第十七章 法制之變遷

  清季迄今，變遷之大，無過於法制。綜其大本，則由德治而趨法治，由官治而趨民治，漩澓激盪，日在蛻變之中。而世界潮流，亦以此十數年中變動為最劇。吾民竭蹶以趨，既棄吾之舊法以從歐美之舊法，又欲棄歐美之舊法而從彼之新法，思想之劇變，正日進而未有艾。雖其功效之若何及其歸宿之若何，目前未易預測，而過去之事跡，固亦有可述也。

  清季變法，首在司法制度，其起源則以修改商約。外人不慊於吾國法律，不得已，而變通法律，以期從同。

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  《光緒政要》光緒三十年《伍廷芳、沈家本奏疏》：「光緒二十八年四月初六日，奉上諭：現在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳將一切現行律例，按照交涉情形，參酌各國法律，悉心考訂，妥為擬議，務期中外通行，有裨治理等因。當經臣等酌擬大概辦法，並遴選諳習中西律例司員，分任纂輯，延聘東西各國精通法律之博士律師，以備顧問。復調取留學外國卒業生，從事翻譯；請撥專款，以資辦公等因在案。計自光緒三十年四月初一日開館以來，各國法律之譯成者，德意志曰刑法、曰裁判法，俄羅斯曰刑法，日本曰現行刑法、曰改正刑法、曰陸軍刑法、曰海軍刑法、曰刑事訴訟法、曰監獄法、曰裁判所構成法、曰刑法義釋；校正者曰法蘭西刑法。至英美各國刑法，臣廷芳從前遊學英國，夙所研究，該兩國刑法雖無專書，然散見他籍者不少，飭員依類輯譯，不日亦可告成。復令該員等比較異同，分門列表，展卷瞭然，各國之法律已可得其大略。臣等以中國法律與各國參互考證，各國法律之精意，固不能出中律之範圍。第刑制不盡相同，罪名之等差亦異，綜而論之，中重而西輕者為多。蓋西國從前刑法，較中國尤為慘酷。近百數十年來，經律學家幾經討論，逐漸改而從輕，政治日稱美善。中國之重法，西人每訾為不仁，其旅居中國者，皆藉口於此，不受中國之約束。夫西國首重法權，隨一國之疆域為界限，中國之人僑寓乙國，即受乙國之裁判，乃獨於中國不受裁判，轉予我以不仁之名，此亟當幡然變計者也。方今改訂商約，英、美、日、葡四國，均允中國修訂法律，首先收回治外法權，實變法自強之樞紐。臣等奉命考訂法律，恭譯諭旨，原以墨守舊章，授外人以口實，不如酌加甄采，可默收長駕遠馭之效。現在各國法律既已得其大凡，即應分類編纂，以期克日成書。」

