六、結語

  本文將近代北京公共衛生制度的起源和演化劃分為制度移植、擴散和轉化的過程，並剖析實踐中形成的具體制度形式。這些過程實際上是行動者、制度邏輯和制度環境三個變量綜合作用的結果。在各個階段，不同的行動者發揮著各自不同的作用，推動了制度的創立和變遷。行動者遵循著各自的制度邏輯，圍繞著制度展開互動，促使制度演化，形成一套日常生活的規則。可以看到，制度變遷是受制度環境影響的複雜過程，既受已有制度路徑依賴的限制，也受社會宏觀環境的制約，尤其是受技術變遷的影響。這種基於制度過程的分析，對我們認識近代中國公共衛生歷史和中國的制度變遷有何啟示呢？

  近代北京公共衛生制度變遷過程顯示出，公共衛生本質上是一種國家治理制度，它與地方行政制度演變和社會經濟文化的發展密切相關，反映出近代國家政權建設的特徵。這樣一來，我們不僅能揭示出公共衛生所代表的預防醫學與臨床醫學是兩種不同類型的醫學模式，而且可以深入討論公共衛生是不同於臨床醫療的國家事務，是涉及國家與社會關係的主題。以制度變遷過程為主線，本文將國家層面的官制變革和社會層面的知識演化結合起來，概述出近代北京公共衛生的發展脈絡，解釋了實際運作的公共衛生制度是選擇性治理的結果。基於這樣的分析，近代北京公共衛生歷史不再是關於醫學問題的單向度敘事的歷史，而是一個國家與社會漸進變遷的過程，是一系列程度不同變遷過程的交織。需要強調的是，近代中國因中央集權弱化，各地權力結構有很大的差異，遂使制度變遷呈現出多樣性。北京的個案很難反映整個中國的狀況，還需要其他區域的研究方能勾勒出近代中國公共衛生制度變遷的整體過程。

  近代北京公共衛生制度變遷是一種漸進的變遷模式，是以小幅的、漸進的步伐沿著某一單一路徑或特定方向進行的持續性變遷，後來的制度安排繼承了舊有制度安排的很多特徵。其演化的過程顯示出近代中國新制度的建立多為外生型，行動者發揮能動性，推動內外因交匯，促成制度變遷。移植是中國政府主動向外學習的過程，雖生搬硬套，未能很好地落實制度安排，但顯示出主動求變的心態；擴散則是外國組織對中國的主動影響，是一種全球性文化擴散，培養出一批接受新思想的行動者；轉化是相關行動者主動按照擴散而來的新思想改造舊有組織，改變治理方式的過程。在這些過程中，行動者的態度決定了移植、擴散和轉化的結果。無論是制度移植還是制度轉化，行動者都是主動的，基於自身的文化認知，他們重新闡釋制度。同時，因為受制於制度環境，行動者只能在已有組織網絡和社會經濟條件下進行移植和轉化，不可能超越制度之外另起爐灶。在這種狀況下，行動者往往採取選擇性策略，擇要而行，部分落實了字面的制度。此外，制度擴散雖不能直接作用於地方，但通過建立教育體系培養嚴格遵從新思想的行動者，在可預知的未來可能對地方產生影響，而影響的大小則取決於行動者本身的能力和在地方權力系統中所取得的地位。需要強調的是，移植、擴散與轉化都是低成本的制度變遷，不僅節省了制度設計的成本，而且由新技術帶來低廉的產品，也降低了制度實施的成本。

  基於科學醫學的公共衛生深受世界技術變遷和制度創新的影響。20世紀初，在清政府移植日本警察制度時，警察式的公共衛生是一種尚未受到質疑的制度安排。但到了20世紀20年代，隨著預防醫學的發展，這種制度安排已不能達到新的技術要求因而受到挑戰和質疑，新的制度安排開始湧現並被有組織地向全球擴散。在這種擴散的影響下，公共衛生領域的技術進步在中國得到認可。通過資助建立學科教育體系，制度擴散者不僅確立了公共衛生新思想的話語權，而且培養專業人才並使其逐步取得了公共衛生領導權。基於技術的發展，中國的公共衛生制度開始脫離警察體系，建立了獨立的專業性組織，採取預防醫學的方式致力於疾病的防治。從這個角度來講，公共衛生的制度轉化是一種跨越式發展，跟上了世界公共衛生的發展趨勢。

