第六章 官 制01

  官制是政治制度中最繁複的一門。（一）歷代設官既多。（二）而又時有變遷。（三）它的變遷又不是審察事實和制度不合而條理系統地改正的，而是聽其遷流之所至。於是有有其名而無其實的，亦有有其實而無其名的。名實既不相符，循其名遂不能知其實。而各官的分職，亦多無理論可循。求明白其真相，就很不容易了。然官制畢竟是政治的綱領。因為國家要達其目的，必須有人以行之。這行之之人，就是所謂官。所以明於一時代所設之官，即能知其時所行之政。對於歷代的官制，若能知其變遷，即亦能知其政治的變遷了。

  人的見解，總是較時代落後一些的。時代只有新的，而人之所知，卻限於舊。對付未來的方法，總是根據既往的情形，斟酌而出之的。所以無論如何，不能全合。制度才定出來，即已不適於用。制度是拗不過事實的，（一）非格不能行。（二）即名存實亡，這是一切制度都如此的，而官制亦不能例外。

  我國的官制，大略可分為六期：（一）自周以前，為列國時代的制度。（二）而秦及漢初統一時代的制度，即孕育於其末期。（三）因其大體自列國時代蛻化而來，和統一時代不甚適合，不久即生變遷。各方面變遷的結果，極其錯雜不整。直至唐朝，才整理之，成為一種有系統的制度。（四）然整理甫經就緒，又和事實不符。唐中葉以後，又生變遷，而宋朝沿襲之。（五）元以異族，入主中原，其設施自有特別之處。明朝卻沿襲著他。清朝的制度，又大略沿襲明朝。然因實際情形的不同，三朝的制度，又自有其大相違異之處。（六）清朝末葉，因為政體改變，官制亦隨之改變。然行之未久，成效不著。直至今日，仍在動盪不定之中。以上略舉其變遷的大概，以下再略加說明。因為時間所限，亦只能揭舉其大綱而已。

  官有內外之分。內官即中央政府之官，是分事而治的。全國的政務，都匯集於此，依其性質而分類，一官管理一類的事。又有綜合全般狀況，以決定施政的方針的，是即所謂宰相。外官則分地而治。在其地界以內，原則上各事都要管的。出於地界以外，則各事一概不管。地方區劃，又依等級而分大小。上級大的區劃，包含若干下級小的區劃。在行政上，下級須聽上級的指揮。這是歷代官制的通則。

  列國並立之世，到春秋戰國時代，已和統一時代的制度相近了。因為此時期，大國之中，業已包含若干郡縣。但其本身，仍只等於後世一個最大的政治區域。

  列國官制：今文家常說三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但這只是爵，沒有說出他的職守來。三公依今文家說，是司馬、司徒、司空。九卿無明文。古文家說，以太師、太傅、太保為三公。少師、少傅、少保為三孤。冢宰（天官）、司徒（地官）、宗伯（春官）、司馬（夏官）、司寇（秋官）、司空（冬官），為六卿（許慎《五經異義》）。按今文說的三公，以配天、地、人。司馬主天，司徒主人，司空主地。古文說的六卿，以配天、地、四時。此外還有以五官配五行等說法（見《左傳》昭公十七年，二十九年。《春秋繁露·五行相勝篇》）。這不過取古代的官，隨意揀幾個編排起來，以合學說的條理而已。和古代的事實，未必盡合。古代重要的官，不盡於此；並非這幾個官特別重要；不過這幾個官，亦是重要的罷了。

  

  司馬是管軍事的，司徒是統轄人民的，司空是管建設事務的。古代穴居，是就地面上鑿一個窟窿，所以謂之司空（空即現在所用的孔字）。《周官》冬官亡佚，後人以《考工記》補之（其實這句話也靠不住。性質既不相同，安可相補？不過《考工記》也是講官制的。和《周官》性質相類，昔人視為同類之書，合編在一起，後人遂誤以為補罷了）。《周官》說實未嘗謂司空掌工事，後世摹仿《周官》而設六部，卻以工部擬司空，這是後人之誤，不可以說古事的。

  冢宰總統百官，兼管宮內的事務，其初該是群仆的領袖。所以大夫之家亦有宰。至於天子諸侯，則實際本來差不多的。天子和諸侯、大國和小國制度上的差異，不過被著書的人說得如此整齊，和實際亦未必盡合。宗伯掌典禮，和政治關係最少，然在古代迷信較深之世，祭祀等典禮，是看得頗為隆重的。司寇掌刑法，其初當是軍事裁判（詳第十章）。三公坐而論道，三孤為之副，均無職事。