  始設法律館起草，繼經憲政編查館核訂，資政院第一期議會議決，而刑律遂逐漸變遷。

  《大清新刑律釋義序》（秦瑞玠）：「我國自有歷史以來，向崇道德、宗教、禮儀、政治，而不言法律。故一般法制，幾無歷史沿革之可言，惟刑名則與禮制相出入，與政術同作用，又與兵事類列，較之一般法制史，其沿革起原為最早。始自唐虞，迄於前明，以至今日。就刑法上沿革論之，略可分為兩大時期：第一期，自虞夏至前明，此時期可分之為二：（甲）自虞夏至隋唐；（乙）自唐以後至前明。第二期，自國初以至今日，其間又可細分為三時代：（甲）舊律時代，自國初至光緒二十八九年間為止。所奉行者，為原有之《大清律例》，實悉本《唐律》及《明律》之舊，分吏、戶、禮、兵、刑、工等總目而為六，又分名例職制公式，至斷獄、營造、河防等門目為三十，更分子目為四百三十有六，以律為本，例各隨之。（乙）現律時代，自光緒二十九年後至宣統三年為止。所奉行者，為《大清律例》已修改之現行律例。蓋舊律承自前明，實始有唐，歷千餘年，多不合於現時之應用。如流囚家屬、私出外境、違禁下海、封禁礦山、朝見留難、文官不許封公侯等條，均成虛設。官制既改，又不得不廢六律之名，而廢凌遲、梟首、戮屍等慘酷之刑，及免緣坐、除刺字，尤為仁政所暨。笞杖改為罰金，徒流均免實發，改為工作。廢死罪之虛擬，改並律定之笞、杖、徒、流、死及例定之軍遣，而為死、遣、流、徒、罰之五種，禁人口賣買。廢關於奴婢奴僕之條例，改減蒙古例，訂滿漢通行刑律，刪除旗籍與民人輕重互異之條。變通秋審之制，又另增私鑄銀元、竊毀鐵路物件及揭損郵票等各專律，均為此數年間刑法上沿革之大略。（丙）新律時代，自豫定宣統四年實行以後，至於將來均屬之。新刑律草案，由修訂法律館起草，自光緒三十三年八月告成。經各部及各省簽注，加以修正，復經憲政編查館核訂，經資政院第一期議會議決通過總則，而分則不及議畢，於宣統二年十二月一併奉旨頒布。雖聲明仍可提議修正，而大致無甚變更。其調查考訂之事，雖出於日本岡田朝太郎者為多，而歸安沈公實始終主持其事，溝合新舊，貫通中外，為現時最新最完備之法典。」

  迄於民國，仍行援用。民國元年三月十日《臨時大總統令》：

  現在民國法律未經議定頒布，所有從前施行之法律及新刑律，除與民國國體牴觸各條，應失效力外，余均暫行援用，以資遵守。

  當資政院議決刑律草案時，嘗發生極大之爭執，後卒從新黨之議。

  《大清新刑律釋義序》：「自新刑律草案出，而禮教之爭議生。主進化者，謂新刑律與禮教並不相妨；主國粹者，謂新刑律於禮教顯有違背。彼此相持，爭議甚劇。」「議者一則曰，全棄中律，概從外邦；再則曰，專摹外人，置本國風俗於不顧；三則曰，不為本國數萬萬人計，專為外國流寓之數千人計。」「憲政編查館核訂刑律原奏有云：刑律之是非，但論收效之治亂為何如，不必以中外而區畛域，且必上折衷於唐、虞、夏、商刑措之盛，而不容指秦、漢以後之刑律，為周、孔之教所存。」

  其於官制，則改刑部為法部 ，大理寺為大理院，定四級三審之制，於京外次第設立各級審判廳。民國仍之，時以司法獨立為言。

  《支那年鑑》：「民國之司法制度，襲用前清之法院編制法，為四級三審制。京師設大理院及總檢察廳，為全國上訴最高機關，又設高等以下各級廳，管理京兆屬縣及京師地方之訴訟，各省省城設高等廳，縣鄉鎮設地方及初級廳。」

  然未設審檢各廳之處，縣知事仍得審理訴訟，

  《現行法令全書》：「民國三年四月五日，頒行縣知事審理訴訟暫行章程。」

  未能盡行獨立。而華盛頓會議，我國提議取消治外法權，各國復以調查為口實，於清季改法律以保國權之目的尚未達焉。

  《華盛頓會議記事》（黃惟志）：「治外法權案，由代表王寵惠提出，遠東委員會議定。八國政府各派代表，調查中國現行治外法權之現狀，此項委員會，於大會閉幕後之三月完全成立，一年內繕具報告。各國有自由接受或拒絕建議全部或一部分之權，惟無論如何，不得借中國許諾任何利益特權而接受之。此案吾國亦願派委員一人加入治外法權委員會，且亦有接受拒絕之權，在第四次大會正式通過。」

