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  以府州領縣，為唐宋相沿之制。元時，令知州兼理附郭縣事，明時遂省縣入州，於是州無附郭縣。又有不領縣而隸屬於府的，遂有直隸州與散州之別。清時，同知、通判有駐地的謂之廳，亦或屬於府，或直達布政司，稱為散廳及直隸廳。

  地方制度，既極錯雜。而（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州、廳，（五）縣、散州、廳，實際成為五級。上級的威權愈大，下級的展布愈難。積弊之深，和末造中央威權的不振，雖有別種原因，官制的不善，是不能不屍其咎的。

  藩屬之地，歷代都不設官治理其民，而只設官監督其酋長，清朝還是如此的。奉天、吉林、黑龍江三省，清朝稱為發祥之地。其實真屬於滿洲部落的，不過興京一隅。此外奉天全省，即前代的遼東、西，本系中國之地。吉、黑兩省，亦是分屬許多部落的，並非滿洲所有。此等人民，尚在部落時代，自不能治以郡縣制度。清朝又立意封鎖東三省，不許漢人移殖。所以其治理之法，不但不能進步，而反有趨於退步之勢。奉天一省，只有奉天和錦州兩府，其餘均治以將軍、副都統等軍職。蒙古、新疆、西藏亦都治以駐防之官。這個固然歷代都是如此，然清朝適當西力東侵之時，就要情見勢絀了。末年回亂平後，改新疆為行省。日俄戰後，改東三省為行省。蒙古、西藏，亦圖改省，而未能成功。藩屬之地，驟圖改省，是不易辦到的。不但該地方的人民感覺不安，即使僥倖成功，亦不易得治理其地的人才。

  蒙藏的情形，和新疆、東三省是不同的。東三省漢人已占多數，新疆漢人亦較多，蒙藏則異於是。自清末至民國初年，最好是中央操外交、軍事、交通、幣制之權，余則聽其自治。清季既不審外藩情勢和內地的不同，操之過急，以致激而生變。民國初年，又不能改弦易轍，許其自治，以生其回面內向之心，杜絕強鄰的覬覦。因循既久，收拾愈難，這真是賈生所說，可為痛哭、流涕、長太息的了。

  以上是中國的舊官制，中西交通以來，自然不能沒有變動。其首先設立的，是總理各國事務衙門。實因咸豐八年，中英《天津條約》規定要就大學士、尚書中簡定一員，和英國使臣接洽而起，不過迫於無可如何，並非有意改革。

  內亂平後，意欲振興海軍，乃設立海軍衙門。後來卻將其經費，移以修理頤和園，於是中日戰後，海軍衙門反而裁撤了。庚子以後，又因條約，改總理衙門為外務部，班列六部之前。其時舉辦新政，隨事設立了許多部處。立憲議起，改革舊官制，增設新機關，共成外務、吏、民政（新設的巡警部改）、度支（戶部改。新設的財政處，稅務處併入）、禮（太常、光祿、鴻臚三寺併入）、學（新設的學務處改，國子監併入）、陸軍（兵部改，太僕寺和新設的練兵處併入）、農工商（工部改，新設的商部併入）、郵傳、理藩（理藩院改）、法（刑部改）十一部，除外務部有管理事務大臣，會辦大臣各一人外，余均設尚書一人，侍郎二人，不分滿漢。都察院亦改設都御史一人，副都御史二人（前此左都御史，滿漢各一。左副都御史各二。右都御史、副都御史但為督撫兼銜）。大理寺改為院，以司最高審判。宣統二年，立責任內閣。設總協理大臣。裁軍機處及新設的政務處及吏、禮二部（其事務併入內閣），而增設海軍部及軍諮府（今之參謀部）。改尚書為大臣，與總協理負連帶責任。外官則仍以督撫為長官。於其下設布政、提法（按察司改）、提學、鹽運、交涉五司，勸業、巡警二道，而裁分巡，分守道。

  此等制度，行之為日甚淺，初無功過可言。若從理論上評論：內官增設新官，將舊官刪除歸併，在行政系統上，自然較為分明，於事實亦較適切。若論外官，則清末之所以尾大不掉，行政粗疏，其癥結實在於省制。當時論者，亦多加以攻擊。然竟未能改革，相沿以迄於今，這一點不改革，就全部官制，都沒有更新的精神了。民國成立，《臨時政府組織大綱》定行政分五部，為外交、內務、財政、軍務、交通。這是根據理論規定的，後修改此條。設陸軍、海軍、外交、司法、財政、內務、教育、實業、交通九部。其時采美國制，不設總理。孫文遜位後，袁世凱就職北京，《臨時政府組織大綱》改為《臨時約法》，設總理，分實業為農林、工商兩部。三年，袁世凱召開約法會議修改《臨時約法》為《中華民國約法》（即所謂《新約法》）。復廢總理，設國務卿。並農林、工商兩部為農商部。袁世凱死後，黎元洪為總統，復設總理。

