第四節 德國、荷蘭、瑞典老年法律法規

  一、德國

  （一）涉老政策法律法規

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  德國是世界上第一個以社會立法實施社會保障制度的國家，其社會保障制度法制健全、互濟共助。目前，德國的社會保障制度開支中，有1/3的資金用於法定養老保險的開支，德國的養老保障制度是德國社會保障制度的重要組成部分。

  德國是社會立法保障的先驅者，老年保障更是其重中之重。「轉移支付」「時間銀行」是其特點。

  德國1889年頒布了《養老金保險法》。經過100多年的發展，逐步形成了一套包括社會保險、社會贍養、社會救濟和社會補貼在內的歷史悠久、內容豐富、體系健全、完備成熟、執行有序的社會保障制度。而養老保障是其整個社會保障體系中一個最重要的組成部分。

  目前德國60歲以上老人的比例為25.9%。專家測算，到2030年，德國60歲以上人口將占總人口的1／3。現在，德國100個職工承擔著50名退休人員的養老金，但到2040年，他們必須養活84個老人。

  德國養老保障制度的基本原則叫作「多代養老契約」，即今天在職人員繳納的養老保險用來支付已退休人員的養老金。將來這一代人退休了，他們的養老金則由下一代在職人員負擔。

  與其他亞太經合組織國家相比，德國的養老保障體系被認為是在支付方面最「慷慨大方」的老年制度安排之一。毋庸置疑，德國的退休金制度在改善老年人經濟狀況方面是成功的。根據經濟合作與發展組織統計數據，德國年齡在60～80歲的老人的消費水平相當高，只比在職雇員低4%。據戰略和研究中心計算，包括政府醫療福利在內，老年人與非老年人的人均稅後收入比率為1.25∶1，明顯老年人居優。但是，需要注意的是，實際上看上去比較高的收益支付水平在受益層面並不平均，因此，該體系在再分配方面的作用比德國政府所宣稱的要小得多。作為建立時間最長的養老保障體系之一，研究學者們質疑較多的並不是德國的養老金體制的充分性，而是主要集中在其可持續性方面。

  德國聯邦統計局2009年9月24日公布的數據表明，德國人平均預期壽命達歷史最高水平，男性77.2歲，女性82.4歲，這就意味著平均養老金支付時間在增加。德國的養老保障體系面臨著由於低出生率和預期壽命水平的不斷提高所帶來的人口老齡化的嚴峻挑戰。2008年德國的平均失業率為7.3%，對於德國的不同地區而言，所表現出的失業率並不相同，原東德地區比較高，處於15%～19%的水平，而原西德地區比較低，僅為5%～6%。就業人口比重在男性中占到64.6%，但在女性中占到58.6%。國際化競爭給德國就業市場帶來的衝擊對德國現有養老保障制度的可持續發展造成了一定程度的壓力。

  另外，由於德國政府規定個人可以在正式退休年齡之前就提出支取養老金的要求，雖然也做一些扣減，但是個人往往會選擇在正式退休年齡達到之前就進行養老金償付的申報。不僅如此，很多企業也在該政策基礎上制定了自己企業的一些其他有關鼓勵提前退休的制度措施，通過這種方式來完成本企業勞動力結構的重新安排，並且實現年輕化改革。因此，人們對於就業和退休的生活方式選擇的改變和提前退休的相關制度安排都使得德國養老保障體系的養老保障方面的支出增加，給社會保險體系帶來了嚴重的融資負擔。表13-2的一系列數據顯示了對德國公共養老保障體系未來成本的預測情況，由此可知，德國的養老保障制度仍然面臨著問題，還需要實施一些改革，從而降低養老金支出的增長率，針對人口老齡化引起的經濟負擔，在政府、企業、個人之間進行合理的分配。

  表13-2 德國公共養老保障的主要變量及變量指標預測

  續表

  （二）創新舉措及服務模式

  德國養老保障制度還有另一大特色。除了從資金來源、支出分配上確立一套較為完整嚴密、具有前瞻性的養老保險制度外，德國政府還從人文關懷、社會關愛、康殘互助、全員護理的視角和現實需要出發，切實採取措施，認真著手解決養老保障制度中日益突出的「人力需求」矛盾。

