二、源起：警察衛生制度的移植

  作為基於科學醫學的國家治理制度，公共衛生對中國來講是一種完全的舶來品，產生於清末新政時期政府對日本警察制度的移植。作為警察制度移植的副產品，它既不是「自然演化」的結果，也不是「人為設計」的結果。自移植後，由於缺乏變通，未能按照所處的社會結構環境做出相應的修正和改變，公共衛生長期未能嵌入本地社會結構，基本處於一種若有若無的狀態。

  新政時期，清政府主動全面學習日本警察體系，警察衛生作為警察制度的組成部分被建構起來，出現了相關的科層組織及衛生法規。光緒三十一年九月，巡警部成立，警保司下設衛生科，主管「考核醫學堂之設置，醫生之考驗給憑，並清道、檢疫計劃及審定一切衛生保健章程」[16]。北京城設立內城巡警總廳和外城巡警總廳，均有衛生處之設，下轄清道股、防疫股、醫學股和醫務股。次年九月二十日（1906年11月6日），巡警部改為民政部，內、外城巡警總廳改隸民政部，下設衛生處專職辦理衛生警察，負責凡清道、防疫、檢查食物屠宰、考驗醫務藥科各事項。[17]不久，內、外城巡警總廳更名為京師內外城巡警總廳，總理北京城巡警事務。總廳下設總務、行政、司法和衛生四處，衛生處仍設清道、防疫、醫學和醫務四科，分別辦理相關事務。北洋時期，公共衛生仍歸京師警察廳衛生處管理，下設三科，第一科負責保持環境衛生，第二科負責有關醫學事務的管理，第三科主要負責體檢和化驗事項。[18]

  以上便是北京警察衛生的最初組織形式。警察衛生的制度安排從形式上來看基本成形，不僅已有職責明確的科層組織，而且頒布了詳細的制度規則，具備執行的法理依據。但是，形式完備的制度能否起到應有的作用呢？其實施的狀態如何呢？

  警察衛生制度移植的行動者是中央政府。清政府引進外國行政制度，但僅僅停留於文本的移植，遠未涉及制度背後的知識體系，對究竟應如何落實制度亦無整體考慮。因此，警察衛生制度的相關行動者並非制度的設計者，對制度及其背後的知識體系知之甚少。更有甚者，歷任衛生行政長官既非公共衛生專家，又非醫界中人。北京政府內務部衛生司成立後，「十七年中換了九個司長，除第一任未就職的林文慶是一個醫學博士，及第二任伍晟為日本某醫校藥科畢業外，其餘七個都不是醫界中人。前京師警察廳衛生處處長換過四人，沒有一個是醫界中的」[19]。由不懂公共衛生的人擔任領導，很難注意到制度移植過程中的在地化問題，源於西方的規則與中國社會現實之間的鴻溝也就難以彌合。

  在日常生活中，基層巡警是警察衛生制度實施的直接行動者。他們因自身衛生知識的缺失，對什麼是公共衛生知之不多，難以勝任執行公共衛生的職責。如時人所指出的那樣：巡警「無非是弄幾輛破土車，撮撮胡同的髒土，敷衍了事，只顧眼前」，衛生局也僅是暫時專管收妓娼煙燈捐，連妓女的衛生都不管[20]。

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  無論領導者還是具體執行者都不具備推行公共衛生的能力，美國公共衛生專家蘭安生對此評價道：北京公共衛生「設在警察廳內，頒布了一些衛生法規，並未採取真正技術性措施，嚴重違背衛生的原則，對今天而言很大程度上是警察手段」。[21]

  此時行動者遵循的合法性機制，可從國際範圍的「組織同形」和依法行政兩個層面予以分析。從宏觀上來看，晚清政府抱著學習借鑑的態度，照搬外國行政制度，旨在藉此改變中國的落後狀態。這種行為實質上遵循的是一種合法性機制，即為尋求政權合法性，清政府採納國際承認並接受的組織結構和理念規範，以此來獲取人們對政權本身的認同。因此，這個時期的警察衛生制度移植在某種程度上是國際範圍的組織同形。

  在制度移植過程中，政府秉承法規先行的邏輯：由國家行政機構頒布衛生法規，規範和指導人們的行為，同時對違背衛生原則的行為進行制止和懲罰。制度移植對法規的重視，體現出西方官僚制的合法性權力的基礎在於：正規規則的「法律性」，以及對掌權者根據條例發布命令的權力的信任。清末民初，京師警察廳頒布的若干公共衛生法規，主要涉及清道、防疫、飲水、食物衛生及公共場所衛生等，為巡警的衛生執法提供了法理依據。[22][23]這些衛生法規屬於建構性規則，旨在保障一種規範性規則在社會中得以執行，實質上是國家推行的強制性制度變遷。[24]

