所統帶的吉林馬兵，縱馬食民麥，又入村滋擾，被村民捆縛拷打，勝保竟派副都統常亮帶馬隊300名前往剿洗。村民聞訊逃避，但房屋被焚毀，衣物被抄擄。據當時隨營的清朝官員張集馨說：「營馬食麥，各營皆然。軍不恤民，主將不能無咎，即僧營（指僧格林沁的軍隊）亦復如此。」山東百姓在控詞中說：「發覆掘藏，穿墉毀屋，民之苦兵，甚於苦寇。」曾國藩的篤友吳敏樹在緻其信函中也不得不承認：「官軍尾賊之後，隨路淫掠，民之走避者，畏官軍，非畏賊也。」清軍所至之處，人們隻得紛紛逃避。有的被迫反抗，則招緻清軍肆無忌憚地搶掠、屠殺，有的更憤而加入反叛者的行列。1854年初，湖廣總督吳文鎔軍在黃州堵城駐紮，因無柴薪烤火，竟將數十裏內民房盡毀，以緻在太平軍進攻時，「民銜兵勇之毀其廬舍也，群起助賊為大圍，死傷甚眾，吳公薨於行陣」。

  清廷面對這些嚴重情況，卻隻有頭痛醫頭式的簡單應急措施。對將領臨陣退縮的問題，鹹豐帝曾特賜遏必隆刀，準許賽尚阿和徐廣縉等欽差大臣對副將及其以下將弁便宜處置，嚴加懲處。但他們或自承「不忍殺人，辜負聖恩」，或「以人數較多，礙難概行參奏」塞責。鑑於李星沅時將帥不和，號令難行，鹹豐帝特命賽尚阿督師，以為如此則「事權歸一，自必節制嚴明，激勵將士，信賞必罰，力矯前此漫無紀律之惡習」。但結果，除了賽尚阿因權位太高，無人敢與其公開對立外，其他矛盾依舊，向榮與烏蘭泰更鬧到幾乎水火不相容。對不斷出現的失地喪將帥，鹹豐帝也隻知不斷撤換。先以文職大員為欽差大臣，在其相繼被罷斥拿問之後，又轉而任命向榮、托明阿、和春等武職大員。這些武將是比文官們稍強些，但他們最多也隻是支持數年，最後一樣敗陣下來。

  再就是兵力不足的問題亟待解決。

  八　旗兵雖有20萬之眾，但早已喪失戰鬥力。綠營額兵60萬，由於吃空額等弊端，實額已大為減少，且其中尚有老弱病殘。鹹豐帝於1853年4月間宣布已徵調20餘萬人，再加上各地尚須留兵鎮守，能續調者當不會超過10萬人。為補兵力不足，清廷不得不調東北和察哈爾等處滿蒙兵（這不在關內八旗編制之內）入關作戰。至1857年夏，黑龍江兵入關兵額已達1.3萬人。但此類兵為數既少，加之水土不服，馬匹倒斃，其作戰能力極為有限，對全局起不了多大作用。

  清軍增加兵力主要靠募勇。早在廣西永安州圍城時，清軍所募東勇即達2萬餘人。1853年秋，有人估計各省所募之勇已達30餘萬人。有的戰區，更是勇多於兵。但是將帥募勇一般是救急，「倉卒之際，調兵則耽延時日，募勇則取之目前」，稍有點政治頭腦的則認為「多募一勇，即少添一賊」。在這樣的指導思想下，自然是來者不拒，以緻「應募者大抵市井負販之徒，乞丐無籍之輩，甚且盜魁恃為逋藪，奸民藉以寄食」。有的在獎賞多的情況下，也可能「驍勇異常」，但臨陣不聽號令，平時恣意搶掠，不利時就一鬨而散。有的甚至與太平軍暗通往來。所以，有的將帥即主張不募勇或少募勇，或因屢出問題而裁勇。如向榮在1853年即將8000名鄉勇裁去7000人。可是，受兵少不足用這一基本狀況的制約，又不得不再募，以緻形成此軍裁、彼軍招，今年裁、明年招的狀況。招勇這一權宜之計，也因而陷入了無可解救的怪圈之中。

