第五節 日本對核電「棄留」的「理性選擇」

  由於核電的優點與缺點並存且同樣突出，如同馬戲團里的猛獸，順從時讓人感到其樂無窮，而一旦失控其後果不堪設想，故人類對其既恐懼又青睞。福島發生核事故以來，日本全國圍繞「核電存續問題」展開世紀大討論，區隔並形成了「擁核派」[174]與「脫核派」[175]，二者論證的主要焦點是核電的安全、成本、清潔等三個方面。

  一、在「核電安全」方面的論爭

  在「核電安全」方面，「擁核派」與「脫核派」之間的論證，主要表現在以下三個方面。其一，在「認知能力」方面的爭論。「擁核派」認為人類認知能力的有限性、局限性與現實世界的複雜性、不可知性之間總會存在「偏離」。9級大地震、超出15米的大海嘯及其對福島核電站的破壞是「超出想像」[176]，這種超想像事件的發生導致「以前建造的防潮堤是無

  法抵禦大海嘯」[177]。正因如此，核安全方面制定的災害應對措施在「福島核危機」中也並沒有起到很好的應急處置效果，從而「給人的印象就是東電在撒謊和隱瞞」。[178]對上述觀點持異議的「脫核派」認為，「意想不到」不能成為「免罪符」。[179]早在1896年日本發生的明治三陸大地震時的海嘯就高達38米，把此次福島核事故說成「認知範圍外」的「超出想像」，只不過是政治家與「東電」在逃避和轉嫁責任。[180]因此，所謂的「超出想像」是「無稽之談」。[181]

  其二，「天災」與「人禍」方面的論爭。福島第一核電站從選址建設到投產運營，「東電」都在向日本社會及其附近居民不斷反覆強調著一句話「絕對安全」。然而，3月11日地震、海嘯所引發的核泄漏危機及其波及範圍的逐步擴大，徹底打破了「東電」所標榜的「安全神話」。在其分析原因方面，「擁核派」主要強調的是「天災」，而「脫核派」則認為除了天災之外更多為「人禍」，原因是許多問題政府和核電企業不能給予很好解釋，如：是什麼原因讓有重大安全隱患的、本應該退役的福島第一發電站1號發電機組卻能「合法」地「超齡」服役呢？[182]是什麼原因使「東電」沒

  有認真聽取「縣議團」對福島核電安全的質疑呢？[183]是什麼原因導致「東電」花時間在公共利益和公司資產之間優先選擇？[184]「東電」在核事故最初爆發時，為什麼婉謝外來核專家？[185]上述問題，在「脫核派」看來，造成其弊端的主要原因是「東電」作為企業有其逐利屬性一面，在處理核事故時，本能地會在「成本」和「安全」之間花時間進行平衡選擇。

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  其三，核電對日本而言是否是「不得已」而為之的選擇。日本位於全球最集中的地震、火山帶上，對於核電站的建設本應該非常謹慎，但日本從1954年國會第一次通過核電預算，到1963年第一座核電站開始正式發電，從一系列立法保證發展核電產業再到確立「核電立國戰略」的，似乎具有先天缺陷的自然災害並未梗阻日本發展核電腳步。對此，「擁核派」解釋的理由是：日本既是自然災害眾多的國家又是一個典型的、能源極其匱乏國家，日本的一次性能源自給率僅為16%，1973也有幾乎100%的天然氣和煤炭、99.4%的石油依賴進口。[186]為了確保經濟發展所需的

  能源[187]，避免因石油進口受阻而導致能源供應鏈條斷裂，使用核電確實是「不得已」的選擇。而「脫核派」認為發展核電產業並非是不得已而為之的唯一選項，通過增加其他方式同樣可以代替核電，特別是福島核危機後日本核電站都相繼關停後並未引起日本嚴重電力不足，也未給日本經濟造成結構性損失，從事實上佐證了核電並非是日本不得已的選擇。

  二、在核電「清潔性」方面的論爭

  關於核電「清潔性」方面的論證主要有體現在以下兩個方面。其一，核電是否是規避地球變暖最為有效的選擇。「擁核派」一直認為核電產生的能量來自原子結構的變化，相對於火電而言具有顯著的清潔特性。[188]在地球變暖問題日益嚴重的今天，對於日本具有特別重要的意義，是日本為實現京都議定書中約定的削減CO2排放量的最為有效的途徑。如果日本要實施「脫核電」政策，那麼日本即便加大開發對自然能源的利用力度，也需要提高《京都議定書》中的約定量，且必將增高對價格不穩的化石燃料的依存度，併購買海外排放權，這種政策雖然降低了核電事故的風險，但也要承擔因之而產生的經濟負擔[189]，且將極其嚴重地影響日本的國際形象以及在防止地球變暖問題上的國際影響力。