  衛生法規規定的多為強制私人行為及不行為之義務，需行政強制保證實施。這種強制在清末由「違警律」提供法律依據。清政府「其時急於變法，以圖法治，警政為法治首要之制度，故雖一切重要法典未立，而違警律居然占先頒布」[25]，為警察依據行政法規執法提供了法律依據。《大清違警律草案》規定了對衛生違警行為的處罰措施。從內容來看，警察要制止的違法行為包括：非法售賣含有毒質的藥劑、在城市及人煙稠密地方開辦糞廠、污染供公眾飲用的淨水及水源和在街道隨意傾倒垃圾，以及懲罰拒診的懸牌行術的醫生或穩婆。[26]這種違警章程同樣習自外國，時人指出其不過是從西方的違警章程中「摘了幾條」[27]。但是，近代中國國家的合法性基礎並非國家頒布的正式法規，而是更多在於人們對官府權力的崇拜，即來自傳統權力。也就是說，合法性來自於人們自身對一種神聖不可侵犯的古老傳統的信仰，以及根據這些傳統行使權力者的地位合法性的既定信念。由於中西合法性基礎的不同，移植而來的法規既不具有實質性權威，也無具體機制予以落實，僅僅停留於文本之中。[28]衛生領域的依法行政不能真正實現，正式法規也就難以成為日常生活的規範。

  從制度環境看，制度移植階段的衛生既不具備完整獨立的制度形態，也難以嵌入北京地方社會文化之中。作為警察制度的一個分支，衛生警察處於非常邊緣的位置。衛生行政僅僅依靠罰款和停業等強制手段推行。由於法規缺乏必要的社會基礎，這種約束人們行為的消極行政方式實難起到應有的效果。[29]更為現實的是，社會中的封建等級制和官僚制使違警章程根本無法執行，收不到預期效果。當時人們基本沒有法治觀念，更遑論衛生執法了。巡警部所做的不過是要求巡警廳「設立木牌，張貼在路口兒上」，讓人人周知而已。[30]

  因為缺乏起碼的社會認同，移植而來的警察衛生制度基本依賴於國家強制力推行，與現實社會生活存在著巨大的「斷裂」。深陷政治危機的國家無力推行這套制度，導致公共衛生長期停留在字面，未嵌入社會之中。雖然如此，但公共衛生所引發的社會問題卻悄然改變著人們對公共衛生的認知。

  首先，城市生態環境和政治環境的雙重惡化使公共衛生問題凸顯。一方面，從1912年到1928年，北京城區人口從725153人增至929277人[31]，產生大量的生活垃圾、穢水和糞便，給城市自我清理能力增加了巨大壓力。政府無力應對，北京的環境衛生日趨惡化，引發社會各界的批評和關注。另一方面，北京政府財政狀況惡化，經費開支受到嚴重衝擊，警察薪資朝不保夕，公共衛生經費難以為繼，警察的衛生執法實際處於癱瘓狀態。北京公共衛生出現「供不應求」的狀況，引起地方輿論的高度關注。

  其次，疫情的衝擊促使公共衛生組織逐步完善。1910年末爆發的東北大鼠疫促成國家對防疫的重視；1915年北京爆發的地方性白喉、猩紅熱等疫情，促使國家採取必要的防疫措施，建立傳染病醫院，開展預防接種；1917年爆發的山西綏遠鼠疫促成中央防疫處的設立。上述歷次疫情使各界社會人士意識到公共衛生的重要性，熱切關注由此引發的社會問題，積極宣傳衛生知識。社會各界的關注不僅促進了北京公共衛生教育的發展，而且從社會認知的角度改善了公共衛生的制度環境。

  北京的公共衛生最初是由國家通過命令和法規的形式建立起來的，是一種強制性的制度變遷，國家在其中扮演了主導角色。公共衛生附屬於警察制度，具有強烈的移植特色。這是一種自上而下推行的制度，一開始設有較為健全的科層組織和法規體系，並有執行機制，但是，由於缺乏必要的制度環境，這種制度實際未能嵌入到北京社會，既未改善環境衛生，也與現代公共衛生的旨趣相去甚遠。從另一個角度來講，這種警察衛生制度形成了公共衛生的制度環境，成為未來制度演化的路徑依賴，制約著未來行動者的選擇範圍。[32]也就是說，公共衛生無論是革命性變化還是漸進式演變，都必須始於警察衛生的科層組織。