  按《禮記·曾子問》說：「古者男子，內有傅，外有慈母。」《內則》說：國君世子生，「擇於諸母與可者，必求其寬裕慈惠，溫良恭儉，慎而寡言者，使為子師，其次為慈母，其次為保母。」太師、太傅、太保，正和師、慈、保三母相當。古夫亦訓傅，兩字蓋本系一語，不可以稱婦人，故變文言慈。然則古文的三公，其初乃係天子私人的侍從，本與政事無關係，所以無職事可言。《周官》說坐而論道之文，乃采諸《考工記》，然《考工記》此語（「坐而論道，謂之王公」），是指人君言，不是指大臣言的，說《周官》者實誤采。

  總而言之：今文古說，都系春秋戰國時的學說，未必和古代的事實密合。然後世厘定製度的人，多以經說為藍本。所以雖非古代的事實，卻是後世制度的淵源。

  列國時代的地方區劃，其大的，不過是後世的鄉鎮。亦有兩種說法：《尚書·大傳說》：「古八家而為鄰，三鄰而為朋，三朋而為里（七十二家，參看上章），五里而為邑，十邑而為都，十都而為師，州十有二師焉。」這是今文說。《周官》則鄉以五家為比，比有長。五比為閭，閭有胥。四閭為族，族有師。五族為黨，黨有正。五黨為州，州有長。五州為鄉，鄉有大夫。遂以五家為鄰，鄰有長。五鄰為里，里有宰。四里為酇①，酇有長。五酇為鄙，鄙有師。五鄙為縣，縣有正。五縣為遂，遂有大夫。這是古文說。這兩種說法，前者和井田之制相合，後者和軍隊編制相合，在古代該都是有的。後來井田之制破壞，所以什伍之制猶存，今文家所說的組織，就不可見了。

  漢初的官制，是沿襲秦朝的。秦制則沿自列國時代。

  中央最高的官為丞相。秦有左右，漢通常只設一丞相。丞相之副為御史大夫（中央之官，都是分事而治的。只有御史是皇帝的秘書，於事亦無所不預，所以在事實上成為丞相的副手。漢時丞相出缺，往往以御史大夫升補），武官通稱為尉。中央最高的武官，謂之太尉。這是秦及漢初的制度。

  今文經說行後，改太尉為司馬，丞相為司徒，御史大夫為司空，謂之三公，並稱相職。又以太常（本名奉常，掌宗廟禮儀）、光祿勛（本名郎中令，掌宮、殿、掖門戶）、衛尉（掌宮門衛屯兵）、太僕（掌輿馬）、廷尉（掌刑辟，嘗改為大理）、大鴻臚（本名典客，掌歸義蠻夷）、宗正（掌親屬）、大司農（本名治粟內史，掌谷貨）、少府（掌山海池澤之稅），為九卿。這不過取應經說而已，並無他種意義。三公分部九卿（太常、光祿勛、衛尉屬司馬。太僕、廷尉、大鴻臚屬司徒。宗正、大司農、少府屬司空），亦無理論根據。有大事仍合議。後漢司馬仍稱太尉。司徒、司空，均去大字，余皆如故。

  外官：秦時以郡統縣。又於各郡都設監御史。漢不遣監御史，丞相遣使分察州（「州」字並非當時的區域名稱，後人無以名之，乃名之為州。所以截至成帝改置州牧以前，「州」字只是口中的稱呼，並非法律上的名詞）。武帝時，置部刺史十三人，奉詔書六條，分察諸郡（一條察疆宗巨家。二條察太守侵漁聚斂。三條失刑。四條選舉不平。五條子弟不法，都是專屬太守的。六條察太守阿附豪強）。成帝時，以何武之言，改為州牧。哀帝時復為刺史。後又改為州牧。後漢仍為刺史，而止十二州，一州屬司隸校尉（武帝置，以治巫蠱的，後遂命其分察一部分郡國）。

  《禮記·王制》說：「天子使其大夫為三監，監於方伯之國，國三人」，這或者附會周初的三監，說未必確，然天子遣使監視諸侯（實即大國之君，遣使監視其所封或所屬的小國），則事所可有。大夫之爵，固較方伯為低。秦代御史之長，爵不過大夫。漢刺史秩僅六百石，太守則兩千石。以卑臨尊，必非特創之制，必然有所受之。以事實論，監察官宜用年少新進的人，任事的官，則宜用有閱歷有資望之士，其措置亦很適宜的。何武說：「古之為治者，以尊臨卑，不以卑臨尊，」不但不合事宜，亦且不明經義。舊制恢復，由於朱博，其議論具載《漢書》，較之何武，通達多了。

