2.道路公團的經費來源與經營問題

  通過多個五年道路建設計劃的實施，日本的道路狀況獲得極大改觀。高速公路和主要幹線的順利建設，逐漸滿足了日本經濟高速增長時期對道路等基礎設施建設的客觀要求。但是，長期依靠政府大量投資而進行的道路建設模式導致了嚴重的路徑依賴。在戰後高速增長時期，日本形成了依靠擴大公共投資進行基礎設施建設的政府運營機制。兩次石油危機雖然對這種公共投資體制提出了極大的挑戰，但由於日本很快擺脫了石油危機的困境，成功實現了從大工業時代的粗放型經營向集約型經營的轉變，並創造了80年代日本式奇蹟，因此，日本政府繼續執行了擴大公共投資的路線。中曾根內閣時期，日本雖然推動了電電公社、日本國鐵、日本專賣的民營化改革，但當時未將道路公團列入改革對象，而且道路建設規模仍在不斷擴大。

  日本道路建設資金一般由中央政府和地方自治體共同負擔。道路建設資金的主要來源包括國家財政經費、地方財政經費、財政投融資和高速公路收費等。中央財政經費主要來自於汽油稅、石油煤氣稅、汽車重量稅和一般財政支出；地方財政資金主要包括地方道路稅、石油煤氣稅、輕油交易稅、汽車所得稅、汽車重量稅中的地方分成部分以及其他有關稅收收入、地方補助、地方債券等。財政投融資主要用於收費道路建設，它通過政府擔保形式，以未來道路收費來償還借款的本金和利息。（參見表3-11）

  表3-11 日本道路建設特定資金來源依據

  續表

  表3-12 日本道路建設特別資金與其他資金變化情況

  資料來源：日本國土交通省：《財源構成の推移》。

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  從日本道路建設資金投入情況看，自1955年起，基本上是逐年增加。但是，到90年代中期以後，隨著泡沫經濟崩潰後經濟形勢日趨低迷，為了緩解日益緊張的財政赤字壓力，道路建設投資雖然逐漸減少，但仍然保持著較大投資規模。2005年，政府投資於道路建設資金為3.8萬億日元，地方投資為4.4萬億日元。相對於其他公共事業投資，道路建設仍然占據重要地位。（參見表3-12）

  除中央和地方財政投入資金以外，財政投融資是日本道路建設資金的重要支柱之一。財政投融資主要包括大藏省資金運用部資金、簡易保險資金、產業投資特別會計、政府擔保債券及借款。財政投融資是由日本政府創立的一種特殊投資體制，作為有償使用的資金，到時需還本付息，它以國家信用為基礎，由大藏省資金運用部操縱其使用權。以1991年為例，財政投融資占日本道路公團投資總額的49.68%，收費收入占39.87%。1995年以後，隨著特殊法人改革的不斷深化，財政投融資規模開始逐漸減小。小泉內閣時期，隨著道路公團民營化政策的迅速推動，政府開始大力壓縮財政投融資規模。到2004年，日本財政投融資降為15667億日元，為全部道路建設資金的16.25%。在日本120萬公里的道路中，高速公路雖然僅占不到1%，但其在國民經濟發展中的重要作用卻十分明顯。1998—2002年的五年計劃中，總預算資本為78萬億日元，其中27%為高速公路建設費用。

  為了緩解部分赤字路線的建設和償還壓力，1972年，日本實施全國高速公路收支一體化的統一核算制。在統一核算制的財務模式下，道路公團的經營問題被巧妙地包裝起來，東名、名神等高效益路線收入因而被大量用於彌補赤字地方線路的虧空，因而導致收費一直居高不下。由於缺乏對高速公路經營績效的具體評價機制，在統一核算制的掩蓋下，赤字道路建設得以繼續推進。在現在通行的40條線路中，只有5條收回了全部投資，27條線路的赤字在不斷增大。從經營效益看，如果按照每100日元收入所需要的費用進行評估（費用/收入×100），則60年代為24.2，70年代為98.1，80年代為130.4，90年代則為332.1。[2]由此可見，隨著高速道路建設的不同開展，其經營效益每況愈下。

  在高速公路初建時期，日本財政難以獨立支撐龐大的道路建設，因此，只能依靠借款形式來滿足主要城市區域及重要路段高速公路的建設需求。按照建設之初的設想，高速公路建設實行償還主義建設方式，即由受益者負擔建設費用，通過向國外車輛收費來償還全部建設費用及利息，一旦貸款清算完畢，則開始免費通行。日本第一條高速公路「名神高速」和後來的「東名高速」是依靠世界銀行貸款建設的。日本道路公團設立後，迫於戰後國家財政緊張和國債發行的限制，道路公團開始利用郵政儲蓄等財政投融資資金，加大高速公路建設的投資力度。隨著高速道路建設的迅速擴大，道路公團利用財政投融資的資金規模也日益膨脹。然而，不管是世界銀行貸款還是財政投融資資金，最後都必須依靠高速公路的運營收費來償還本金和利息。在規定的償還年限內，一定運營收入不足以支付貸款，則難以落實原來的償還主義路線，因而必然帶來嚴重的債務問題。事實上，在道路四公團建設的道路中，有些道路不要說償還本金，其營運收入甚至不足以支付日常管理費用。到2002年，道路四公團合計債務高達40萬億日元，日本道路公團已經變成了名副其實的第二國鐵。即使上述債務不再增加，如果以年利0.4%計算，以50年為償還期限，最後將要償還120萬億日元。

  在龐大的道路建設投資刺激下，日本道路四公團周圍聚集並形成了穩定的關聯採購企業群，並為未來「官員退路」和「幹部派遣」提供了無數機會。自民黨和日本政府依靠道路建設體制，壟斷了整個日本高速公路的建設和管理市場，進而形成了高速公路建設隊伍及其關聯企業組成的龐大道路家族，並進而形成了影響政局和選票的重要力量。著名政治家田中角榮、金丸信、竹下登、古賀誠等都是「道路族議員」。自民黨為了鞏固自己的統治地位，長期以來非常重視「道路族」影響，而「道路族」出於自身利益考慮，則長期依附於執政黨。另一方面，道路集團成為自民黨獲取政治資金的重要渠道。道路公團每年的建設投入資金為1.2萬億日元左右，道路計劃頒布後，政治家往往想方設法使相關後援會所屬建設公司中標。作為回報，建設公司每年拿出300億—600億日元作為政治捐款。一旦道路建設減少，將直接影響政治資金來源。屋山太郎指出：「對於政治家來說，道路是確確實實的資金來源，而且只有執政黨才能擁有，這與意識形態與政治理念沒有絲毫關係，這裡只是一個金錢的世界。」[3]

  在道路公團運營過程中，由於存在著來自國會、自民黨、政府、建設省（國土交通省）、大藏省等的過多干預，使道路公團只需依照政府指令執行建設計劃和事業計劃，而無須去關心建設計劃的可行性和效益性。因此，日本的道路建設計劃具有嚴重的政治色彩和利益集團勢力傾向，最終導致日本道路建設的無限擴張。經濟高速增長時期，日本政府在「國土均衡發展」的旗幟下，展開了全國性的道路網建設。在高速道路建設過程中，由於道路建設計劃的政治決定性和「道路族」勢力的積極推動，一些新建高速公路建設計劃缺乏嚴格的效益評估，結果出現大量的赤字路線。此外，在道路建設和運營過程中，由於多次修改建設計劃，因此使最初設計與實際績效難以直接進行對比，從而一定程度上掩蓋了收費道路的建設和經營問題，計劃設定的30年償還期限後來被延長至50年。