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2024-10-11 11:15:14
作者: 呂思勉
以府州領縣,為唐宋相沿之制。元時,令知州兼理附郭縣事,明時遂省縣入州,於是州無附郭縣。又有不領縣而隸屬於府的,遂有直隸州與散州之別。清時,同知、通判有駐地的謂之廳,亦或屬於府,或直達布政司,稱為散廳及直隸廳。
地方制度,既極錯雜。而(一)督撫,(二)司,(三)道,(四)府、直隸州、廳,(五)縣、散州、廳,實際成為五級。上級的威權愈大,下級的展布愈難。積弊之深,和末造中央威權的不振,雖有別種原因,官制的不善,是不能不屍其咎的。
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藩屬之地,歷代都不設官治理其民,而只設官監督其酋長,清朝還是如此的。奉天、吉林、黑龍江三省,清朝稱為發祥之地。其實真屬於滿洲部落的,不過興京一隅。此外奉天全省,即前代的遼東、西,本系中國之地。吉、黑兩省,亦是分屬許多部落的,並非滿洲所有。此等人民,尚在部落時代,自不能治以郡縣制度。清朝又立意封鎖東三省,不許漢人移殖。所以其治理之法,不但不能進步,而反有趨於退步之勢。奉天一省,只有奉天和錦州兩府,其餘均治以將軍、副都統等軍職。蒙古、新疆、西藏亦都治以駐防之官。這個固然歷代都是如此,然清朝適當西力東侵之時,就要情見勢絀了。末年回亂平後,改新疆為行省。日俄戰後,改東三省為行省。蒙古、西藏,亦圖改省,而未能成功。藩屬之地,驟圖改省,是不易辦到的。不但該地方的人民感覺不安,即使僥倖成功,亦不易得治理其地的人才。
蒙藏的情形,和新疆、東三省是不同的。東三省漢人已占多數,新疆漢人亦較多,蒙藏則異於是。自清末至民國初年,最好是中央操外交、軍事、交通、幣制之權,余則聽其自治。清季既不審外藩情勢和內地的不同,操之過急,以致激而生變。民國初年,又不能改弦易轍,許其自治,以生其回面內向之心,杜絕強鄰的覬覦。因循既久,收拾愈難,這真是賈生所說,可為痛哭、流涕、長太息的了。
以上是中國的舊官制,中西交通以來,自然不能沒有變動。其首先設立的,是總理各國事務衙門。實因咸豐八年,中英《天津條約》規定要就大學士、尚書中簡定一員,和英國使臣接洽而起,不過迫於無可如何,並非有意改革。
內亂平後,意欲振興海軍,乃設立海軍衙門。後來卻將其經費,移以修理頤和園,於是中日戰後,海軍衙門反而裁撤了。庚子以後,又因條約,改總理衙門為外務部,班列六部之前。其時舉辦新政,隨事設立了許多部處。立憲議起,改革舊官制,增設新機關,共成外務、吏、民政(新設的巡警部改)、度支(戶部改。新設的財政處,稅務處併入)、禮(太常、光祿、鴻臚三寺併入)、學(新設的學務處改,國子監併入)、陸軍(兵部改,太僕寺和新設的練兵處併入)、農工商(工部改,新設的商部併入)、郵傳、理藩(理藩院改)、法(刑部改)十一部,除外務部有管理事務大臣,會辦大臣各一人外,余均設尚書一人,侍郎二人,不分滿漢。都察院亦改設都御史一人,副都御史二人(前此左都御史,滿漢各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但為督撫兼銜)。大理寺改為院,以司最高審判。宣統二年,立責任內閣。設總協理大臣。裁軍機處及新設的政務處及吏、禮二部(其事務併入內閣),而增設海軍部及軍諮府(今之參謀部)。改尚書為大臣,與總協理負連帶責任。外官則仍以督撫為長官。於其下設布政、提法(按察司改)、提學、鹽運、交涉五司,勸業、巡警二道,而裁分巡,分守道。
此等制度,行之為日甚淺,初無功過可言。若從理論上評論:內官增設新官,將舊官刪除歸併,在行政系統上,自然較為分明,於事實亦較適切。若論外官,則清末之所以尾大不掉,行政粗疏,其癥結實在於省制。當時論者,亦多加以攻擊。然竟未能改革,相沿以迄於今,這一點不改革,就全部官制,都沒有更新的精神了。民國成立,《臨時政府組織大綱》定行政分五部,為外交、內務、財政、軍務、交通。這是根據理論規定的,後修改此條。設陸軍、海軍、外交、司法、財政、內務、教育、實業、交通九部。其時采美國制,不設總理。孫文遜位後,袁世凱就職北京,《臨時政府組織大綱》改為《臨時約法》,設總理,分實業為農林、工商兩部。三年,袁世凱召開約法會議修改《臨時約法》為《中華民國約法》(即所謂《新約法》)。復廢總理,設國務卿。並農林、工商兩部為農商部。袁世凱死後,黎元洪為總統,復設總理。