  太守，秦朝本單稱守，漢景帝改名。秦又於各郡置尉，景帝亦改為都尉。京師之地，秦時為內史所治。漢武帝改稱京兆尹，又分其地置左馮翊、右扶風，謂之三輔。諸王之國，設官本和漢朝略同，亦有內史以治民。七國亂後，景帝乃令諸侯王不得自治民，改其丞相之名為相，使之治民，和郡守一樣。縣的長官，其秩是以戶數多少分高下的。民滿萬戶以上稱令，不滿萬戶稱長。這由於古代的政治，是屬人主義，而非屬地主義之故。侯國的等級，與縣相同。皇太后、公主所食的縣稱為邑。縣中兼有蠻夷的謂之道。這亦是封建制度和屬人主義的色彩。

  秦漢時的縣，就是古代的國。縣令就是古代的國君，只能總握政治的樞機，發蹤指示，監督其下。要他直接辦事，是做不到的。所以真正的民政，非靠地方自治不可。後世地方自治之制，日以廢墜，所以百事俱廢。秦漢時則還不然。據《漢書·百官公卿表》和《續漢書·百官志》：其時的制度系以十家為什，五家為伍，一里百家，有里魁檢察善惡，以告監官。十里一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老，有秩嗇②夫、游徼③。三老管教化，體制最尊。嗇夫職聽訟，收賦稅，其權尤重。人民竟有知嗇夫而不知有郡縣的（見《後漢書·爰延傳》），和後世絕不相同。

  以上所述，是秦及漢初的制度。行之未幾，就起變遷了。漢代的丞相，體制頗尊，權限亦廣。所謂尚書，乃係替天子管文書的，猶之管衣服的謂之尚衣，管食物的謂之尚食，不過是現在的管卷之流。其初本用士人，漢武帝游宴後庭，才改用宦官，謂之中書謁者令。武帝死後，此官本可廢去，然自武帝以來，大將軍成為武官中的高職。昭宣之世，霍光以大將軍掌握政權。其時的丞相，都是無用或年老的人，政事悉從中出，沿襲未改。成帝時，才罷中書宦官，然尚書仍為政本，分曹漸廣。

  後漢光武，要行督責之術。因為宰相都是位高望重的人，不便督責他，於是崇以虛名，而政事悉責成尚書。尚書之權遂更大。魏武帝握權，廢三公，恢復丞相和御史大夫之職。此時相府復有大權，然只曇花一現。魏文帝篡漢後，丞相之官，遂廢而不設。自魏晉至南北朝，大抵人臣將篡位時則一設之，已篡則又取消。此時的尚書，為政務所萃，然其親近又不敵中書。中書是魏武帝為魏王時所設的秘書監，文帝篡位後改名的，常和天子面議機密。所以晉初荀勖④從中書監遷尚書令，人家賀他，他就發怒道：「奪我鳳皇池，諸君何賀焉」了。

  侍中是加官，在宮禁之中，伺候皇帝的。漢初多以名儒為之。從來貴戚子弟，多濫居其職。宋文帝自荊州入立，信任王府舊僚，都使之為侍中，與之謀誅徐羨之等，於是侍中亦參機要。至唐代，遂以中書、門下、尚書三省為相職。中書主取旨。門下主封駁。尚書承而行之。尚書諸曹，魏晉後增置愈廣，皆有郎以辦事。尚書亦有兼曹的。

  隋時，始以吏、戶、禮、兵、刑、工六曹分統諸司。六曹皆置侍郎，諸司則但置郎。是為後世以六部分理全國政務之始。三公一類的官，魏晉後亦時有設置，都不與政事，然仍開府分曹，設置僚屬。隋唐始仿《周官》，以太師、太傅、太保為三公，少師、少傅、少保為三孤，都不設官屬。則真成一個虛名，於財政亦無所耗費了。九卿一類的官，以性質論，實在和六部重複的。然歷代都相沿，未曾並廢。御史大夫改為司空後，御史的機關仍在。其官且有增置。唐時分為三院：曰台院，侍御史屬之。曰殿院，殿中侍御史屬之。曰監院，監察御史屬之。御史為天子耳目，歷代專制君主，都要防臣下的壅蔽⑤，所以其權日重。