  近代北京公共衛生制度變遷最關鍵的是嵌入性問題，即能否有效地融入地方制度環境。制度建立之後，必須根據社會條件做出調整，才能適應社會的需要，成為規範人們日常生活的規則。北京公共衛生制度建立早期，僅僅凸顯了國家管理的特性，成為地方財政收入不可或缺的部分，卻既未改善北京城市糟糕的環境狀況，也未很好地為社會提供公共衛生服務。後來，經過專業人士的重新設計，公共服務功能得以彰顯，國家開始免費為婦嬰、兒童、學生等人群提供醫療服務。自此公共衛生日漸得到社會認可和接受，成為一項不可或缺的社會制度。但是，由於社會對公共衛生的認知與公共衛生科學之間存在極大的知識鴻溝，而觀念的改變必須基於生活狀態的改變，這些都決定了將字面的公共衛生變成日常生活的規則還需要漫長的歷程。

  最後，近代北京公共衛生制度變遷過程是複雜的，很難用一種機制加以概括。它既包含了自上而下的過程，也包含了自下而上的過程；既受外在動力影響，也是社會內在演化的結果，是內外因交匯的產物。在制度初創階段，中央政權通過頂層設計，改革官制，自上而下地推行警察衛生制度，但因缺乏合適的制度環境而成為一紙空文。此後，美國公共衛生制度經蘭安生擴散到北京，自下而上地創立出新的制度模式，成為一種地方性實踐。基於這種實踐，新制度開始影響到自上而下的制度，成為制度轉化的目標。筆者認為，這一認識將有助於我們反思當代的制度變遷。若以時間為維度，可能會發現制度變遷在某一階段可能是「變通」，而在另一階段則是「通變」，各個階段的主要行動者的活動則決定了到底是外在力量還是內在因素髮揮作用。

  [1] 本文選自《社會學研究》，2014（6）。

  

  [2] 近代以來，尤其是民國時期，中央權力衰退，各地社會發展有著不同的路徑，公共衛生制度在不同城市呈現出不同的變遷模式，北京無疑是其中較有代表性的城市之一。本文側重從北京地方社會發展的角度對制度的變遷過程進行分析，尚無力比較各城市不同的制度變遷過程。

  [3] Kerrie L.MacPherson，A Wilderness of Marshes：TheOrigins of public Health in Shanghai，1843—l893.Hongkong：Oxford University Press，1987；Ka-che Yip，Health and National Reconstruction in Nationalist China：The Development of Modern Health Services，1928—1937.Michigan：Association for Asian Studies，Inc，1995；Ruth Rogaski，Hygienic Modernity：Meanings of Health and Disease in Treaty-Port China.Berkeley：University of California Press，2004；張豢山：《民國時期的傳染病與社會：以傳染病防治與公共衛生建設為中心》，北京，社會科學文獻出版社，2008。

  [4] 邱仲麟：《風坐、街壤與氣味：明清北京的生活環境與士人的帝都印象》，載《清華學報》（台北版），2004，34（1）；邱仲麟：《水窩子：北京的民生用水與供水業者（1400—1937）》，見王汎森、李孝悌編：《中國的城市生活：十四至二十世紀》，台北，聯經出版事業公司，2005。

  [5] 楊念群：《「蘭安生模式」與民國初年北京生死控制空間的轉換》，載《社會學研究》，1999（4）；楊念群：《北京「衛生示範區」的建立與城市空間功能的轉換》，載《北京檔案史料》，2000（1）。；楊念群：《再造「病人」：中西醫衝突下的空間政治（1832—1985）》，北京，中國人民大學出版社，2006。

