（二）日本政府修改教科書審定製度的歷程

  日本戰後教科書審定製確立以來至今，日本政府大致上三次不同程度地對教科書審定製度進行了修改。

  第一，50年代中期的教科書制度改革嘗試。

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  戰後初期日本政府放棄對教科書的絕對統制，將國定製改為審定製，並非其本意所願，而是在占領當局的主導下、在社會民主氣氛高漲的情況下不得已而為之。正因如此，當被占領狀態結束後，日本首相的私人諮詢機構——「政令諮詢委員會」於1951年11月提出的《關於改革教育制度的諮詢報告》中便建議：「關於教科書，即使以審定製度為原則，也要鑑於現在的情況，考慮由國家編成具有各種多樣性的標準教科書，以圖實現教科書的進步與提高」。[72]然而，當時日本民間的進步力量強大，使得日本政府未能修改教科書審定製。1955年第一次歷史教科書事件的發生[73]，反映了日本國內保守勢力與進步力量在教科書問題上的公開對峙與較量。以此為契機，日本政府試圖通過立法來改變當時的教科書審定製度，以加強對教科書的控制。1956年3月12日，日本政府向國會提交的《教科書法案》主要目的有二：第一，導入教科書調查官制度，以加強對教科書的審定；第二，廢除學校選擇，導入廣域選擇制度。[74]該法案遭到日教組等民間教育團體的激烈反對，最終成為廢案。

  日本政府在立法未果的情況下，通過以下措施來加強國家對教科書的統制。第一，改革教科書的審定程序。1956年10月10日，文部省創設教科書調查官制度，名額40人，對科書進行調查審議；同月19日，文部省改組了教科書審定調查審議會，大幅度增加該審議會分科會委員。上述教科書調查官及教科書審定調查審議會委員，均由文部大臣任命，可想而知，文部大臣是不會任命反對其文教政策的民間民主人士的。也就是說，日本政府通過行政措施，實際上將未獲通過的教科書國家統製法案中加強教科書審定的目的具體化。第二，加強對教科書選定的控制。1957年，文部省通知都道府縣教育委員會：「教科書的選擇權在教育委員會」。文部省之所以這樣做，是因為1956年廢除《教育委員會法》，地方教育委員會由公選制改為任命制，即中央文部省可以通過教育委員的任命來掌控地方教育委員會對教科書的選擇。此外，從1957年開始，政府通過行政指導推進了廣域選擇，即將教科書選用區域擴大，這樣文部省便可以通過行政指導，使更廣泛的學校選用其希望的教科書。在這種情況下， 1964年4月1日，各都道府縣成立教科書選定審議會。1964年4月3日，青森縣教育委員會決定從1965年度開始實行全縣選用1種小學教科書。

  日本政府通過上述措施加強對教科書的掌控，其結果是使教科書的內容按照其所需要的標準編寫，其主要傾向仍然是避免對日本國家不利的表述，而是加強了愛國主義的內容，甚至從1971年度使用的小學教科書中，小學6年級全體社會課教科書中均恢復了神話的內容。

  第二，80年代末期的教科書制度改革。

  80年代末年，日本政府大幅度修改了教科書審定製度。1989年4月，文部省全面修改了《教科用圖書審定規則》《教科用圖書審定標準》。新的教科書檢定製度從1990年以後正式開始使用。

  新的教科書審定程序規定：①簡化審查手續，廢除原來的初次審查、修改後審查的種類，取消了三階段審查（初稿審查、內閱本審查、樣本審查）；②廢除「有條件的合格」，原制度規定對有的教科書可以判定其合格，但附加一定條件，待其修改後再最後判定合格；而新制度取消了該項，教科書審定調查審議會只對教科書提出修改意見，對修改後的記述進行再次審查，最後才決定是否合格；③公開審定結果；④延長審定周期，將原來審定周期的3年改為4年。[75]

  除改革教科書審定程序外，日本政府對教科書的選擇進行了改革。1990年3月，文部省下屬的「教科書選擇方式調查研究合作者會議」提交了《關於教科書選擇的方式（報告）》，提出以下具體的改革意見：①選擇地區在選擇教科書時，要參考都道府縣教育委員會制定的選擇標準、選擇資料；②向各選擇地區派遣不同課程的適當數量的調查人員，以充實調查研究體制；③改變教職員投票決定教科書的選擇手續；④聘請學生家長代表擔任教科書選定審議會、選擇地區協議會的委員；⑤公布選擇結果及理由、教科書選定審議會及選擇地區協議會的委員名單；⑥配合教科書審定周期的延長，將教科書選擇周期由3年延長至4年。[76]文部省在該建議下，部分修改了《義務教育諸學校教科用圖書無償措施法施行令》，並要求各都道府縣教育委員會從1991年起，研究並切實改善教科書選擇方式。