  前漢的改刺史為州牧，為時甚暫。至後漢末年，情形就大不同了。後漢的改刺史為州牧，事在靈帝中平五年，因四方叛亂頻仍，劉焉說由刺史望輕而起。普通的議論，都說自此以後，外權就重了。其實亦不盡然。在當時，並未將刺史盡行改作州牧（大抵資深者為牧，資淺者仍為刺史，亦有由刺史而升為牧的）。然無論其為刺史，為州牧，實際上都變成了郡的上級官，而非復監察之職。而且都有兵權，如此，自然要尾大不掉了。三國分離，刺史握兵之制，迄未嘗改。其為亂源，在當時是人人知道的。所以晉武帝平吳後，立即罷州牧，省刺史的兵，去其行政之權，復還監察之職。這真是久安長治之規。惜乎「雖有其言，不卒其事。」（《續漢書·百官志注》語）。而後世論者，轉以晉武帝的罷州郡兵備，為召亂的根源，真是徇名而不察其實了。

  東晉以後，五胡擾亂，人民到處流離播遷，這時候的政治，還是帶有屬人主義的。於是隨處僑置州郡，州的疆域，遂愈縮愈小，寖至與郡無異了（漢朝只有十三州，梁朝的疆域，遠小於漢，倒有一百零七州）。此時外權之重，則有所謂都督軍事，有以一人而督數州的，亦有以一人而督十數州的。甚至有稱都督中外諸軍的。晉南北朝，都是如此。後周則稱為總管。隋時，并州郡為一級（文帝開皇三年，罷郡，以州統縣，職同郡守。煬帝改州為郡），並罷都督府。唐初，又有大總管，總管，後改稱大都督，都督，後又罷之。分天下為若干道，設觀察使等官，還於監察之舊。

  唐代的官制，乃係就東漢、魏、晉、南北朝的制度，整理而成的。其實未必盡合當時的時勢。所以定製未幾，變遷又起。三省長官，都不除人。但就他官加一同中書門下平章事等名目，就視為相職了。而此兩省的長官，實亦仍合議於政事堂，並非事後審查封駁。都督雖經廢去，然中葉以後，又有所謂節度使（參看第九章）,所駐紮的地方，刺史多由其兼領。支郡的刺史，亦都被其壓迫而失職。其專橫，反較前代的刺史更甚。這兩端，是變遷最大的。而中葉以後，立檢校、試、攝、判、知等名目，用人多不依資格，又為宋朝以差遣治事的根源。

  宋朝設中書省于禁中。宰相稱同平章事，次相稱參知政事。自唐中葉以後，戶部不能盡總天下的財賦，分屬於度支、鹽鐵二使。宋朝即合戶部、度支、鹽鐵為三司，各設使、副，分案辦事。又設三司使副以總之，號為計相。樞密使，唐時以宦官為之，本主傳達詔命。後因宦官握兵，遂變為參與兵謀之官。宋朝亦以樞密院主兵謀。指揮使，本藩鎮手下的軍官。梁太祖篡位後，未加改革，遂成天子親軍。宋朝的禁軍，都隸屬殿前司、侍衛馬軍親軍司、侍衛步軍親軍司。各設指揮使，謂之「三衙」。

  宋初的官，僅以寓祿秩（即藉以表明其官有多大，所食的俸祿有多少），而別以差遣治事。名為某官的人，該官的職守，都是與他無涉的。從表面上看來，可謂錯亂已極。但差遣的存廢、離合，都較官缺為自由，可以密合事情。所以康有為所著《官制議》，有《宋官制最善》一篇，極稱道其制。宋朝的改革官制，事在神宗元豐中，以《唐六典》為模範。然卒不能盡行。以三省長官為相職之制，屢經變遷，卒仍復於一個同平章事，一個參知政事之舊；樞密主兵之制，本來未能革除；三衙之制，亦未能改，便可見其一斑。

  宋初懲藩鎮的跋扈，悉召諸節鎮入朝，賜第留之京師，而命朝臣出守列郡，謂之權知軍州事。特設通判，以分其權。縣令亦命京朝官出知，以削藩鎮之權，而重親民之選。特設的使官最多。其重要的，如轉運使，總一路的財賦，發運使，漕淮、浙、江、湖六路之粟。他如常平茶鹽、茶馬、坑冶⑥、市舶，亦都設立提舉司，以集事權於中央。太宗命諸路轉運使，各命常參官一人，糾察州軍刑獄。真宗時，遂獨立為一司，稱為提點刑獄，簡稱提刑。是為司法事務，設司監察之始。南渡後，四川有總領財賦。三宣撫司罷後（見第九章），亦設總領以籌其餉。仍帶專一報發御前軍馬文字銜，則參與並及於軍政了。