  [6] 張靜：《社會衝突的結構性來源》，64頁，北京，社會科學文獻出版社，2012。

  [7] 強世功：《民族國家、憲政與法律移植——晚清國家轉型中的合法性重建》，載《戰略與管理》，1997（6）；何勤華：《法的移植與法的本土化》，北京，法律出版社，2001；何勤華：《法律移植與法的本土化》，載《中國法學》，2002（3）；何勤華、李秀清：《外圍法與中國法——20世紀中國移植外國法反思》，北京，中國政法大學出版社，2003；高鴻鈞：《法律文化與法律移植：中西古今之間》，載《比較法研究》，2008（5）；黃金蘭：《法律移植研究——法律文化的視角》，濟南，山東人民出版社，2010。

  [8] 周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：—個分析框架》，載《中國社會科學》，2010（4），132～133頁。

  [9] 李漢林、渠敬東、夏傳玲、陳華珊：《組織和制度變遷的社會過程》，載《中國社會科學》，2005（1），94頁。

  [10] 戴維斯、諾斯：《制度變遷的理論：概念與原因》，見R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等：《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，270～276頁，劉守英等譯，上海，上海三聯書店、上海人民出版社，1994。

  [11] 李漢林、渠敬東、夏傳玲、陳華珊：《組織和制度變遷的社會過程》，載《中國社會科學》，2005（1）。

  [12] 林毅夫：《關於制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，見[美]R.科斯、[美]A.阿爾欽、[美]D.諾斯等：《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，395頁，劉守英等譯，上海，上海三聯書店、上海人民出版社，1994。

  [13] 林毅夫：《關於制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷》，見[美]R.科斯、[美]A.阿爾欽、[美]D.諾斯等：《財產權利與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，394頁，劉守英等譯，上海，上海三聯書店、上海人民出版社，1994。

  [14] 制度與結構變遷研究課題組：《作為制度運作和制度變遷方式的變通》，載《中國社會科學季刊》（香港），1997年冬季卷（總21期）。

  [15] 劉玉照、田青：《新制度是如何落實的？——作為制度變遷新機制的「通變」》，載《社會學研究》，2009（4）。

  [16] 徐世昌：《退耕堂政書》（一），見《近代中國史料叢刊》第23輯，139頁，台北，文海出版社，1973。

  [17] 徐世昌：《退耕堂政書》（一），見《近代中國史料叢刊》第23輯，403頁，台北，文海出版社，1973。

  [18] 京師警察廳：《京師警察法令彙纂》，9～12頁，北京，京師警察廳編印，1915。

  [19] 朱季青：《我國曆年來公共衛生行政的失策》，載《醫學周刊集》，1929（2），287頁。

  [20] 《要強種先得講衛生》，載《京話日報》，1906年5月第555號。

  [21] 「Saul Benison Interview with Dr.J.B.Grant.」Oral Histories，RG13，RF，Rockefeller Archive Center，p.180.

  [22] 田濤、郭成偉編：《清末北京城市管則》，北京，北京燕山出版社，1996。

  [23] 京師警察廳：《京師警察法令彙纂》，北京，京師警察廳編印，1915。

  [24] 董炯：《國家、公民與行政法》，16～18頁，北京，北京大學出版社，2001。

  [25] 黃琛生：《巡警罰法釋義》，1頁，上海，大眾書局，1933。

  [26] 穩婆指民間以替產婦接生為業的人。

  [27] 《違警罪貴在實行》，載《京話日報》，1906年3月第597號。

  [28] 強世功：《法制與治理——國家轉型中的法律》，9頁，北京，中國政法大學出版社，2003。

  [29] 蘇力：《法治及其本土資源》，10頁，北京，中國政法大學出版社，1996。

  [30] 《違警罪貴在實行》，載《京話日報》，1906年3月第597號。

  [31] 本文所引北京城區人口數據來自《北京歷史人口地理》（韓光輝著，133～134頁，北京，北京大學出版社）一書。1912—1925年的數據直接引自書中《民國時期北京（北平）市歷年人口統計》一表。該表自1926年起將四郊人口納入統計，因此筆者根據書中《民國初期北京四郊人口》一表得出1912—1925年北京四郊人口的平均增長率，推算出1926—1937年四郊人口數量，然後將歷年人口統計中四郊人口扣除，從而得出1925—1937年北京城區人口數字。

  [32] 李漢林、渠敬東、夏傳玲、陳華珊：《組織和制度變遷的社會過程》，載《中國社會科學》，2005（1），101頁。

  [33] E.Richard Brown，「Public Health in Imperialism：Early Rockefeller Programs at Home and Abroad.」American Journal of Public Health 66（9），1976，p.901.