  而「脫核派」則認為「擁核派」所主張的「推動原子能發電對於防止地球變暖是不可或缺的」論斷並不符合事實。自地球變暖問題日益嚴峻，人們意識到必須削減溫室氣體以來，原子能在日本的防止地球變暖政策中就占據了核心位置，這成為一種推動原子能發展的「國策」。然而，實際上，從下圖2-7中可發現，日本並未因核電的不斷發展而降低二氧化碳的排放量。

  圖2-7 世界主要發達國家二氧化碳排放量的推移

  ::「の な 」，資料來源井田徹治 原発 不都合 真実 參見 218274.php。

  2000年以後，東北電力女川核電站3號機、東通核電站1號機組等新建核電站開始運營，原子能發電在電力供給中的比率也逐步提高。但是，如圖9所示，這並未能阻止日本二氧化碳排放量的增加。相反，在此期間，德國、丹麥和瑞典等國家卻大幅降低了排放量，而這些國家都沒有通過新建核電站來推動防止地球變暖。在圖7的8個國家中，日本是唯一大力推動核電建設而排放量卻在顯著增長的國家。[190]顯然，日本通過核電來防止地球溫暖化的政策已經完全失敗了，應該致力於核電方式以外的降低碳排放的有效路徑。「反核派」還認為，要想有效地控制二氧化碳的排放量，就必須控制人們對於能源的需求量，而這一點卻被日本長期以來所忽視。[191]以實現大幅降低碳排放量的德國、丹麥和瑞典等三個國家則都採取了一個共同政策，即徵收與二氧化碳相應的碳稅、導入能源稅、大力扶助可再生能源等政策。[192]

  其二，可再生能源是否可取代核能並在有效降低碳排放量的同時支持日本經濟的發展。「擁核派」認為，能源與糧食是國家經濟活動與國民生活的基礎，但日本這二者的自給率卻都非常低。特別是能源的自給率只有4%左右，在發達國家中處於最低水平。而且由於是島國，難以從近鄰國家輸入電力。因此，核電對於日本的能源安全保障做出了重大貢獻。[193]在「擁核派」看來要放棄核能就必須要考慮找到短期乃至中長期的可以穩定供給的代替能源。[194]「擁核派」認為，在短期可以依靠化石能源，然而在地緣政治風險不斷加劇、新興經濟體對於化石能源的需求在急劇增長的情況下，核電的穩定安全作用則較之突出。從中長期來看，雖然可以用可再生能源（風力、太陽能、地熱、生物能等）代替，然而日本對自然能源的開發在發達國家中是較為落後的，現在只不過占發電量的1%，今後當然應該加大開發力度，但自然能源本身存在著各種各樣的問題。[195]正是基於這方面的考慮，「擁核派」認為一味地呼籲改變能源政策，有可能給國家經濟與國民生活帶來重大的混亂，從而對日本經濟帶來致命性打擊。[196]

  「脫核派」則指出，德國、丹麥、瑞典雖然沒有通過核電政策卻都不僅降低了二氧化碳的排放量，而且同期的經濟也保持著穩步增長。相反，日本在過去的20年間，經濟不但沒有顯著增長，還在「失去的10年」的基礎上又失去了「另一個10年」，電力消耗量與二氧化碳的排放量卻在猛增，這明顯屬於異常現象。[197]另外，「脫核派」認為東京電力福島第1核電站的事故結果已經佐證了「即便從電力的穩定供給來看，小規模分

  散型系統也要優於大規模集中型系統」的論點。可見，「擁核派」把發展核電的功效與促進經濟發展耦合在一起，只不過是有意扶植核電產業的一種口實。換言之，「日本長期大力扶植原子能產業的能源政策實際上是產業政策的失敗」[198]。

  三、在核電「成本」方面的論爭

  在「成本」方面，一般普遍被認為核能是較煤炭、石油、太陽能、潮汐能、風能等更為經濟的能源，這也是日本大力發展核電產業的一個驅動支點。但是，原子能發電是否真的成本較低呢？在福島核危機後再次被提出了質疑。對各種發電方式的發電單價成本（1kWh）基本上出現了不同的意見[199]，以綜合能源調查會（政府）、「能源白皮書」為代表的官方在核電成本的計算結果上相對較低，即5—6日元/kWh左右，而具有半官方性質的日本能源經濟研究所的計算結果為7.2日元/kWh。[200]但是，與之相對，大島堅一、孫正毅[201]等為代表的學者等為代表的「質疑派」則認為，政府及其御用學者在計算核電成本時的計算公式過於曖昧[202]、很不明晰。大島堅一的計算結果則為10.68日元/kWh，火力發電為9.9日元/kWh，具體見下表2-8。