  元朝以中書省為相職，樞密使主兵謀，御史台司糾察。尚書省之設，專以位置言利之臣。言利之臣敗，省亦旋廢。而六部仍存，為明清兩朝制度所本。設宣政院於中央，以轄吐蕃之境，亦為清代理藩院之制所本。元代制度，關係最大的是行省。前代的尚書行台等，都是暫設的，以應付臨時之事，事定即撤。元朝卻於中原之地，設行中書省十行御史台二，以統轄路府州縣。明朝雖廢之而設布政、按察兩司，區域則仍元之舊。清朝又仍明之舊。雖然略有分析，還是龐大無倫，遂開施政粗疏，尾大不掉之漸了。唐初，惟京兆、河南稱府設尹，後來梁州以為德宗所巡幸，亦升為興元府。宋朝則大州皆升為府，幾有無州不府之勢。其監司所轄的區域則稱為路。元於各路設宣慰司，以領府州縣而上屬於省。然府亦有不隸路而直隸於省的。州有隸於府的，亦有不隸於府，而直隸於路的。其制度殊為錯雜。

  明清兩朝的制度，大體相沿。其中關係最大的，在內為宰相的廢罷，在外為省制的形成。明初本亦設中書省，以為相職。後因胡惟庸謀反，太祖遂廢其官，並諭後世子孫，不得議設宰相。臣下有請設宰相的，處以極刑。於是由天子親領六部。此非嗣世之主所能，其權遂漸入殿閣學士之手。清世宗時，又設立軍機處。機要之事，均由軍機處逕行，事後才下內閣，內閣就漸漸的疏闊了。

  六部：歷代皆以尚書為主，侍郎為副。清代尚侍皆滿漢並置。吏、戶、兵三部，又有管部大臣，以至權責不一。明廢宰相後，政務本由六部直接處理。後雖見壓於內閣，究竟權力還在。吏兵二部，尤真有用人及指揮軍事之權，清朝則內官五品，外官道府以上，全由內閣主持。籌邊之權，全在軍機。又明朝六部用人，多取少年新進，清朝則一循資格，內官遷轉極難，非六、七十不得至尚侍。管部又系兼差，不能負責。於是事事照例敷衍，行政全無生氣了。

  御史一官，至明代而其權益重，改名為都察院。都御史、副都御史、僉都御史⑦均分置左右。又有分道的監察御史。在外則巡按清軍、提督學校、巡漕、巡鹽等事，一以委之，而巡按御史代天子巡狩，其權尤重。這即是漢朝刺史之職。既有巡按，本可不必再行遣使。即或有特別事務，非遣使不可，亦以少為佳。然後來所謂巡撫者，愈遣而愈頻繁。因其與巡按御史不相統屬，權限不免衝突，乃派都御史為之。其兼軍務的加提督銜，轄多事重的，則稱總督。

  清代總督均兼兵部尚書，右都御史，巡撫均兼兵部侍郎，右副都御史，又均有提督軍務，兼理糧餉之銜，成為常設的官了。給事中一官，前代都隸門下省。明廢門下省，而仍存給事中，獨立為一官，分吏、戶、禮、兵、刑、工六科，以司審查封駁。其所駁正，謂之「科參」，在明代是很有權威的，清世宗將給事中隸屬於都察院，就將審查和糾察，混為一談了。

  翰林在唐朝，為藝能之士（如書、畫、弈棋等）待詔之所，稱為雜流，與學士資望懸絕，玄宗時，命文學之士居翰林中，稱為供奉。與集賢殿學士分掌制誥⑧。後改稱為學士，另立學士院，即以翰林名之。中葉後頗參機密，王叔文要除宦官，即居翰林中，可見其地位的重要。宋代專以居文學之士，其望愈清。至明中葉後，則非進士不入翰林，非翰林不入內閣，六部長官，亦多自此而出。其重要，更非前代所及了。

  外官：明廢行省，於府州之上，設布政、按察兩司，分理民政及刑事，實仍為監司之官。監司之官侵奪地方官權限，本來在所不免。清代督撫既成為常設之官，又明代布政司的參政參議，分守各道，按察司的副使僉事，分巡各道的，至清朝，亦失其本來的性質，而在司府之間，儼若別成為一級。