外官:民軍起義時,掌握一省軍權的稱都督。管理民政的稱民政長。廢司、道、府、直隸州、廳及散州、廳的名稱,但存縣。袁世凱改都督為將軍,民政長為巡按使。於其下設道尹。護國軍起,掌軍權的人,復稱都督。黎元洪為總統,改將軍、都督都稱督軍,巡按使稱省長。其兼握幾省兵權,或所管之地,跨及數省的,則稱巡閱使。裁兵議起,又改稱督理或督辦軍務善後事宜,然其尾大不掉如故。國民黨秉政,在訓政時期內,以黨代人民行使政權,而以國民政府行使治權。其根本精神,和歷代的官制,大不相同,其事又當別論。
無官之名,而許多行政事務,實在倚以辦理的為吏。凡行政,必須依照一定的手續。因此職司行政的人,必須有一定的技術。這種技術,高級官員往往不甚嫻習,甚或不能徹底通曉,非有受過教育,經過實習的專門人員以輔助之不可。此等責任,從前即落在胥吏肩上。所以行政之權,亦有一部分操於其手。失去了他,事情即將無從進行的。
吏之弊,在於只知照例。照例就是依舊,於是凡事都無革新的精神。照例的意思,在於但求無過,於是凡事都只重形式,而不問實際。甚至利用其專門智識以舞弊。所以歷來論政的人,無不深惡痛絕於吏,尤以前清時代為甚,然其論亦有所蔽。因為非常之事,固然緊要,尋常政務,實更為緊要而不可一日停滯。專重形式,誠然不好,然設形式上的統一不能保持,政治必將大亂。此前清末年,所以詔裁胥吏,而卒不能行。
其實從前所謂吏,即現在所謂公務員,其職實極重要。而其人亦實不能缺。從前制度的不善,在於(一)視其人太低,於是其人不思進取,亦不求名譽,而唯利是圖。(二)又其人太無學識,所以只能辦極呆板的事。公務員固以技術為要,然學識亦不可全無,必有相當的學識,然後對於所行之政,能夠通知其原理,不至因過於呆板而反失原意。又行政的人,能通知政治的原理,則成法的缺點,必能被其發現。於立法的裨益,實非淺鮮。昔時之胥吏,是斷不足以語此的。(三)其尤大的,則在於無任用之法,聽其私相傳授,交結把持。自民國以來,因為政治之革新,法律的亟變,已非復舊時的胥吏所能通曉,所以其人漸歸自然淘汰,然現在公務員的任用、考核,亦尚未盡合法,這是行政的基礎部分,斷不可不力求改良的。
古代官職的大小,是以朝位和命數來決定的。所謂命數,就是車服之類的殊異。古人所以看得此等區別,甚為嚴重。然因封建制度的破壞,此等區別,終於不能維持了。朝位和俸祿的多少,雖可分別高低,終嫌其不甚明顯。於是有官品之別。官品起於南北朝以來。南朝陳分九品。北朝魏則九品之中,復分正從;四品以下,且有上中下階,較為複雜。宋以後乃專以九品分正從。官品之外,封爵仍在。又有勛官、散官等,以處閒散無事的官員。此等乃國家酬庸之典,和官品的作用,各不相同的。
官俸,歷代雖厚薄不同,而要以近代之薄為最甚。古代大夫以上,各有封地。家之貧富,視其封地之大小、善惡,與官職的高下無關。無封地的,給之祿以代耕,是即所謂官俸。
古代官俸,多用穀物,貨幣盛行以後,則錢穀並給。又有實物之給,又有給以公田的。明初尚有此制,不知何時廢墜,專以銀為官俸。而銀價折合甚高。清朝又沿襲其制。於是官吏多苦貧窮。內官如部曹等,靠印結等費以自活,外官則靠火耗及陋規。上級官不親民的,則誅求於下屬。京官又靠外官的饋贈,總而言之,都是非法。然以近代官俸之薄,非此斷無以自給的。而有等機關,收取此等非法的款項,實亦以其一部分支給行政費用,並非全入私囊。所以官俸的問題,極為複雜。清世宗時,曾因官俸之薄,加給養廉銀,然仍不足支持。現代的官俸,較之清代,已稍覺其厚。然究尚失之於薄。而下級的公務員尤甚。又司法界的俸祿,較之行政界,不免相形見絀,這亦是亟須加以注意的。
疑難字詞的注音與解釋:
①酇[zàn]:中國周代地方組織單位之一,百家為酇。
②嗇[sè]:古代官吏名。鄉官。秦制,鄉置嗇夫,掌聽訟、收取賦稅,漢晉及南朝宋因之。
③游徼[jiǎo]:秦漢時鄉官名,負責巡查盜賊。
④荀勖[xù]:晉代律學家。字公曾,潁川潁陰(今河南許昌)人。
⑤壅蔽[yōng bì]:隔絕蒙蔽。多指用不正當手段有意隔絕別人的視聽,使人不明真相。
⑥坑冶[kēng yě]:唐宋以來稱金屬礦藏的開採與冶煉。亦泛指礦藏。
⑦僉[qiān]都御史:官名。明代都察院設有此職,位在都御使、副都御史之下。
⑧制誥[zhì gào]:指承命草擬詔令。