  [34] Donald A.Schon，Beyond the Stable state.New York：W.W.Norton，1971.

  [35] 陳志潛：《話說老協和》，441～443頁，北京，中國文史出版社，1987。

  [36] 「Letter from Roger Greene to M.K.Eggleston.」January 22nd，1926，Rockefeller Archive Center，CMB.INC.Box66，Folder 465.

  [37] 「Saul Benison Interview with Dr.J.B.Grant」，Oral Histories，RG13，RF，Rockefeller Archive Center，p.197.

  [38] Roger Greene，China Medical Board：Twelfth Annual Report.New York：The Rockefeller Foundation，1927，p.12.

  [39] 楊念群：《「蘭安生模式」與民國初年北京生死控制空間的轉換》，載《社會學研究》，1999（4）。

  [40] 1930年4月—1934年7月，衛生局被載撤，重新成為公安局的下設機構。

  [41] 李學瀛畢業於北洋軍區學堂，方頤積畢業於協和醫學院，謝振平畢業於北平陸軍軍醫學校。

  [42] 吉登斯、安東尼：《民族—國家與暴力》，219～222頁，胡宗澤、趙力詩譯，北京，生活·讀書·新知三聯書店，1998。

  [43] [美]約翰·坎貝爾：《制度變遷與全球化》，111頁，姚偉譯，上海，上海人民出版社，2010。

  [44] 參見《民政部奏續行開辦外城官醫院日期折》，載《政治官報》，1908-6-2。

  [45] [美]麥可·利普斯基：《街道層官僚與政策制定》，見[美]傑伊·沙夫里茨、[美]卡倫·萊思、[美]克里斯托佛·博里克編：《公共政策經典》，51～52頁，彭雲望譯，北京，北京大學出版牡，2008。

  [46] 北平市政府衛生處：《北平市政府衛生處業務報告》，10頁，北京，北平市政府衛生處編印，1929。

  [47] 《北平特別市市報》，1929-2-19。

  [48] [美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，6頁，杭行譯，上海，格致出版社，2008。

  [49] [美]約翰·坎貝爾：《制度變遷與全球化》，78～81頁，姚偉譯，上海，上海人民出版社，2010。

  [50] 眾一：《公共衛生之警權及財權》，載《中華醫學雜誌》，1929，15（2），125～127頁。

  [51] 雷輯輝：《北平稅捐考略》，73、81、82、100、104頁，北京，社會調查所，1932。

  [52] 北平市公安局：《北平市政府公安局業務報告（1933年7月至1934年6月止）》，11頁，北平市公安局編印，1934。

  [53] 江東：《駁英庚款委員會之建議》（四），載《順天時報》，1926-8-1。

  [54] 賈魁：《甚麼是「公共衛生」？》，載《醫學周刊集》，1928（1），47頁。

  [55] 楊濟時：《建設時代之公眾衛生》，載《醫學周刊集》，1929（2），280頁。

  [56] 楊濟時：《公共衛生談》，載《醫學周刊集》，1929（2），85頁。

  [57] 《警廳設牲畜檢驗所》，載《順天時報》，1926-9-4。

  [58] 田濤、郭成偉編：《清末北京城市管則》，135頁，北京，北京燕山出版社，1996。

  [59] 田濤、郭成偉編：《清末北京城市管則》，227頁，北京，北京燕山出版社，1996。

  [60] 陶濟安：《長期抗日與預防醫學》，載《北平晨報》，1932-4-10。

  [61] 盧永春：《北平的學校衛生問題》，載《醫學月刊集》，1930（4），17頁。

  [62] 《北平市政府衛生局附屬各院所門診疾病簡要分類月報》（1935年4月），北京市檔案館藏檔案，檔號：J1-3-82；《北平市政府衛生局附屬各院所門診疾病簡要分類月報》（1937年4月），北京市檔案館藏檔案，檔號：J1-3-100。

  [63] 威：《怎樣促進衛生事業》，載《市政評論》，1933（1），75～76頁。