（一）戰後初期教科書審定製度的確立

  第一，戰前的教科書國定製及其危害。

  

  縱觀古今中外各國的教科書制度，大致可以分為三類：自由制、審定製、國定製。日本自近代教育體制確立以來，在教科書制度上經歷了從自由制到審定製、再到國定製的演變過程。1872年頒布《學制》後，基本上實行教科書自由制：教科書由政府和民間自由編輯，沒有檢查審閱制度，各地方、各學校也可以自由選擇決定使用何種教科書；教科書的內容也較自由，其中多為介紹西方文化的啟蒙書籍和翻譯書籍。1886年，日本政府制定《教科用圖書檢定條例》，開始實行教科書審定製度，規定民間編輯後的教科書須要經文部省審定；教科書的內容中也加強了忠君愛國的題材。1903年，日本政府修改《小學令》，規定「小學教科書應為具有文部省著作權的教材」，從而開始實行教科書國定製。國定教科書從1904年4月開始在全國使用（最初是修身、讀本、國史、地理，從1905年開始算術、繪畫，1911年開始理科），共分為五期：第一期從1903年至1908年，第二期從1909年至1917年，第三期從1918年至1932年，第四期從1933年至1938年，第五期從1939年至1945年。除小學教科書外， 1940年9月，中等教育教科書廢除檢定製而實行指定製，每門課程指定5種教科書；1940年11月，高等師範學校及專門學校等的教科書實行文部大臣的批准制；1943年1月，《中等學校令》規定中等學校實行教科書國定製；1944年4月，修改《青年學校令施行規則》，青年學校也實行教科書國定製。

  從戰前日本國定教科書的內容來看，其中固然有近代教育的成分，例如科技實用知識、近代公民法制意識等，但更有其危害性：①通過神話宣揚極端的皇國主義。從第一期國定教科書開始，修身教科書便以孝行和忠義為中心內容，歷史教科書則均從「天照大神」開始寫起，通過神化的天皇、神化的日本國，來培養國民對天皇、對國家的絕對忠誠與服從，另一方面也培養了日本國民的優越意識與盲目的排外意識。②宣揚軍國主義與聖戰思想。從第二期國定教科書開始，強調了愛國教材的《廣瀨中佐》《水兵之母》等，此後教科書中的軍國主義色彩日益濃厚，到第五期國定教科書時，「以往的教科書雖然教授了超國家主義及軍國主義思想，其在具體的決戰之下，對於培養戰鬥到底、堅決必勝的國民尚且不夠，因此……第五期教科書的基本性質是超國家主義的強化宣傳。……『國體明徵』的口號也被『八紘為宇』所取代，教科書將戰爭美化成『聖戰』，為了讓疲於長期戰爭的國民協助『完成聖戰』，扮演了急劇被動員的思想武器的角色」。[64]

  總之，戰前日本的教科書在制度上實行嚴格的國家統制，在內容上則充斥著皇國主義、軍國主義，從而淪為日本對外侵略擴張的工具。

  第二，戰後教科書審定製的確立。

  戰後初期，在以美國為首的盟軍占領並主持下，日本實行了非軍事化、民主化教育改革中，其中便包括廢除教科書國定製、確立教科書審定製。

  1947年3月公布的《學校教育法》規定了教科書審定製。該法第21條規定：「小學必須使用監督廳審定或認可的教科書，或者是監督廳擁有著作權的教科書」；第38條規定：「有關初中教學課程的事項，……由監督廳制定」；第43條規定：「有關高中學科及教學內容的事項，……由監督廳制定」。該法第106條規定，上述各條款中的「規定的擁有規定權限的監督廳，當下為文部大臣。」[65]