  表2-8 原子能發電成本計算結果的比較 單位（日元/kWh）

  資料來源：

  1.（2011），。日本能源經濟研究所

  2.（2010），綜合能源調查會2.pdf。

  3.（2010），。能源白皮書

  4.（2010），。大島堅一以大島堅一等學者為代表的「脫核派」認為，在日本政府對於原子能發電給予了很大的財政支出、研究費用每年高達4000億日元，這部分費用政府及其所屬機構並沒有計算到核發電相關成本中去。更值得關注的是，因核事故造成的物質損失、精神恐懼、事故處理費用、輻射污染清除等費用也未作為發電成本計算到核電中去。核電事故的損失費每1兆日元，每1kWh的電力成本就增加0.5日元。[203]此外，日本正常對放射性廢棄物處理、儲藏和MOX燃料加工等相關費用已經累計高達18兆8800億日元，如再加上這部分費用，很難準確知曉核電成本到底是多少。[204]因此，「脫核派」認為日本政府所宣傳的「核電便宜神話」只不過是一種愚民政策而言。

  毋庸置疑，福島核危機不僅對日本核電產業發展、電力結構轉型後進口燃料成本及其發電成本等諸多方面帶負面影響，也對日本能源安全框架中的「核電立國」戰略的思想、目標、步驟、方針及其相關制度設計產

  生了巨大衝擊。特別是日本圍繞核電站存續問題而展開的激烈的全民大論爭以及「脫核派」對核電的安全神話、清潔減排、成本低下等方面的質疑無疑進一步頓挫了核電產業的發展。儘管如此，福島核事故及其相關影響對日本而言，並非是能源短缺的「結構性危機」，而是具有柔性的、暫時的「利潤危機」。那麼，日本將如何對待經過60年左右培育和打造出來核電產業呢？對此，本文的基本判斷是：日本能源安全戰略的基本架構不會出現結構性改變，不會完全放棄核電產業，核能仍將作為未來支撐日本經濟發展的能源之一，其理由主要有三個方面。

  從核電發展歷史角度而言，車諾比核事故未能梗阻世界「原子能的復興」的步伐。1986年的車諾比核事故雖然給人類帶來過悲慘的歷史記憶。但是，進入21世紀，能源地緣政治風險和溫室氣體排放等問題日益成為世界各國的共同課題，隨之核電也被重新獲得重視。2005年，美國在制定的能源法中明確規定了「要對核電建設提供優惠稅制和融資保證」。2007年，英國在能源白皮書中強調「核電是防止地球變暖的重要手段」，並於次年的立法中確立要加速核電站的建設。義大利原本沒有核電站，但為應對電力不足，在2008年也改變了原有方針開始推進核電建設。另外，瑞典也改變了原有的廢止核電政策，並決定重新改建老化的核電站。2010年國際能源機構（IEA）、經濟合作與發展組織、經合組織核能署（NEA）聯合發表的調查報告顯示，到2050年，全球核能發電量將占世界發電總量的25%。因此，根據歷史經驗進行判斷的話，在經過一段時間的沉澱以及人類進一步提升核安全技術之後，有理由相信「核能」仍將成為未來日本的主要能源之一。國際原子能機構總幹事天野之彌也曾表示，「福島核事故」並不意味日本應該放棄和平利用核電的項目。

  從技術安全的角度而言，人類將突破「核裂變」技術最終掌握「核聚變」技術。核電事故不是核電本身造成的事故，而是在設計、施工等考慮不周或操作失誤造成的人為事故。國內學者白雲生、王亞坤等認為，每一次核事故都是對核電安全性的再認識，會進一步促使核安全理念和核安全技術大幅提升，實現核電技術水平再一次跨越。美國三里島核電事故不但給核電發展帶來了在反應堆安全設計、檢測報系統等方面的改進，建立了核電站事故應急響應體系，引入了人因工程原理和促進經驗交流的運行研究平台，還形成了新的核安全文化。蘇聯車諾比核事故則促進了核安全管理機制的創新，進一步提高了核電站設計的安全標準，健全了獨立的安全分析和安全評審制度。「福島核事故」也必將促使人類進一步改進和提高在核電安全設計、預防不可抗力因素、核電廠選址條件及事故應急響應等方面的技術與標準。事實上，每一次核事故及其伴隨而至的核技術進步都為人類突破「核裂變」技術掌握「核聚變」技術奠定了基礎。「核聚變」不屬於化學變化，其技術一旦被掌握，絕對的核電安全將不再是神話。

