4.民營化後的道路經營體制

  2004年3月9日，日本內閣通過了道路四公團民營化相關法案，並向國會提出。經過再三審議和修訂，2004年6月9日，日本國會通過了《高速道路股份公司法》《獨立行政法人日本高速道路保有與債務返還機構法》《日本道路公團等民營化相關法律調整法》《日本道路公團等民營化關係法施行法》。

  依據道路公團四法，2005年10月1日，東日本高速公路股份公司、首都高速公路股份公司、中日本高速公路股份公司、西日本高速公路股份公司、阪神高速公路股份公司、本州四國聯絡高速公路股份公司和獨立行政法人日本高速公路保有和債務返還機構（以下簡稱「高速公路機構」）宣告成立。6家日本高速公路公司主要經營業務包括高速公路收費、日常維護和管理、停車場業務以及受國家或地方公共團體委託而進行的道路新建、改建、維護、修繕等業務，並根據公司發展規劃，自主決定未來道路建設計劃。高速公路公司作為特殊公司存在，在接受政府和高速公路機構監督和指導的同時，通過高速公路機構獲得政府或地方公共團體的資金支持，可以得到政府的無息貸款或政府擔保債券。

  新成立的6家高速公路股份公司作為特殊法人，各自負責各自區域內高速公路新建、改建、維護、修繕及其他管理等道路管理業務，確保道路交通暢通，以促進國民經濟的健康發展和提高國民生活水平為目的。高速公路股份公司的業務還包括為高速公路的通行者或利用者提供方便，對高速公路的服務區、加油站及其他設施進行建設和管理。除此之外，應國家或地方公共團體等委託，在不影響其正常業務的範圍內，從事道路相關的調查、測量、設計、實驗、研究等活動。公司進行上述業務時，根據國土交通省令，必須提前與高速公路保有和債務返還機構締結協定。以五年時間為期，根據業務實施狀況，在對協定研究的基礎上，在認為必須加以變更時，可以向高速公路機構申請變更。在出現大規模災害或其他社會經濟形勢重大變化時，也可以申請變更。

  政府對高速公路公司擁有財政、人事、事業計劃、債務等認可權。政府或地方公共團體必須持有高速公路股份公司股票三分之一以上。公司發行股票、募集新股預約權時，必須獲得國土交通大臣的認可。在通過行使新股預約權發行股票時，必須立刻向國土交通大臣報告。在發行公司債或進行超過一年的借款時，必須經國土交通大臣認可。在每事業年度開始前，根據國土交通省令規定，6家高速公路公司必須制定各自的事業年度計劃，並報經國土交通大臣認可。公司對重要財產進行讓渡或提供擔保時，必須獲得國土交通大臣的認可。涉及公司章程變更、利潤分配及其他利潤處分、合併、分割及解散的決議，非經國土交通大臣認可不發生法律效力。公司必須根據國土交通省令規定，按照事業年度制定勘定項目分類、借貸對照表、損益計算書及其他財務計算諸表，分類進行會計整理，事業年度結束後，必須將上述諸表呈報國土交通大臣。

  

  國土交通大臣對公司行使監督權，可以針對公司業務下達監督命令，要求其報告相關業務，或對公司營業場所、帳簿、資料等進行檢查。對於涉及股票、財務等方面的處理意見，國土交通大臣必須與財務大臣進行協商。政府及地方公共團體在處分所持股票時，必須提前與相關政府機關或地方團體進行協商。公司的董事長、董事、監事等選定和解任必須經國土交通大臣的認可。

  除對高速公路公司進行相關規制之外，對於各公司在未來的經營過程中出現的債務問題，依據法律規定，在國會議決的金額範圍內，為補充公司執行業務所需經費，政府可以對相關債務進行保證。因此，6家高速公路公司雖然實現了名義上的民營化，但是事實上仍然和過去一樣，由國家繼續承擔其債務擔保。國土交通大臣和財務大臣分別仍然持有東日本高速公路、中日本高速公路、西日本高速公路近100%的股權。對於阪神高速公路則由國土交通大臣持有50%股份，大阪府、大阪市、兵庫縣、神戶市、京都府、京都市等則分別持有其他股票。首都高速公路和本州四國聯絡高速公路的主要股份也由國土交通大臣和地方自治體所持有。（參見表3-13）