  首先，從個人消費支出上預留空間。從1995年開始，德國根據社會需求，在社會養老保障體系中增加了一個新險種——護理保險。每月交納的護理保險費為雇員工資的1.7%，由僱主和雇員各繳50%，並規定凡參加法定醫療保險者必須同時參加護理保險。目前，德國參加法定醫療保險人口的覆蓋率已達90%以上。德國法律規定，凡雇員加入法定醫療保險，其贍養人口則也視為同時加入。因此，德國的醫療保險和護理保險幾乎可以覆蓋全社會的人群，有效地減輕了中低收入家庭在未來步入老齡階段或遭遇病殘時購買護理服務的經濟負擔，切實有效地保障了老年人和病殘者應該享有的基本護理權利，體現了一種社會公平。

  其次，適時推出一項叫做「儲存個人服務時間」的制度。凡年滿18歲的公民，均可利用公休或節假日義務到老年公寓、老人院和老年病康復中心提供各種護理服務，不拿報酬，但服務時間可隨時儲存在服務者個人檔案中，以備將來自己需要接受護理服務時，將這些服務時間提取出來免費享用。這項制度深受德國公眾歡迎，因為它既避免了年輕公民人力資源的浪費，增強了人們的社會責任感，也為年老和病殘公民的自我救助提供了一種選擇。在某種意義上，也是「轉移支付」原則在人力資源合理分配使用上的具體應用。

  除此之外，德國還有一種新的養老模式——「多代同堂」，從形式上看，德國的「多代同堂」有點像我們國內的社區活動站，它的服務對象是各個年齡段的居民，但以老年服務為重點。

  經費主要來自社會團體、政府部門和企業的資助和贊助。此外，通過有償服務和經營自身資產，如出租房屋等，也能解決一部分資金問題。

  德國的老年護養上門服務有兩種模式。一種是專門的老年醫療護理服務：對象大都是患有嚴重疾病、喪失行動或生活自理能力的老人。因此這種機構的護理員必須受過專業培訓，具備相應的知識和技能；另外一種類型主要工作是向老年人提供24小時的家政服務和簡單的護理工作，如給老人做飯、餵藥、按摩、洗澡、代購物品以及料理家務，等等。

  互動平台

  德國社會養老保障制度的特點和啟示

  1.政府部門的設定和職能劃分科學合理

  德國聯邦政府規定：基本養老保險、失業保險和醫療保險等政策的制定，分別由聯邦社會保障部、勞工部和衛生部負責。諸多社會保險的具體實施和運作，則由具有法人地位的社會保險管理機構負責。聯邦下屬的16個州政府除了設有內政、財政、文化、經濟、教育、工商、法院等部門外，均專門設有社會保障部。各州政府社會保障部又設有家庭保障、工作保障、健康保障、社會保障、保障法律制定和辦公室等6個部門。這種專門專管體制的建立有效地保障了政策制度的高效運行。

  2.機制靈活，分工明確

  政府除了根據實際情況及時調整政策、制定標準、規範運作、提交法案經聯邦或州議會通過施行外，凡是能由社會團體、企業和私人承辦的社會保障事項，均按市場經濟的規律、規則和方式辦理，各司其職，從而節約了資源，降低了成本，提高了效率。

  3.政策前瞻，覆蓋面廣

  德國社會養老保障制度的建立和調整都是基於及時對社會人力資源的歷史、現狀及未來發展進行精密的數據收集和深入系統的科學分析，對比它與自然資源和社會資源的相互依存、承載關係，從而提出的一種試圖解決人類與自然、人類與社會、自然與社會和諧共處的法律方案。因此，它具有預見性、針對性、可靠性、穩定性、包容性和科學性的突出特徵。

  德國養老保障制度作為其整個社會保障制度的一個重要組成部分，對保障經濟的持續、繁榮、健康發展，維護社會安定和諧，倡導公平公正的社會理念，緩解僱傭和社會矛盾，完善其社會法律制度，發揮了巨大作用。