  清廷面對軍事危局的最後一著是辦團練。1853年2月15日，也即太平軍攻克武昌之後，行將東取安慶、南京之時，鹹豐帝發布上諭，要求各地辦團練以自保。諭令說：

  念自逆匪滋擾以來，由廣西而湖南，由湖南而湖北。所過城池，多被蹂躪。現復圍陷武昌省城，數萬生靈，慘遭荼毒。即未被賊地方，亦復聞警遠避，備極流離顛沛之苦。總由地方官吏，平日既不先事預防，臨時又復張皇失措，甚至望風先遁，以緻居民失其所恃，不得不轉徙他方，以全性命。……固思嘉慶年間，川楚教匪，蔓延數載。嗣行堅壁清野之法，令民團練保衛，旋就蕩平。即今廣西、湖南地方，多有團勇保護鄉裏，賊不敢逼，且有殺賊立功者。況各處鄉村，良民多而莠民少，若得公正紳耆，董理其事，自不緻別滋流弊。即地方間有土匪，一經約束，亦將去邪歸正，共保鄉閭。惟在良有司素得民心，必可收眾志成城之效。著各該督撫，分飭所屬，各就地方情形，妥籌辦理，並出示剴切曉諭。或築寨浚濠，聯村為堡；或嚴守險隘，密拏奸宄。無事則各安生業，有事則互衛身家。一切經費，均歸紳耆掌管，不假吏胥之手。所有團練壯丁，亦不得遠行徵調。……凡土著良民，各有產業。與其倉皇遷徙，拋棄田廬，轉不免土匪乘機搶掠，何如堅守鄉裏，以子弟衛父兄，以家資保族黨乎。

  清廷委派現任官員回籍，更多的是委任賦閒在籍的官員為各省團練大臣。如山東就委派前山西巡撫萼涵等十餘人，江蘇委派前閩浙總督季芝昌等十餘人，湖南委派前兵部侍郎曾國藩。團練的紳辦性質使它起不了戰略作用。除了少數地方，如皖北之六安、合肥、桐城，皖南宣城之金寶圩，湖北之隨州、麻城，浙江諸暨之包村，認真舉辦，並對太平軍進行頑強抵抗外，一般都「苟且塗飾，未經實力講求，或募勇以充數，徒取外觀；或借端以營私，轉成欲壑。無事則恃以為威，嚇擾鄉間，有警則首先遁逃，流為盜賊」。

  團練本身是柄雙刃劍。一些地方團練甚至藉機抗糧、鬧事，與官府形成對抗。如山西、河南「因粵寇之亂，興聯莊會，凡山西接壤州縣，均藉以抗糧」。山東「自欽使督辦團練，盡侵官權，釀成驕橫，民不知有上，抗漕抗糧，幾於比比皆是」。皖北之苗沛霖始則擁眾觀望，繼則公開對抗，成為皖豫之交清廷的大禍害。團練大臣與督撫不和，互相掣肘，互相參劾，因而妨礙大局者，也時有所聞。

  三　吏治及其整頓

  太平天國的興起，對清王朝來說，標誌著一個動亂時代的到來。有人認為：「當茲時而求安民殄寇，撥亂返治之方，舍察吏選將之外，無可期必效者。」有的更認為軍事鎮壓是治標，整頓吏治才是治本。鹹豐帝也意識到官吏腐敗風氣能否扭轉，關係清王朝之生死存亡。正是基於這一認識，鹹豐帝在有關詔旨中反覆告誡。早在1850年，他就在那份斥責穆彰阿等人的著名硃諭中指出：「方今天下因循廢墮，可謂極矣。吏治日壞，人心日澆，是朕之過。然獻替可否，匡朕不逮，則二三大臣之職也。」此後，他多次為整飭吏治發布上諭，「苦口訓誡，何啻再三」。1853年2月（鹹豐三年正月），他更頒布《訓臣工戒因循》親筆硃諭，內中說：

  內外文武諸臣，抒忠宣力，視國如家者，固不乏人。然洩洩沓沓，因循不振，祿位之念重，置國事於不問者，正復不少。朕雖非賢主，斷不忍諉咎於諸臣。試問諸臣五夜捫心，何忍何安。若不痛加改悔，將來有不堪設想者矣！是用誕告爾大小臣工：自今日始，仍有不改積習，置此諭於不顧者，朕必執法從嚴懲辦，斷不姑容。

  9月間，他更有針對性地就吏治廢弛問題提出了具體要求。長期以來，大吏為調劑屬員，多納賄賂，州縣官多一年一換，甚至數月一換，不能久於其任。鹹豐帝指出：

  自軍興以來，被賊滋擾地方，固因奸民煽亂，亦由吏治廢弛釀成巨患。即有一二循良之吏，力求整頓地方者，或因資格較深，循例遷擢；又或因該管上司調署他缺，未能久於其任。緻令司牧之官，視職守為傳舍，置地方利弊於不問。民風何由而淳？吏治何由而飭？