  清季修改刑律，同時議訂民律及商律。

  《光緒政要》光緒三十三年《民政部奏請釐訂民律疏》：「東西各國法律，有公法、私法之分。公法者，定國與人民之關係，即刑法之類是也。私法者，定人民與人民之關係，即民法之類是也。二者相因，不可偏廢。而刑法所以糾匪僻於已然之後，民法所以防爭偽於未然之先，治忽所關，尤為切要。各國民法，編制各殊，而要旨宏綱，大略相似。舉其犖犖大者，如物權法，定財產之主權；債權法，堅交際之信義；親族法，明倫類之關係；相續法，杜繼承之紛爭：靡不縷析條分，著為定律。」「中國律例，民刑不分。而民刑之稱，見於《尚書》孔《傳》。歷代律文戶婚諸條，實近民法，然皆缺焉不完。李悝六篇不載戶律。漢興，增廄戶為三，北齊析戶婚為二，國家損益明制，戶例分列七目，共八十二條，較為完密。然第散見雜出於刑律之中，以視各國列為法典之一者，猶有輕重之殊。因時制宜，折衷至當，非增刷舊律，別著專條，不足以昭畫一。」「光緒二十九年三月諭派載振、袁世凱、伍廷芳先訂商律，作為則例，俟商律編成奏定後，即行特簡大員開辦商部。」

  民律迄未編定，僅有民事訴訟法一種。

  《光緒政要》光緒三十二年《修律大臣伍廷芳、沈家本奏呈刑事民事訴訟法疏》：「中國舊制，刑部專理刑名，民部專理錢債田產，微有分析刑事民事之意。若外省州縣，俱系以一身兼行政司法之權，官制攸關，未能驟改。然民事、刑事性質各異，雖同一法庭，而辦法要宜有區別。臣等從事編輯，悉心比絜，考歐美之規制，款目繁多，於中國之情形未能盡合。謹就中國現時之程度，公同商定簡明訴訟程序，分別刑事、民事，探討日久，始克告成。」「綜計全編分為五章，凡二百六十條。」

  民國十年，修訂法律館復加修正，僅以期其應用耳。（《現行法令全書》民事訴訟法草案十年七月二十二日公布，凡七百五十五條。）商律，則清季已定商人通例、公司律、破產律等。

  《光緒政要》：「光緒二十九年十二月，商部疏稱，訂立商人通例九條，公司律一百三十一條。」「三十二年，商部疏稱，訂立破產律六十九條。」

  民國初年，張謇任農商總長，首以乞靈法律為政見。

  《農商公報·張謇政見宣言》：「（一）當乞靈於法律。世界以大企業立國，而中國以公司法、破產法不備之故，遂敗壞不可以拾。」「故農林工商部第一計畫，即在立法，擬提出關於農工商法案，若耕地整理法、森林保護法、工場法及商人通則、公司法、破產法、運輸保險等規則。」

  陸續頒行權度法、森林法、商會法及商人通例、公司條例、公司保息條例、礦業條例等 ，視民法較詳備。然其影響於商業者，亦未大見進步也。

  清季行政制度，自辛丑議和後，陸續改變。首改總理各國事務衙門為外務部 ，次設商部 、學部 。嗣議行憲政，明定行政之權，以為預備立憲之基，遂定內閣及各部官制。

  《光緒政要》光緒三十二年九月《慶親王等奏改內閣部院官制疏》：「行政之事，專屬之內閣各部大臣，內閣有總理大臣，各部尚書亦為內閣政務大臣。故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡；入則參閣議，出則各治部務，而司事貫通。」「司法之權，則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之。」「此外有資政院以持公論，有都察院以任糾彈，有審計院以查濫費，亦皆獨立，不為內閣節制。」「分職之法，首外務部，次吏部，次民政部，次度支部，次禮部，次學部，次陸軍部，次法部，次農工商部，次郵傳部，次理藩部。專任之法，內閣各大臣同負責任，除外務部載在公約，其餘均不得兼充繁重差缺。各部尚書只設一人，侍郎只設二人，皆歸一律。」「特設承政廳，使左右丞任一部總匯之事；設參議廳，使左右參議任一部謀議之事。其郎中、員外郎、主事以下，視事之繁簡，定額缺之多寡，要使責有專歸，官無濫設。」