  表3-13 六家日本高速公路公司2006年會計年度經營狀況（億日元）

  資料來源：6家日本高速公路公司資料。

  高速公路機構通過保有和出租高速公路等相關道路資產，承繼債務及其他高速公路新建、改建等相關債務，儘快實現債務返還，以減輕由於高速公路建設等造成的國民負擔，支援各高速公路公司順利開展業務活動。高速公路機構以政府或地方公共團體的出資為資本金，必要時經國土交通大臣認可，可以追加資本金。政府及政令規定的地方公共團體可以在預算範圍內向高速公路機構出資。

  高速公路機構主要負責保有高速道路資產，並向各高速公路公司出租道路資產。根據與高速公路公司簽訂的協定，高速公路機構在繼承道路四公團所有資產的同時，負責返還各高速公路公司由於新建、改建、修繕或因為災害恢復所負的債務。為了支持首都高速公路、阪神高速公路的新建或改建，高速公路機構以政府或地方公共團體出資為資本金，分別向首都高速公路股份公司、阪神高速公路股份公司提供無息貸款。對於政府交付的道路修復補助金或地方公共團體交付的補助金，高速公路機構可以以資本形式向各高速公路公司提供無息貸款，用於公路新建、改建、修繕或災害恢復。根據「道路建設特別措施法」，在高速公路公司進行高速公路的新建、改建、維護、修繕及其他管理時，高速道路機構負責執行道路管理者的代行權及其他業務，為各高速公路公司降低各項運營費用提供必要幫助，並執行本州四國聯絡橋建設相關法律所規定的業務以及其他附帶業務。

  高速公路機構在向各高速公路公司出租道路資產時，必須依法簽訂具體合同。根據業務實施情況，每五年左右時間，對協定內容進行重新協商。在高速公路機構認為必要時，可以提出變更要求。在高速公路機構與各公司締結上述關於全國路線網、地域線路網等高速公路出租協定時，必須按照道路線路制定具體業務實施計劃，並報經國土交通大臣認可。

  高速公路機構依據被認可的業務實施計劃，在向高速公路公司出租道路資產時，必須徵收相關租賃費用。租賃費用按照高速公路具體情況進行徵收，包括高速公路使用費、機構業務執行費用及其他政令規定的費用，其具體基準由政令規定。高速公路機構必須將道路資產的保有和出租業務與債務返還業務分別進行核算。對於中期目標執行過程中出現的剩餘金，必須與下一個中期目標進行合併處理，經國土交通大臣認可，可以作為返還債務資金處理。

  在償還債務需要時，經過國土交通大臣認可，高速公路機構可以進行長期借款或發行日本高速公路保有與債務返還機構債券。經過國土交通大臣認可，高速公路機構在發行債券時，可以委託日本或國外的銀行、信託公司、證券經營者進行。在經過國會議決的金額範圍內，政府可以對高速公路機構的長期債務或債券債務提供擔保。政府或地方公共團體可以在各自預算範圍內向高速公路機構提供補助經費。高速公路機構必須制定每事業年度的長期貸款或債券的返還計劃，並報經國土交通大臣認可。

  為確保日本高速公路保有機構正確行使道路管理者的代行權，國土交通大臣認為必要時，可以要求高速公路機構採取必要措施。對此，除正當理由外，高速公路機構必須採取適當措施。國土交通大臣在依法進行相關認可時，必須提前聽取國土交通省獨立行政法人評價委員會的意見，有時必須與財務大臣進行協商，或徵求相關地方共同團體首長的意見。法律規定原來四公團的債務償還期限為45年。待償還完畢之日，高速公路機構解散，由各出資者繼承其剩餘財產。