  1947年9月14日，文部省下達通知《關於公開教科書審定》，內稱：「新制定的《學校教育法》允許在小學、初中、高中使用審定教科書。因此，文部省將國定教科書改為審定教科書，向一般的教科書著作廣開審定之途。第一，審定分企畫審查、初稿審查、校正版審查、樣本書審查四個階段。第二，審查根據審定標準進行（在該標準制定之前，希望以學習指導要領、文部省編著的教科書等為標準進行）。第三，審定標準、實施上的具體措施等，由近期將要成立的教科書常設委員會審議後決定。第四，對各學校的審定教科書需求量的調查等，當前由文部省進行。」[66]同年12月9日，設置教科書委員會，該委員會受文部大臣監督，調查審議有關教科書的重要事項。

  1948年2月3日，文部省告示《教科書審定要領》：「在根據教科用圖書委員會審議而制定出審定標準之前，教科書的審定遵循如下要領：第一，小學、初中及高中（中等學校）教科書的審定，要調查圖書內容是否依據學習指導要領，圖書的結構、印刷、頁數、用紙、定價等是否適當……」[67] 1948年4月30日，文部省令《教科書審定規則改正》，規定「（教科用）圖書的審定，根據教科用圖書檢定委員會的答申，由文部大臣進行；圖書作者或發行者可向文部大臣提出審定申請；圖書的審定分為初稿審查、校正稿審查、樣本書審查三個階段。」[68]同時，1948年4月，文部省公布《教科書審定的一般標準》，其中規定了所有教科書審定必須遵守的「絕對條件」，其中第一條即為「是否與教育目的一致……我國的教育目的由《教育基本法》規定，用於該教育的教科書也不得違反該目的。如有損害和平精神、歪曲真理、不尊重個人價值、鄙視勞動、輕視責任、損害自主精神，必須斷定其作為教科書不合格。」[69]

  根據上述法律、政令，當時教科書審定程序為：教科書編寫者向文部省提出希望被審定的圖書；文部省任命非專任的、匿名的教科書調查員，每科5人（一線教師3人、專業學者2人）一組，調查申請的圖書、做成調查意見書與評定書，然後提交教科書檢定調查審議會（16人構成），由該審議會決定被檢定圖書是否合格。原則上，5名調查員的總評分滿分為1000分，超過800分者為合格，800分以下者為不合格。

  在戰後初期確立的教科書審定製度下，教科書的編寫呈現多樣化，且編寫者多為進步的民主學者；教科書審定過程中起決定作用的教科書委員會委員、教科書調查員等，也多任命專業學者或一線教師；而且，無論是教科書的編寫還是審定，都遵循民主、和平這一基本原則。正因為如此，可以說，戰後初期確立的教科書審定製度具有進步意義。

  第三，教科書審定製的局限性。

  但是，戰後日本的教科書審定製也具有一定的局限性，即教科書審定權的歸屬問題。如上所述，1947年《學校教育法》規定教科書的審定權在當時暫時歸文部大臣。這一審定權的歸屬之所以是暫時性的，是由於改革決策者試圖削弱文部省的教育行政權，而將此權力劃歸民選的地方教育委員會。1948年7月15日公布的《教育委員會法》第50條規定教育委員會的職責之一為「根據文部大臣制定的標準，審定都道府縣內所有學校的教科書」。[70]但是，該法第86條（最後一條）又規定：「在用紙配給制廢除之前，都道府縣委員會從文部大臣審定過的或文部省編寫的教科書中選擇教科書」。[71]顧名思義，當用紙配給制廢除之後，教科書的審定權應當歸教育委員會。然而，日本政府實際上並不願放棄通過教科書審定來掌控教育內容，因此，即使後來廢除了用紙的配給制度，也再沒有將教科書的審定權交給教育委員會。1953年8月5日，日本政府修改《學校教育法》，將原《學校教育法》中第21條的「監督廳的審定或認可」改為「文部大臣的審定」，將「監督廳」改為「文部大臣」，從而將文部大臣的教科書審定權法制化。

  可見，對教科書的審查權一開始便不在由公選產生的地方教育委員會手中，而是由中央的文部省把持，日本政府仍可以通過教科書的審定，最終決定教育的內容。也就是說，教科書審定製的民主程度是有一定限度的。