  其外省地方官制，亦以次遞改。

  《光緒政要》光緒三十二年《編制館擬定外省官制疏》：「我朝承明制，管官官多，管民官少。州縣以上，府道司院，層層鈐制，而以州縣一人，萃地方百務於其身，又無分曹為佐，遂致假手幕賓，寄權胥役，壞吏治，釀禍亂，皆由於此。今擬仿漢、唐縣分數級之制，分地方為三等：甲等曰府，乙等曰州，丙等曰縣。每府、州、縣各設六品至九品官，分掌財賦、巡警、教育、監獄、農工商及庶務，同集一署辦公。」「每省以督撫經管外務、軍政，兼監督一切行政司法；以布政司專管民政，兼管農工商；以按察使專管司法上之行政，監督高等審判廳。另設一財政司，專管一省之財政，兼管交通事務，秩視運司。均酌設屬官，佐理一切。此外學鹽糧關河各司道，仍舊制。」

  宣統三年四月，頒行內閣官制。內閣設總理大臣、協理大臣及外務、民政、度支、學務、陸軍、海軍、司法、農工商、郵傳、理藩十大臣，號稱責任內閣，蓋仿日本之制，而變通滿清舊制以就之。民國肇建，官制官規，時有改變，其實大體亦循清季官制，第變大臣之名為總理、總長，變內閣為國務院耳 。民國初年，地方官制僅存兩級，即一縣之長官及一省之長官，其名稱亦時有變更。自民國三年以來，設置道尹，地方行政官復為三級制。然行政實權仍在一縣及一省省長，道尹幾等駢枝；又以軍閥暴橫，司民政者恆仰司軍政者之鼻息。近方爭議廢督，其制故無足述也。

  清代財政，素不公布。甲午以後，劉岳雲輯光緒會計表，李希聖輯光緒會計錄，世始稍知其出入之概。然學者所纂錄，固非法定之案牘也。光緒末葉，趙炳麟請定預算決算表，整理財政。

  《光緒政要》：「光緒三十二年十二月，度支部議復御史趙炳麟奏制定預算決算表事宜。」

  至宣統中，始由政府及地方官吏編制預算，交資政院及咨議局議決歲出歲入，乃由黑暗而漸趨於光明。民國之法，國家行政費由國會議決，地方行政費由省議會議決，逐年預算亦有可稽。然國會屢散，政局不定，迄未議及決算，即預算亦多等於具文，其審計院雖專司決算，而鉤稽瑣碎，逐年積壓，於大宗用費之不當者，反多不能審核，第存其法而已。

  《現行法令全書·審計院編制法》：「審計院直隸於大總統，依審計法，審定國家歲出歲入之決算。」「審計院於每會計年度之終，須以審計成績呈報於大總統。」「審計院對於各官署職官，於出納事項，有違背法令或不正當之情事者，須呈報於大總統。」「審計院對於預算及財政事項，得依其審計之經驗，陳述意見於大總統。」

  光緒末葉，憲政編查館設立統計局，並請立各省調查局，以為編制法規統計政要之助，是為統計初桄。

  《光緒政要》光緒三十三年《憲政編查館請令各省設立調查局疏》：「臣館職司編制、統計二局，亟當預籌京外通力合作之辦法，以期推行盡利。」「仿東西各國成法，令各省分設調查局，以為編制法規、統計政要之助。開辦之始，必須事事先求其簡明確實，斷不可參以虛飾之詞、敷衍之見，乃可望由疏而至密，祛偽以存真。」

  宣統初，頒定表式，郵傳部之路、電、郵、航四政，學部之各學校，遂均製成統計表，而他部闕然。

  《宣統新法令》宣統元年二月《憲政編查館奏擬定民政財政統計表式疏》：「臣館遵旨設立統計局，奏定辦事章程，並由各部院分設統計處，各省分設調查局，搜集各種事項，匯齊辦理，以備刊行統計年鑑。」「謹督官員參考中西，斟酌義類，擬訂統計總例十有四條。