  改革後的教科書審定製度，表面看來是更加簡化、民主化、公開化，而實際上則是向著日本政府進一步控制教科書的方向發展。首先，名為簡化手續，實則通過限制修改時間，使編寫者不得不按照文部省的意圖修改。原制度規定的修改時間為4—5個月，新制度則規定提交第1次修改表的期限為35天、第2次修改表的期限為35天，合計不足3個月。而且，對第1次修改表的反饋意見在1周至10天以後，而製作第2次修改表需要2周時間，因此，用於修改的時間實際上僅有20天。在如此短的時間內，編寫方無法充分召開編輯會議，只能按照文部省的指示進行修改。其次，原制度中規定的「有條件的合格」一項，是以「合格」為前提提出「修改意見」「改善意見」的，因為該教科書已經被判定為「合格」，所以編寫者對「修改意見」的執行便會有一定的餘地，而新制度最後才判定教科書是否合格，於是，編寫者為了獲得通過，便不得不無條件地服從文部省的「修改意見」了。再次，新設立文部大臣的「勸告修改權」，即對於已經被審查合格的教科書，如果文部大臣認為其中有「妨礙學習的記述」，便有權「勸告其修改」。也就是說，即便文部省迫於壓力通過了記述侵略戰爭的教科書，也可以在事後以「妨礙學習」為由下令予以「修改」，這就大大強化了文部省在非審定時期干預教科書的權限。最後，新審定標準中原來只規定遵循學習指導要領的「目標」與「內容」，而新標準則添加了是否遵循學習指導要領的「處理內容」。文部省可將其希望教授給學生的內容列入學習要領中的「處理內容」，然後根據此項，教科書編寫者也不得不將該內容寫入教科書。事實上，東鄉等42個人物，便被列入了學習指導要領的「處理內容」中。

  另就教科書的選擇而言，如上所述，文部省秉承的原則無非有兩個方面：一是加強由其任命的教育委員會的發言權；二是改變教師投票選擇這一民主的方式。這兩方面的措施，都有損於教科書選擇的民主性與自由度。

  第三，21世紀初的教科書制度改革。

  21世紀初，日本政府進一步修改了教科書制度。2002年2月，文部科學省要求教科書審定調查審議會從審定與選擇兩方面探討修改教科書制度，該審議會於同年7月提出了修改建議。2002年8月，文部科學省根據審議會的建議部分修改了《教科書審定標準》，規定「從加深學生理解、根據興趣與愛好擴大學習的觀點，教科書中也可以記述學習指導要領中未做規定的『發展性的學習內容』」。[77]並要求教科書在內容上要更加協調，以消除學生在理解學習內容上的障礙。2003年度，文部科學省根據新教科書審定標準，審定了中小學及高中的教科書，新檢定標準下的教科書從2005年度開始使用。

  至於何謂「發展性的學習內容」，文部科學省教育白皮書中有關教科書制度一節並未詳加解釋。根據20世紀80年代以來日本政府確立的基本教育發展方針，終身學習、國際化、信息化等均當屬此列，而2006年12月修改的《教育基本法》中新規定的「愛國心」，也應屬於「發展性的學習內容」。如是，日本政府便可在該新審定製度下，既將適應時代發展潮流的國際化、信息化等內容充實到教科書中，另一方面也可以繼續在教科書中加強「愛國心」教育的內容。而戰後以來日本政府加強「愛國心」教育的慣用手法之一，便是儘量壓縮歷史教科書中的對日本歷史的負面描述，如「侵略」「慰安婦」「勞工」等，另一方面也開始允許美化侵略戰爭的教科書通過審定。

  關於教科書的選擇，2002年8月，文部科學省向各都道府縣教育委員會下達通知，要求進一步改變教科書的選擇，如充實調查研究所需的資料、明確市町村教育委員會與選擇地區的關係、確保安靜的選擇環境等。[78]該通知看似中性、客觀，而實際上，各地方在教科書選擇上，正在根據文部科學省的「指導」，逐漸壓縮民主方式，而加強行政干預的力度。例如，各教科書「選用地區」內可以通過不同方式選擇教科書，原來有些地區在選用教科書時採取「學校投票方式」，即各個學校的教師們投票選擇自己希望使用的教科書，獲票最多的教科書便成為該採用區域的統一教科書，該方式最能反映教師的意見，以前東京等大城市大多採用該方式。但是，該民主的選擇方式為日本保守勢力所不容，從1999年9月至2000年4月的5個月間，東京都的中野區、足立區、墨田區、北區、大田區、五藏野市、江東、江戶川、葛飾區、杉並區等區議會均採納了要求廢除學校投票方式的意見書；熊本縣、長崎縣、群馬縣、靜岡縣等縣議會也均採取了保守勢力提出的要求廢除「學校投票方式」的意見書。2000年3月22日，東京都教育廳指導部長齋藤尚也在都議會文教委員會上宣布，將中小學的教科書選擇制度改為都教科書選定審議會委員選定方式，廢除教職員組合等關係團體的推薦方式。[79] 2001年2月13日，東京都知事石原慎太郎在都市町村協議會上指示「今後由市町村的教育委員會自行判定決定教科書，大家都要支持『教育委員會』。[80]」地方教育委員會由文部科學大臣任命，加強教育委員會的教科書選擇權，便是加強國家在教科書選擇上的統製程度。

  縱觀戰後以來日本教科書審定製度的演變，一個總體的趨勢是：日本政府通過修改教科書的審定標準與審定程序、教科書的選擇方式等，不斷加強國家對教科書的行政干預，而縮減民間進步力量的發言權。日本政府加強對教科書的控制權，其目的是將教育內容置於其教育政策之下。日本的教育政策是為其政治、經濟、社會乃至軍事發展服務的，它要求教育培養出來的日本人既具有經濟發展所需的各種知識與技能，同時也要熱愛自己的國家，擁護、最起碼是不反對日本政府的各項內外政策。這兩方面的教育目的似乎均無可厚非，但問題是，日本政府為了培養其國民的「愛國心」，屢屢刪除歷史教科書中對培養國民「愛國心」具有負面意義的對外侵略內容、表述，甚至縱容以神話寫歷史、美化侵略戰爭的日本右翼文人組織編寫的歷史教科書。因此可以說，戰後日本的教科書審定製度，是戰後日本歷史教科書問題的制度基礎。