  從利益結構角度而言，日本業已形成的「原子力村」難以解體。日本在發展核電產業過程中是以國家規劃為導向，政府扶植為手段，委託民間經營的核電發展的二元化體制——國策民營。即：「國策」是指日本的原子力委員會公開發表包括原子能的開發、利用、安全、推進等相關內容的長期計劃。「民營」是指日本北海道配電、東北配電、關東配電、中部配電、北陸配電、關西配電、中國配電、四國配電、九州配電等9家電力公司具體負責實施核電產業建設、生產、經營等內容。在該體制環境下，客觀上需要政府、電力公司以及與原子能相關的科研院所通力合作，積極推進核電產業的發展。

  然而，伴隨著日本核電產業的不斷發展，逐漸形成了政府、產業界以及相關學界之間的結構性耦合關係，日本將其稱之為「原子力村」。在這個原子力村中，日本核電公司的許多高層領導是政府官員（特別是經濟產業省）「下凡」而來的，他們一方面具有民營企業高層管理者的身份和地位，另一方面又具有政府官員的職業背景和人脈關係。更為重要的是，核電公司與承擔對其安全檢查的「原子能安全保安院」都同屬於「經濟產業省」。這樣一來，負責「民營」的核電公司與負責「國策」的政府之間很容易形成的利益黏著關係。而這種關係，勢必會造成監管部門在監管時，更多地考慮到部門和上層集團的利益，從而導致必要的監管力度難以規避利益關係的綁架，最終使核電公司與監管部門走向「利益共同體」。因此，在國策民營式的二元化體制中，推動核電產業已有60多年的「原子力村」如果沒有受到結構性破壞或解體的話，核電是很難被放棄的，由此可以判斷日本完全放棄核電的可能性很小。

  此外，日本作為能源極其匱乏的國家，在規避能源風險、提高能源自給率、謀求能源安全、追求清潔能源的過程中也是不可能完全繞開核電的。

  從長遠角度來看，日本不會完全放棄核電產業，但在近期日本也將會在能源目標、安全取向等諸方面進行調整與變化。具體而言，在電力結構方面，將會重新審視和調整「長期能源計劃」「原子能基本計劃」「新國家能源戰略」「能源白書」中提升核電比率至總用電量40%的目標，今後不會再批量增設新核電站。在能源安全取向方面，日本將會從原來過於重視的「能源供應方安全」原則向重視「能源需求方安全」轉型，從原來的大規模集中型能源供應體系向小規模分散型能源供應體系轉變。事實上，自民黨從2012年12月重新取得執政黨地位後，已經修正了「民主黨」主張的「脫核」政策。

  四、加強非傳統安全觀視域下中日核安全合作

  非傳統安全威脅主要是指除軍事因素以外的對主權國家及人類生存與發展構成危害的因素。3月11日，在日本發生的地震、海嘯與核事故等「三大危機」及其次生災害，不僅使日本陷入戰後以來最為嚴重的國家緊急狀態，而且在經濟、社會、心理等方面也波及影響到了日本周邊國家甚至整個世界。當反思這種非傳統安全威脅因素為何會給人類造成如此慘痛劫難的同時，還必須要理性認識到東北亞地區在應對非傳統安全威脅的制度化建設方面尚顯結構性缺陷。

  （一） 「福島核危機」凸顯非傳統安全威脅

  「東京電力公司」（下簡稱「東電」）在對旗下福島第一核電站進行選址、建設與投產運營的過程中，都在不斷反覆地向日本社會及其附近居民強調著一句話，即「絕對安全」。然而，福島第一核電站的1-4號發電機組相繼發生核泄漏及其影響範圍的逐步升級，徹底打破了「東電」所標榜的「安全神話」。對突如其來的「核危機」，日本政府和「東電」不及時釋放信息、發布曖昧信息、漏洞百出的解釋、表態吞吞吐吐等做法，不僅沒能夠有效防止民眾的恐慌心理，而且還讓國際社會對此產生了諸多疑慮。

  源發於日本一國的「核事故」卻對其他主權國家的生存發展構成了威脅。可以說，「福島核危機」及其影響超越了主權、民族、文化、宗教和地域，成為世界性危機。中國人搶鹽、韓國人搶海帶、美國人搶碘片和防毒面具所折射出的不僅僅是對核輻射的驚恐、對核能專業知識的欠缺，更凸顯出了各國間缺少共同應對「核事故」這種非傳統安全威脅的合作機制。非傳統安全威脅看似沒有軍事衝突或戰爭那樣的硝煙瀰漫，但是其危害程度、影響範圍和威脅方式有時並不遜於一場戰爭。