  又為民政統計部表七十有六、省表七十有二，財政統計部表九十、省表八十有八，並將所以立表之意，填表之法，各於表後系以解說。」「請飭下內外各衙門，自此項奉文到日起，統限半年內，務各查照表式例要，逐一確實迅速填報。」

  民國之制，國務院有統計局，各官署亦有專司統計之職。

  《現行法令全書·各部官制通則》：「各部設總務廳，所掌總務二：編制統計及報告。」

  所制統計表，較清季之形式頗為進步，然各部亦僅內務、司法、農商、教育、交通之統計，逐年編布，其軍、財二宗，迄未編訂。而農商戶口之統計，亦多向壁虛造，不可徑據之以覘國勢也。

  民國草創，百度更新。官有一制，事有一法，規程條例，日出不窮。有經國會議決者；有未經國會議決，但以命令頒布者。雖曰法制萬能，實多軼出法制之外，吾書亦不能為之毛舉。第有一事，為前清之所無者，即行政訴訟法及平政院之制，較之他事為可稱述。從前官吏損害人民權利，雖亦有京控叩閽等事，然無明定條文以為保障。民國特定行政訴訟法及設立平政院以司之，是亦抑制官權，伸張民權之要點也。

  《現行法令全書·行政訴訟》：「人民對於下列各項之事件，除法令別有規定外，得提起行政訴訟於平政院。（一）中央或地方最高級行政官署之違法處分，致損害人民權利者。（二）中央或地方行政官署之違法處分，致損害人民權利，經人民依訴願法之規定，訴願至最高級行政官署，不服其決定者。」

  袁氏當國，欲復前清御史之制，於平政院設肅政廳，置肅政使，其意似在整頓吏治，實則誤解清代法制及民國法制之原則 。

  《現行法令全書》：「平政院編制令：平政院肅政使於人民未陳訴之事件，得依行政訴訟條例之規定，對於平政院提起行政訴訟。」「平政院肅政使依糾彈條例，糾彈行政官吏之違反憲法、行賄受賄、濫用威權、玩視民瘼事件。」「平政院之裁決，由肅政使監視執行。」「肅政廳對於平政院獨立，行其職務。」

  袁氏敗而肅政廳亦廢，惟平政院如故，裁決行政訴訟，亦時有可紀焉。

  吾國立國之法，自來惟有封建、郡縣二制，雖有時藩鎮跋扈，外重內輕，或叛臣自立，脫離關係，要皆聽事勢之自然，非有法制以為之解說也。民國既立，研究憲法，求之域外，學說孔多：有單一制，有聯合制；有總統制，有內閣制；有中央集權制，有地方分權制；有職業代議制，有全民與政制；有政治的民主政治，有社會的民主政治：黨派分歧，主張各異。二年，國會憲法起草委員會所制之憲法草案，與民國十一年國是會議所擬之憲法草案，其根本大相逕庭。

