近代北京公共衛生制度變遷過程探析（1905—1937）[1]

  杜麗紅

  一、問題與分析路徑

  自1905年創設警察衛生，北京開始建立公共衛生制度，經過漫長的變遷過程，到1937年該制度逐漸形成了一套具有地方特色的運作機制。那麼，這套制度是如何起源和演變的呢？本文試圖對此做一學理上的闡釋，旨在一方面從制度變遷的角度推進公共衛生歷史研究，一方面以近代北京公共衛生的具體個案研究深化我們對中國制度變遷的認識。[2]

  近代中國公共衛生日益成為歷史學者關注的主題，湧現出一批研究成果。這些研究多以城市近代化為主題，從醫學、思想、文化和社會等角度探討各城市公共衛生的發展及其影響[3]。更重要的是，邱仲麟對明清以來北京衛生狀況的考察[4]，楊念群從身體、空間政治的角度對民國時期北京公共衛生的開創性研究[5]，為本文提供了堅實的基礎。不過，總體來看，既有的研究較少關注公共衛生的制度屬性，及其背後蘊含的近代國家治理轉型的內涵。公共衛生是國家採用預防疾病的科學技術，通過有組織的形式制度化地為人民提供健康方面的公共服務。從本質上講，它隸屬於國家行政制度，是國家治理方式之一。作為一種中觀層面的制度，它展現了宏觀政治制度關於衛生治理的制度安排。因此，本文所討論的公共衛生制度在近代中國的引入和演化，實際上是近代中國國家政權建設，即「治理角色和治理關係的制度（規則）改變」的問題[6]。在關於近代中國國家治理的制度變遷研究中，有關「法律移植」的研究已取得較大進展[7]，但由於缺乏長時段的實證研究，往往拘囿於法律的引入階段。本研究將近代北京公共衛生的制度變遷放在較長時段進行考察，將其視作相互關聯的不同階段，嘗試形成對近代中國制度變遷的整體認知。

  進一步而言，本研究試圖為中國的制度變遷研究提供一個具體個案。制度變遷不僅僅是當代社會的主題，而且是清末民初中國社會的主題。那是中國從傳統國家治理向民族國家治理轉型的時期，也是一個制度變遷的時代，各個領域都發生著深刻變革。對歷史進程的實證研究究竟在哪些方面不同於當代的研究呢？筆者以為，近代的制度變遷經過多年沉澱之後基本成型，可以劃分出若干階段，便於我們進行綜合分析。

  社會學研究者日漸認識到對制度變遷的研究不能拘泥於某一種機制，而應採用綜合分析的方法，對其過程進行多重研究。周雪光認為，大規模的制度變遷涉及多重過程和各種制度要素的安排組合，並提出了一個「多重製度邏輯」[8]的分析框架。還有學者提出應採取綜合分析的範式，強調必須在制度與其文化、組織系統與其環境之間的多重關係中考察制度變遷的社會過程。[9]此外，學者們認為在研究制度變遷時應強調要素分析。L.E.戴維斯和D.C.諾斯在闡釋制度變遷的理論時，將制度環境、制度安排、初級行動團體、次級行動團體和制度裝置視作重要因素。[10]還有學者提出在制度分析的過程中，應注意嵌入性、路徑依賴和意識形態等維度。[11]受上述研究啟發，本研究將制度變遷過程分為移植、擴散和轉化三個階段，並關注每個階段的行動者、制度邏輯和制度環境等要素之間的相互作用。下面對制度變遷的三個階段做一簡要說明。

  關於社會制度的生成，有「自然演化生成」和「人為設計生成」兩種解釋。一些制度從根源上看是人為設計的結果，從其他人、其他組織甚至其他國家照搬和引入，這是一種制度移植過程。而之所以要生硬地移植某種制度，往往是移植者出於尋求某種合法性認同的需要，而非出於生產績效的目的，因此這種制度往往缺少行業認知基礎，也缺少一般民眾的認同和社會基礎。這種制度移植是一種通過命令和法律強制引入和實施的過程，因此屬於強制性的制度變遷。[12]而這種制度的受益者為了維持自己的既得利益，往往會建構出一套實施機制，從表面上來規範制度對象的行為模式，導致該種制度變遷的路徑依賴。

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  制度擴散則是一種基於新思想的制度向特定行動者群體傳播的過程，它往往屬於誘致性的制度變遷。[13]而且，制度擴散往往是行業或專業組織等主體，出於技術效率的邏輯而主動設計或引入並推行某種制度。由於其目的是直接增進技術水平或專業效率，因而，會使更多的行業從業者及其服務對象受益。制度擴散帶有非常濃厚的專業化特徵，並可能對行政官僚移植來的制度產生極大衝擊從而替代之。

  但是，制度擴散本身不會直接作用於地方，制度變遷還需要經過第三個階段即地方性的制度轉化才能最終實現。所謂制度轉化，是指某種制度從一個地方向另一個地方擴散時，其接受者基於地方社會情境與制度環境，以不同的方式在不同的程度上接受這種制度，並將其與當地既有制度結合在一起，形成一種新的地方性實踐。制度轉化涉及從外部獲得並接受新的制度要素，及這種新制度與從本地繼承的制度要素之間的結合。制度擴散會製造出若干積極分子及專業組織協會，他們不僅質疑出於統治合法性的需要而由官僚引入的制度，而且努力促使國家對舊有制度進行革命性改造，按照新思想重構具有專業化和科層制特徵的現代行業制度。但是，受制於既有制度環境，這種革命性改造在地方政府層次受到抑制，並以一種選擇性治理方式存在著，從而形成一種混合形態的制度。

  制度變遷的最終結果則體現為制度的績效，包括制度的實施狀況，特別是制度是否成了支配日常生活秩序的規則。制度變遷的最終績效，往往是中央和地方權力精英、行業精英與社會民眾多方博弈的結果，是國家選擇性治理的產物。

  在這樣的思路下，近代公共衛生的制度變遷過程，既有自下而上的「變通」[14]，又有自上而下的「通變」[15]，二者相互交替。此外，制度變遷不單單是外在動力作用的結果，也是—個內生性過程。