  外官：民軍起義時，掌握一省軍權的稱都督。管理民政的稱民政長。廢司、道、府、直隸州、廳及散州、廳的名稱，但存縣。袁世凱改都督為將軍，民政長為巡按使。於其下設道尹。護國軍起，掌軍權的人，復稱都督。黎元洪為總統，改將軍、都督都稱督軍，巡按使稱省長。其兼握幾省兵權，或所管之地，跨及數省的，則稱巡閱使。裁兵議起，又改稱督理或督辦軍務善後事宜，然其尾大不掉如故。國民黨秉政，在訓政時期內，以黨代人民行使政權，而以國民政府行使治權。其根本精神，和歷代的官制，大不相同，其事又當別論。

  無官之名，而許多行政事務，實在倚以辦理的為吏。凡行政，必須依照一定的手續。因此職司行政的人，必須有一定的技術。這種技術，高級官員往往不甚嫻習，甚或不能徹底通曉，非有受過教育，經過實習的專門人員以輔助之不可。此等責任，從前即落在胥吏肩上。所以行政之權，亦有一部分操於其手。失去了他，事情即將無從進行的。

  吏之弊，在於只知照例。照例就是依舊，於是凡事都無革新的精神。照例的意思，在於但求無過，於是凡事都只重形式，而不問實際。甚至利用其專門智識以舞弊。所以歷來論政的人，無不深惡痛絕於吏，尤以前清時代為甚，然其論亦有所蔽。因為非常之事，固然緊要，尋常政務，實更為緊要而不可一日停滯。專重形式，誠然不好，然設形式上的統一不能保持，政治必將大亂。此前清末年，所以詔裁胥吏，而卒不能行。

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  其實從前所謂吏，即現在所謂公務員，其職實極重要。而其人亦實不能缺。從前制度的不善，在於（一）視其人太低，於是其人不思進取，亦不求名譽，而唯利是圖。（二）又其人太無學識，所以只能辦極呆板的事。公務員固以技術為要，然學識亦不可全無，必有相當的學識，然後對於所行之政，能夠通知其原理，不至因過於呆板而反失原意。又行政的人，能通知政治的原理，則成法的缺點，必能被其發現。於立法的裨益，實非淺鮮。昔時之胥吏，是斷不足以語此的。（三）其尤大的，則在於無任用之法，聽其私相傳授，交結把持。自民國以來，因為政治之革新，法律的亟變，已非復舊時的胥吏所能通曉，所以其人漸歸自然淘汰，然現在公務員的任用、考核，亦尚未盡合法，這是行政的基礎部分，斷不可不力求改良的。

  古代官職的大小，是以朝位和命數來決定的。所謂命數，就是車服之類的殊異。古人所以看得此等區別，甚為嚴重。然因封建制度的破壞，此等區別，終於不能維持了。朝位和俸祿的多少，雖可分別高低，終嫌其不甚明顯。於是有官品之別。官品起於南北朝以來。南朝陳分九品。北朝魏則九品之中，復分正從；四品以下，且有上中下階，較為複雜。宋以後乃專以九品分正從。官品之外，封爵仍在。又有勛官、散官等，以處閒散無事的官員。此等乃國家酬庸之典，和官品的作用，各不相同的。

  官俸，歷代雖厚薄不同，而要以近代之薄為最甚。古代大夫以上，各有封地。家之貧富，視其封地之大小、善惡，與官職的高下無關。無封地的，給之祿以代耕，是即所謂官俸。

  古代官俸，多用穀物，貨幣盛行以後，則錢穀並給。又有實物之給，又有給以公田的。明初尚有此制，不知何時廢墜，專以銀為官俸。而銀價折合甚高。清朝又沿襲其制。於是官吏多苦貧窮。內官如部曹等，靠印結等費以自活，外官則靠火耗及陋規。上級官不親民的，則誅求於下屬。京官又靠外官的饋贈，總而言之，都是非法。然以近代官俸之薄，非此斷無以自給的。而有等機關，收取此等非法的款項，實亦以其一部分支給行政費用，並非全入私囊。所以官俸的問題，極為複雜。清世宗時，曾因官俸之薄，加給養廉銀，然仍不足支持。現代的官俸，較之清代，已稍覺其厚。然究尚失之於薄。而下級的公務員尤甚。又司法界的俸祿，較之行政界，不免相形見絀，這亦是亟須加以注意的。

  疑難字詞的注音與解釋：

  ①酇[zàn]:中國周代地方組織單位之一，百家為酇。

  ②嗇[sè]:古代官吏名。鄉官。秦制，鄉置嗇夫，掌聽訟、收取賦稅，漢晉及南朝宋因之。

  ③游徼[jiǎo]:秦漢時鄉官名，負責巡查盜賊。

  ④荀勖[xù]:晉代律學家。字公曾，潁川潁陰（今河南許昌）人。

  ⑤壅蔽[yōng bì]：隔絕蒙蔽。多指用不正當手段有意隔絕別人的視聽,使人不明真相。

  ⑥坑冶[kēng yě]:唐宋以來稱金屬礦藏的開採與冶煉。亦泛指礦藏。

  ⑦僉[qiān]都御史:官名。明代都察院設有此職,位在都御使、副都御史之下。

  ⑧制誥[zhì gào]:指承命草擬詔令。