  《天壇憲法草案》：「第一章，國體。第一條，中華民國永遠為統一民主國。」《國是會議憲法草案甲種》：「第一章，總則。第一條，中華民國為聯省共和國。第二章，聯省及各省權限之劃分。第五條，凡事之關於全國者由聯省機關立法或執行之，茲列舉如下：（一）外交，（二）陸海軍，（三）幣制銀行，（四）度量權衡，（五）海關稅及其他國稅，（六）國債，（七）郵政，（八）電報，（九）鐵路及國道，（十）航業，（十一）兩省以上之水利，（十二）沿海漁業，（十三）民法，（十四）刑法，（十五）商法，（十六）民事刑事訴訟法，（十七）全國法院編制法，（十八）國籍法，（十九）發明及專利法，（二十）礦法，（二十一）移民法，（二十二）土地收用法，（二十三）聯省官制官規，（二十四）聯省監獄，（二十五）全國戶口調查及統計，（二十六）勞動法，（二十七）產業公有法。第六條，各省得自定憲法，凡事之關於一地方者，由各省或地方機關立法或執行之，茲列舉如下：（一）省之官制官規，（二）省之稅法，（三）省以內之實業，（四）省之民團，（五）省債之募集，（六）省之公產處分，（七）省之學制之規定，（八）省以下之地方制度，（九）省以內之水利，（十）省道或其他省內交通，（十一）省以內之電話，（十二）省之警察，（十三）違犯省法之罰則，（十四）衛生及慈善事項，（十五）省監獄。第七條，各省憲法應規定以下各項：（一）各省應設省議會代表民意，（二）省之行政首長，或為一人，或為數人之委員會，由省之人民或議會選舉，但不得以退職未滿三年之軍人充選，（三）凡非省內官吏，住居省內二年以上者，依其省之憲法或法律，享有選舉及被選舉權利，（四）各省各設民團，其額數由各省省議會議定之，（五）省議會應詳訂關於一切選舉之舞弊法，（六）各省行政機關中之文官，應定考試任用及保障之法，不因一省內政狀況而更動。第八條，聯省法律之效力，在省法律效力之上。第九條，聯省政府應保證各省之民主政治，如一省內政體變動，有違反本憲法或各該省憲法者，聯省政府應干涉之；各省有不能履行本憲法上之義務者，聯省政府應督促之；甲省有以武力侵犯乙省者，聯省政府應阻止之。第十條，中華民國之國體發生變動，各省得互相聯合，維持憲法上規定之組織，至原狀恢復時，各省之行動應即停止。」

  《天壇憲法草案》，中華民國北京政府時期，由當時的國會憲法起草委員會於1913 年10月31日制定通過的一部憲法草案，稱為《中華民國憲法草案》。因議事處設在北京天壇祈年殿，故名《天壇憲法草案》，也稱《天壇憲草》。該草案堅持了《中華民國臨時約法》的基本精神，堅持責任內閣制度，對總統權力進行了多方面的限制，但未能施行。

  蓋一則屬於單一制，一則屬於聯合制；一則徒取法於歐洲舊式之憲法，一則兼採取歐洲最近之新憲法也。《天壇憲法草案》近亦經國會修改，而為曹錕時代之憲法。國是會議所擬之草案，則已有數省採取實行，如《湖南省憲法》及《浙江省憲法》，皆采聯合制，以省為全國中一自治區域，而各自編定憲法者也。《湖南省憲法》與《浙江省憲法》有同有異，如省議員由全省公民直接選舉，其同者也。

  《湖南省憲法》：「第四章，省議會。第二十八條，省議會以全省公民直接選出之議員組織之。」《浙江省憲法》：「第四章，省議院。第三十八條，省議院以全省人民直接選出之議員組織之。」

  省長之選舉，法律之表決，其異者也。

  《湖南省憲法》：「第五章，省長及省務院。第四十七條，省長由省議會選出四人，交由全省公民總投票決選，以得票最多數者為當選。」《浙江省憲法》：「第五章，省長及省政院。第五十三條，省長由全省選民分區組織選舉會選舉之，其選舉程序另以法律定之。」

  《湖南省憲法》：「第六章，立法。第六十四條，法律案由省議會議員或省務院以省長之名義提出之。第六十五條，法定之省教育會、農會、工會、商會、律師公會及其他依法律組織之各職業團體，得提出關於各該團體範圍內之法律案，省議會必須以之付議。第六十六條，全省公民百分之一以上連署動議，或全省縣議會及一等市議會三分之一以上連署動議，得提出法律案，呈請省長，咨省議會議決。省議會對於此項議案，如擱置不議，或議而否決時，省長應將該案及否決之理由，付全省公民總投票表決，可決時，即成為法律。第六十八條，凡本法所規定，得由公民提案，及須公民總投票表決之事項，其提案及投票之方法，以省法律定之。」