  （二）

  中日核安全合作機制的框架構建

  日本在應對「福島核事故」這種非傳統安全威脅時所表現出來的應對乏力、捉襟見肘，充分說明在應對非傳統安全威脅時，很難通過一國之力對其控制和解決。無論從現實需求而言，還是從未來防微杜漸而言，中日之間都亟須構建應對「核事故」這一非傳統安全威脅的合作機制。

  2011年5月21—22日，中日韓第4次領導人峰會在日本東京召開，在會後發表的《中日韓領導人會議宣言》中著重提出了「加強核安全信息共享與交流」，並達成了以下共識。

  一是，在發展核能的原則上，三國領導人均認識到破壞性自然災害可能對核安全造成嚴重威脅，認識到發展核能應以確保核安全為前提，並堅持「安全第一」的原則。二是，在合作內容方面，三國決定促進三國專家就加強核電安全及應對自然災害進行討論。討論的內容將涉及核安全法規、應急準備和應對措施及其他核安全相關問題。三是，在信息通報方面，三國均認為，核安全信息共享與交流對建立和維護核設施安全運行的信心至關重要。為此，三國決定加強信息共享方面的合作。此外，三國還決定開始討論建立核事故及早通報框架和專家交流事宜，並考慮在核事故時就大氣流動軌跡的分析和預測進行實時的信息交流。

  上述內容標誌著中日韓三國在應對「核事故」這一非傳統安全威脅因素問題上有了「政治意願」，為開始向制度化建設奠定了政治基礎。但還必須看到，《宣言》中提出的有關核安全的合作只是一個「願景框架」，還稱不上是務實的、具體的合作框架。

  （三）核安全合作的戰略定位、制度安排與內容選定

  具有相同地緣屬性的中日在共同政治意願下，為有效應對「核危機」等非傳統安全威脅因素，首先應該加速「安全範式」的認知轉型，即：中日韓應樹立以互信、互利、平等、協作為核心的新安全觀念。此外，更為重要的是在具體行動方面，亟須儘快對核安全合作的戰略定位、制度安排與合作內容進行規範化和具體化。戰略定位是中日韓「核安全合作機制」的原則方向，制度安排是合作機制運行的約束保障，合作內容是合作機制的本質要求。

  首先，在戰略定位方面，中日韓三國應該把非傳統安全威脅從「低級政治議題」提升到「高級政治議題」。在傳統安全觀的語境中，軍事、外交、戰爭等具有重大意義的決策屬於「高級政治議題」範疇，而涉及環境污染、氣候變化、工資福利等問題的決策屬於「低級政治議題」。然而，「福島核危機」進一步證明了當前國家間的「高級政治」與「低級政治」的樊籬已被打破，諸多「高級政治議題」更多討論的是「低級政治」問題，而「低級政治議題」越來越具有「高級政治」的意義。可見，安全問題不斷趨於多元、複合、交織，這就客觀上需要三國把應對非傳統安全問題的戰略定位從「低級政治議題」提升至「高級政治議題」，以便加速推動合作機制的構建。

  其次，在制度安排方面，中日韓需對《中日韓領導人會議宣言》中有關加強核安全合作的「願景框架」進行具體的制度安排，從而使合作機製得以規範化和充實化。三國應儘快在「核安全合作」的組織機構、人員配置、規模範圍、目標原則、合作方式、合作層次等方面進行具體協商並達成一致共識。制度安排的本質是利益安排，三國在進行制度安排過程中，事實上也就是相互間進行是利益維護、激勵、約束、協調與整合的過程。而這一過程的最終目的是保障和約束合作機制的規範性，激勵和驅動合作機制的有效性運轉。

  再次，在合作內容上，中日韓應基於務實、開放、真誠的態度，選擇確實重要的、必要的內容項目進行合作。合作內容是合作機制的本質要求，而合作機制只是一個驅動裝置，其本身並沒有實際意義，只有在「安裝內容」後才能發揮作用。因此，選擇合作內容是極其重要的，它是判斷合作機製成功與否的重要標尺。中日韓在核安全合作內容上，應該通過專家的認真研究，選擇具有「綱舉目張」作用的合作內容。如：三國需要儘快對日本在「福島核危機」爆發前的「事先危機預防管理」、爆發過程中的「應急危機管理」以及爆發後的「事後危機管理」等不同階段中所獲得經驗與教訓進行深度探討和研究，努力使其成為世界財富，以便國際共享。唯有此，三國才能真正構建務實的、有效的「核安全合作機制」。