二、政府的基本架構

  儘管奧古斯都體會到武力是政權最穩固的基礎，但它畢竟還是讓人討厭的工具，因而明智決定要避免使用。他打起古代聖君賢相的名號進行統治，不僅適合他的個性，也符合政策的需要，在他個人身上巧妙地顯現出文治的光輝。

  基於這種見解，他接受了元老院授予他的終身執政官[149]和護民官[150]，繼任者也都如法炮製。執政官繼承了古代羅馬國王的地位，代表國家的尊嚴，主要職權在於監管宗教儀式、徵兵和指揮軍團作戰、接見外國使臣以及主持元老院會議和人民大會，還要負責控制國家的財政。執政官雖然沒有時間親自處理審判工作，但被視為法律、正義和公眾安寧的最高護衛者。此外，執政官也是國家最高官員，元老院就有關共和國的安全，應與他諮商軍國大計。為了保衛人民的自由，他可以超乎法律之上，行使暫時的極權獨裁。[151]

  護民官的性質在各方面與執政官相反，所顯現的外表應該溫和謙恭，但是個人的職責卻神聖不可侵犯，具備的權力不是為了主動執行而是為了反對和否決。設置此一官職的目的，在於維護受害者、赦免罪犯、起訴人民的公敵，以及基於迫切的需要，一句話就可以使政府機構停止運作。只要共和國還存在，執政官和護民官個別職權的巨大影響力所造成的危險，會因各種限制而日趨降低。首先是當選一年後任期屆滿權力消失，其次是執政官的職權由兩人分擔，而護民官更是多達10人。而且雙方的利益無論在公、私兩方面都形成對立，這種相對抗衡的狀況，多半會增強制度的穩定與平衡。但是，如果執政官和護民官的權力聯合起來，而且又終身落在同一個人的身上，軍隊的統帥又是元老院和羅馬公民大會的政務負責人，那就無法阻止他行使帝王的特權，也不容易對他的權力加以限制。

  除了這些愈來愈多的榮譽以外，奧古斯都運用策略增加了祭司長和監察官這兩個最尊貴而重要的頭銜。他經由前者來操控宗教，而擔任監察官則可以合法地檢查羅馬人民的行為和財產狀況。若是這些性質各異、獨立行使的權力，彼此之間出現無法協調配合的狀況，已經馴服的元老院隨時會做出最大限度的讓步，務求能夠完全加以彌補。皇帝身為共和國最高負責人，許多對他造成不便的法令和制裁，也都完全予以取消和豁免。皇帝有權召集元老院的會議，可以在一天之內提出數個動議，為了國家的榮譽推舉各種候選人，擴大城市的邊界和範圍，在他的指導下處理國家的財政、對外的宣戰和媾和、批准與外國締結的條約。此外還要附加一項極為廣泛的條文，即有權執行認為對帝國有利的事務，處理公與私、人與神之間的所有問題。[152]

  當國家行政的權力全集中到具有帝王身份的資深執政官身上時，共和國一般民選官吏便退居幕後，失去主動性和活力，幾乎無事可做。奧古斯都以非常認真的態度，很細心地把古老官職的名稱和形式全都保存下來。執政官、法務官和護民官都如數[153]在每年授職，繼續擔任無關緊要的工作。這種榮譽對愛好面子而又野心勃勃的羅馬人而言，仍舊具有莫大的吸引力。就是歷任皇帝，雖然終身享有出任執政官的權利，卻也帶著尊嚴的頭銜，不惜紆尊降貴親身參與就職典禮，與最有名望的公民一同分享殊榮。[154]奧古斯都在位時，人民參與這些官員的選舉行為，完全暴露出惡性民主所造成的種種不便。那位手段高明的元首沒有露出半點不耐煩的神色，還是很謙恭地為他自己和朋友拉票，全程參與所有的競選活動以盡一位公民的責任。在他後來統治期間的一項重要措施，是由他自己成立一個最高會議，在這個會議上決定了要把選舉移到元老院來處理，[155]人民會議從此撤除，皇帝就可以從這個危險的群眾團體中脫身出來。羅馬的暴民若是沒有交出自由權，就可能會干擾搗亂，甚而危及已經建立的政府。

  馬略和愷撒宣稱自己是人民的保護者，從而顛覆國家的體制。元老院要是一旦低聲下氣而且毫無力量時，我們馬上發現，這樣一個由五六百人組成的議會，根本就是統治者最聽話的工具。奧古斯都和後續諸帝，運用元老院的尊嚴來建立新的帝國，不管在任何場合，都會裝模作樣地採用貴族的語言和行為準則，處理政務會諮詢國務會議的意見，在至關重要的戰和大計上更看起來像是完全聽從元老院的決定。羅馬、義大利和內地各行省直轄於元老院，有關民事問題由最高法院做出最後的裁定；至於刑事案件，如果罪犯是有社會地位的人士，或者所犯罪行損及羅馬人民的和平與尊嚴，將由一個專門組成的法庭來審理。行使司法權成為元老院經常性的重要工作，要處理的重大案件，可以讓他們表現古代雄辯之士的風範。元老院是國家的議會，也是一個法院，所以擁有相當的特權，它的立法權雖然在實質上代理人民，但同時也承認君王的權力存在於其中。元老院所具備的威嚴可以將各種權利下授，批准每項法律。會議通常在每月3個固定日期來舉行，就是朔日[156]、初盈[157]和望日[158]，在相當自由的氣氛下舉行辯論，而且皇帝也以首席元老的身份很光榮地列席，參與投票和表決。

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  總而言之，帝國政府的體制，全部由奧古斯都一手建立。後來的皇帝為了兼顧自己和人民的利益，盡力加以維持。這種政體可以定義為假共和形式之名而行專制政治之實。羅馬世界的主子，將他們的寶座置於一片黑暗之中，讓別人無法看清他們無可匹敵的力量，只是謙虛地自稱是對元老院負責的首長。事實上，是他們對元老院下達命令，要求其遵命行事。

  宮廷和政府的形式從外表看來完全相似，除了那些本身極為愚昧而違反天理和正道的暴君，歷任皇帝都會鄙夷那些繁文縟節的排場儀式，以免激怒國民，這對實際的權力毫無好處。在日常生活中，他們裝出一副與老百姓無分彼此的樣子，以平等的姿態保持相互拜訪和宴請的關係。他們的衣著、住處和飲食，和富有的議員們大致相當，家庭人數再多，設施再豪華，也都由家養的奴隸和釋放的自由奴所組成。[159]奧古斯都和圖拉真為雇用下等階層的羅馬人擔任僕從工作而感到臉紅。但是在不列顛，一位權勢有限的君王，他的家務和寢室的工作，連最體面的貴族也要搶著去做。