  《浙江省憲法》：「第九章，立法。第九十四條，法律案由省議院議員或省政院提出之。第九十七條，有三分之一以上之縣，每縣選民一千人以上之連署，得提出法律案於省議院，請其議決。省議院對於所提全案不同意時，應交付全省縣議會、特別市議會投票表決，如得半數以上可決時，由省長公布之。」

  世界日新，吾國人理想中之法律亦隨之而日新。然理想進步，事實殊不能與之相應。有全民表決之制，而全民之不知者殆十八九，是則不能不有待於教育之普及也。

  省之自治，既已成為最新之趨勢，而省以下之自治區域，亦有新舊法律之不同。清季以來，談國是者，咸以地方自治為立國之基礎。

  《光緒政要》光緒三十三年正月《民政部奏飭各省查報鄉社情形以重治本疏》：「地方自治，一時未能驟行，而各省鄉社辦法之善否，即為地方治忽民生休戚所關。欲興民政，自以考求各省鄉社情形為入手辦法。查《會典》、《保正甲長鄉約》等，本懸之功令，自咸豐、同治以來，地方多事，舉凡辦防集捐、供支兵差、清理奸宄諸事，各牧令又無不借鄉社之力，於是邊腹各地，名目紛立，推擇各殊。有曰鄉正、鄉耆、里正者，有曰寨長、圩長者，有曰團總、練總者，有曰公正、公直者，有曰鎮董、村董者，有曰社首、會首者，羼雜離奇，不可勝舉。近年推行警政，如奉天等省，則各鄉社又多稱巡長等名，此名目之不同也。其經理之地，有僅止一村者，有多至數村十村者，邊遠州縣，鄉保且有管至百十里者，此地勢廣狹之不同也。其更代之法，有一年一易者，有數年一易者，有輪流充當者，有由地方官劄諭派委者，而以公眾推舉者為多。所遴用者，或為生貢，或為職銜軍功人員，或為平人。地方官待遇之者，或貴之如搢紳，或賤之如皂隸，而要之官民相通，又皆以鄉社為樞紐，是以細故之裁判，公用之科攤，案證之傳質，護田防盜之計畫，新政舊章之頒布，多隱以鄉社司之，且有牧令倚以收賦稅、集團練者。大約如古之王烈、田畸者，固不乏人；而猾貪虎冠、為地方之患者，亦在所不免。幾有為者不善、善者不為之勢。近年海口通商之處，亦多有研究自治組織會所者，較之相沿鄉社辦法已有進步，然當綿蕞之初，尤宜詳為調查，以期整齊而免流弊。」

  第頒行城鎮鄉地方自治章程，而未實行。民國初年，各省競行自治，旋為袁氏所廢。

  民國三年二月三日《停辦各地自治會令》：「近據甘肅、山東、山西、湖北、湖南、河南、直隸、安徽等省民政長電呈，各屬自治會，良莠不齊，平時把持財政，抵抗稅捐，干預詞訟，妨礙行政，請取消改組等語。」「著各省民政長，通令各屬，將各地方現設之各級自治會，立予停辦。」

  民國八年九月，復公布縣自治法；十年七月，公布市自治制及鄉自治制，大致亦根據清季城鎮鄉自治章程。縣為官民合治之制，市鄉則屬於縣而純任民治。《湖南省憲法》、《憲制大綱》、《市鄉自治制大綱》，則與之迥異。如縣長由議會公舉及一等市直接受省政府之監督等條，皆較政府所制之法不同。

  《湖南省憲法》：「第十章，縣制大綱。第一百零三條，縣長由縣議會選舉六人，交由全縣公民決選二人，呈請省長擇一任命。第十一章，市鄉自治大綱。第一百十一條，省以內之都會商埠，人口滿二十萬以上者，為一等市；人口滿五萬以上，不及二十萬者，為二等市；人口滿五千以上，不及五萬人者，為三等市；不及五千人者，屬於鄉。第一百十二條，一等市直接受省政府之監督。」