  為此，他提出嚴禁頻繁更換：

  現在被兵省分，瘡痍未復，亟須廉明之吏，拯我群生。著各該督撫察看該省緊要缺分，及凋敝之區，慎簡賢員，俾令彈壓撫綏，力圖補救。如果撫馭有方，著有實效，即行奏請給予升銜，仍留本任。數年之後，政成報最，朕必破格施恩超遷不次。其餘各直省地方，並著各該督撫等隨時體察，如有人地相宜，不須更調者，亦可奏請加銜留任，俾得盡心民事，興利除弊，日起有功。朕將求才於循吏之中，備他日封疆重寄。其各勉圖報稱。以副朝廷任官惟賢之意。

  但大吏們對皇帝的諄諄訓誡置若罔聞。遲至1857年（鹹豐七年），江蘇州縣依然是「缺出，而府委隨之，道委隨之，司委又隨之，有數月而三易牧令者矣」。而新上任之州縣官，不僅遇事敷衍，委之後任，且既快又多地大肆貪污。如山西，「下吏引疾，府經奉檄而來，僅四十餘日，而攫四千金去。民間怨恨之聲，至不忍聞，且有聚眾鬧堂之事」。再如四川，由於「賄賂公行」，「百姓怨痛既深，輒復聚眾相抗」，廣安、達縣、營山、東鄉、南江、巴州等州縣相繼爆發「圍城大哄，數日始解」的嚴重事件。這類事件在整個鹹豐朝可以說是屢見不鮮。州縣官如此貪污自肥，很大程度上是由於大吏向他們進行種種勒索。四川州縣「無不以上司到任及節壽陋規為苦」，多者縣令「年送一萬數千，中下者依次遞減」。山西各縣此類陋規，每年每縣亦「非萬金不可」。

  除收受陋規外，通過其他渠道的各種名目的勒索還很多。政以賄成，必然要嚴重影響各項政令的貫徹。如當時為了籌集軍餉，解決財政困難，普遍推行捐輸、厘金，乃至發行大錢票鈔，但經辦者卻趁機貪污。如山西有「富民願捐五百者，必勒令捐一千，迨至遵捐一千，則又隻令書五百，其餘五百」，被「暗飽私橐」。地方官吏的勒捐嚴重幹擾了捐輸的推行，軍餉籌措因而更加困難。又如直隸各州縣，地方官徵收田賦，隻收現銀，上交稅款，卻搭解大錢票鈔。如此轉移之間，就能利用大錢鈔票嚴重貶值而大發其財，大錢票鈔則更難以流通，「故近京百裏以外，大錢不能行使」。連鹹豐帝也認識到：「外省鈔票不甚通行，實由於不肖官吏，征銀於民，易鈔於官，以緻民間置鈔票於無用。」

  鹹豐朝吏治的敗壞，固然是由於積習已深，但當時盛行的軍功保舉和捐官緻使仕途更形擁擠，客觀上也起了推波助瀾的作用。1854年（鹹豐四年），有人就已指出：四川的地方官員中，「由科甲出身者，不及一半」。捐官者本即為利而來，表現尤為惡劣。如「歷任貪鄙，聲名甚劣」的王某，先捐升實缺知府，指省廣西，後又捐升道員。至陝西後，此人百般取巧鑽營，竟得署布政使，不僅「終日吸食洋菸，邀同親友演唱崑曲」，還與署鹽道韓某勾結，大肆貪污，「一切支發高下其手」。而這個韓某原為成都知府，「貪婪性成」，被勒令病休後，又捐升道員，至陝西就與王一拍即合，「成為川陝著名劣員」。

  鹹豐帝在吏治問題上雖然反覆告誡，言之諄諄，但對聽之藐藐的官僚們，尤其是大官僚們，卻不願也不敢採取嚴厲措施，不能痛加懲處。在他所統治的前7年中，不僅未揭露一件貪污大案，甚至對喪師失地的大員，也僅處死湖北巡撫青麐一人。其他如賽尚阿、徐廣縉、訥爾經額、勝保、托明阿、西淩阿和楊霈等人，雖被革職，甚至被判為斬監候，但很快就被開釋，不數年，又入官場，有的甚至復為高官。皇帝如此，各級官僚亦相率效尤，所謂吏治整頓也就無法落到實處。鹹豐朝的君臣們雖身處戰爭的非常時期，卻遲遲不能從嘉道姑息的陰影中走出。