  日本高速公路與債務返還機構總部設在神奈川縣，共有90名職員組成，勢山廣直擔任第一任理事長。高速公路機構在繼承了四公團的道路資產的同時，還繼承了全部固定負債為34.8萬億日元，流動負債4萬億日元。依據最初設計，高速公路機構計劃在45年內以道路租賃費等償還道路建設資金，最終實現免費開放高速公路，並負責免費高速公路管理。高速公路的所有權屬於日本政府，高速公路機構只是代表日本政府與高速公路公司簽訂收費道路的經營協議，而且該協議必須經國土交通大臣批准後方可執行。收費道路以租賃形式交給高速公路公司經營，此後新建和改建的收費道路，一旦建成之後，產權轉歸高速公路機構所有，並同時移交由此產生的相關債務。政府通過高速公路機構向高速公路公司提供新建、改建、修繕或災害恢復等的資金或補助金。為了償還原道路公團時期所欠的債務，高速道路機構必須每年要從金融市場籌集2萬億—3萬億的資金，其中80%來自有政府保證的財政投融資。自2005年10月1日六高速道路公司體制確立至2010年末，在五年時間裡，高速道路機構共發行建設債券132次，合計金額約12萬億日元。

  在戰後日本歷史上二次大規模的民營化改革中，相較於電信民營化、國鐵民營化和郵政民營化來說，道路公團民營化可以說耗時最短、變動最小。鑑於高速道路本身鮮明的公共事業特點，加之道路公團民營化本身的體制變化和政府擔保等特點，對於民營化後確立的經營管理體制，難以簡單依靠經濟核算方式進行評價。針對政府的最後草案，各家媒體曾經給予大幅報導，而且評價不一。應該說，日本道路公團民營化改革是多方妥協的結果，它既沒有按照民營化推進委員會的設想推進，也沒有達到小泉政府所宣傳的民營化效果。道路公團時期存在的主要問題並沒有從根本上得到解決。道路公團民營化後成立的6個高速公路公司，雖然沒有通過出售股票實現產權轉移，但畢竟為未來走向市場模式經營創造了一個客觀的法律環境和現實條件。道路公團公司化的經營體制為高速道路公司的自主經營創造了條件，拓寬了經營渠道和經營領域。

  道路公團民營化問題不僅在於轉變公團本身的經營體制，更重要的在於通過道路公團經營體制轉變調整原來的財政投融資體制，並在切實保證40萬億日元有息貸款的基礎上，儘量減少國民負擔，並提供彈性收費制和多樣化服務。然而，民營化後的高速道路公司體制及其運營模式卻未能完全實現上述目的。上下分離的組織體制不僅未能從根本上解決巨額債務的繼續增長問題，反而增加了道路管理環節和行政運營成本。表面看來，財政投融資的貸款渠道得以控制，但政府擔保的新建路線和債券的大量發行，不僅不能真正實現民營化的初衷，而且還形成了進一步擴大道路建設的刺激機制，為高速道路公司提供了更為寬鬆的生存空間。因此，日本長期存在的政治道路建設問題、政府干預問題等問題仍將長期存在。

  日本社會對高速公路民營化雖然褒貶不一，其關注焦點主要集中於日本高速公路建設計劃是否能如期完成，民營化後高速公路能否在不斷降低收費標準的情況下確保服務質量，高速公路公司能否真正做到自主經營，其實質是如何處理好高速公路建設的公益性和企業性問題。如何充分利用民間資本，在提高經濟效益的同時，保障高速公路的社會公益性？如何在保證高速公路正常運營的前提下，逐步為社會提供更加優質廉價的道路服務？這不僅是日本政府和高速公路各公司所面臨的現實問題，也是世界各國政府都必須正視和亟待解決的課題。

  注釋

  [1]道路交通問題研究會：《道路交通政策史概観》。。

  [2]麻生良文研究會道路公団研究班，伊東達朗等『日本の高速道路運営を問 う』。

  [3]屋山太郎『道路公団民営化の內幕——なぜ改革はしたのか』PHP研究所、2004年3月。