  《廣東縣自治條例》縣長亦由民選，其選舉及被選資格，以服工役三日，或繳納免工費六毫為條件。是亦可以覘法制思想之進步者也。

  清季之倡地方自治者，首推江蘇之南通，以實業為之基，以教育啟其知，而其他道路工程、慈善事業，皆緣之而經營發展，不遺餘力。

  《南通指南》：「南通實業，以大生紡織公司為母，墾牧公司、大生第二廠、大生第三廠、廣生油廠、復興麵廠、資生鐵廠、大達外江輪船公司、大達內河小輪公司、通明電燈公司、通燧火柴廠、大聰電話公司、阜生蠶業公司、繡織局、頤生酒廠等，皆其後起。」「通海墾牧公司，又為各鹽墾公司之母，其他繼起者，有大有鹽墾公司、大豫鹽墾公司、大賚鹽墾公司、大豐鹽墾公司、華成鹽墾公司、新通墾植公司、新南墾植公司、大祐墾植公司。」「其資本總計約一千餘萬元。」「南通教育，以師範學校為母，其次有女子師範學校、中學校、高等小學。專門有醫學校、紡織學校，甲種有農業學校、商業學校、中學校。外分二十一市鄉國民學校，以十六方里設一校計，凡三百三十二所；高等小學以全縣計，凡十二所。」「總計學生合一萬七千餘人。」「公共機關，有博物苑、圖書館、軍山氣象台、五公園、唐閘公園、地方路工處、地方市政處、教養公積社、南通自治會。」「慈善機關，有育嬰堂、養老院、殘廢院、盲啞學校、南通醫院、貧民工場、濟良所、棲流所。」

  其自治會之章程，則定於已經興辦各種事業之後，故能名副其實，具有積極之精神。

  《南通縣自治會報告書》：「南通縣自治會章程第二條：本會規定屬於全縣之自治事宜，如下：（一）教育，（二）實業，（三）交通，（四）水利，（五）工程，（六）衛生，（七）慈善，（八）公共營業，（九）依法及行政公署委託辦理事宜。」

  然其弊在紳權之太重。民國之倡地方自治者，首推山西，號稱村本政治。其施行之法，訂立村范，使各村設立禁約，

  《山西政治述要》：「某某村公議禁約如下：不准販賣金丹洋菸，不准吸食金丹洋菸，不准聚賭窩娼，不准打架鬥毆，不准遊手好閒，不准忤逆不孝，不準兒童無故失學，不准偷竊田禾，不准毀壞樹木，不准挑唆詞訟，不准纏足，不准放牧牛羊蹈毀田禾，不准侵占別人財產。」

  金丹，古代方士用黃金和丹砂煉成的藥丸，認為服食後能使人長生不老。

  洋菸，即鴉片。

  又立息訟會及採訪村仁化之法。

  《山西政治述要》：「息訟會條文：（一）每編村設立息訟會，村長兼充會長，另有村人公推公斷人四名或六名為會員，均義務職。公推後，將公斷人姓名，報由區長轉報縣署立案。（二）村中除命案外，凡有兩造爭訟事件，均親願請求公斷者，本會得公斷之。如甲編村人民與乙編村人民爭訟時，由兩村公斷人合組臨時公斷會，公平公斷之。其組織法，由兩村公斷人協定之。（三）公斷時，以公斷人多數取決，如可否同數時，由會長決定之。（四）公斷後，如兩造有不服者，應聽其自由起訴。（五）公斷事件，有涉及會長或公斷人之本身者，會長應自行迴避，由公斷人推舉臨時會長，至公斷人應不到場。（六）公斷人之任期，於每屆村長改選時為滿期，但得連舉連任。」「採訪村仁化之標準：親慈、子孝、兄愛、弟敬、夫義、妻賢、友信、鄰睦。上之八項標準，派員往各縣調查，據實報告，擇尤褒揚，並專刊於報，名曰《村話》。」

  各省亦有慕其法，而欲設立新村，以為自治模範者，然其弊在主動之在官。要之，法制變遷之時代，由官治而趨民治，非大多數之人民曉然於德治法治之義，未能達於完全美善之域也。