1.公共道路建設的軌跡與特徵

  戰後，隨著日本經濟的逐漸復甦，公路運輸與經濟發展之間的矛盾日益突出。截至1955年，客車數量已經達到戰前的9倍。然而此時的日本公路建設速度卻遠不能滿足時代要求。伴隨著高速增長時代的到來，日本主要交通幹道擁擠不堪。道路交通成為嚴重影響貨物運輸和經濟發展的瓶頸。為適應經濟快速發展的客觀要求，1950年，日本制定《國土綜合開發法》。國土綜合開發法從國土的綜合開發、利用和保護出發，要求合理配置產業布局，提高社會整體福利。1952年，日本全面修改道路建設相關法律，並制定了《道路建設特別措施法》，擴大收費道路的路線建設。各種收費道路建設和管理由政府和都道府縣負責，其建設資金通過資金運用部特別會計借入，並利用向道路利用者收取的費用來償還各種借款。1953年，日本制定《道路建設資金等臨時措施法》，把汽油稅作為道路建設特定資金，用於道路建設和開發。1954年，日本開始實施第一個道路建設五年計劃。到1957年，各種道路建設投資達到3086億日元。

  1956年，沃特金斯（Ralf J.Watkins）博士調查團考察了名古屋到神戶的道路建設情況，並批評「日本道路之差令人難以相信，作為工業國家，像這樣完全無視道路網建設的國家絕無僅有」[1]。沃特金斯對日本道路建設的尖銳批評，極大地刺激了正處於經濟快速增長時期的日本政府和國民神經。以此為契機，日本政府制定了第二個道路建設五年計劃。4月，設立日本道路公團，全面負責日本國家主要幹線道路建設和管理。其後日本又於1959年、1962年、1970年設立首都高速公路公團、阪神高速公路公團和本洲四國聯絡橋公團，分別負責各相關區域的高速道路建設和運營。1970年，為建設和管理經營地方收費道路，日本制定了地方道路公社法，並相繼成立了地方道路建設公社。由此，日本逐步確立了由國家、都道府縣、地方市町村等共同建設收費道路的建設管理體系。

  

  在日本政府和社會各界的全力推動下，原來制定的五年道路建設計劃大都提前完成。1958年開始執行的第2個五年計劃於1960年完成，共投入建設資金5252億日元。截至2002年，日本政府共執行12個道路建設五年計劃。1998年開始執行第12個道路建設五年計劃，其計劃投資規模為78萬億日元。然而，鑑於泡沫經濟崩潰後日趨緊張的公共建設資金現狀，最終道路建設投資額為65萬億日元。但與1958年開始的第2個五年計劃相比，道路建設投資規模擴大了124.84倍。根據日本總務省統計，1958年日本社會總投資為3.08萬億日元，1998年為140.37萬億日元，同期日本社會總資本增長僅為43倍。扣除物價因素，社會總投資增長僅為14.96倍。可見，日本在道路建設方面的投資遠遠大於社會總資本的投入水平。（參見表3-10）

  表3-10 日本道路建設五年計劃實際投資推移（億日元）

  在日本政府大量資金支持下，隨著道路建設計劃的不斷推行，日本交通情況大為改觀。1982年，日本建成高速公路3000公里。1991年，高速道路達到5000公里。到2002年末，日本建成高速公路7278公里，一般國道約5.4萬公里，都道府縣道約13萬公里，市町村道約97萬公里，各種道路合計達到120萬公里。至此，日本全國74%的地區都可以在1個小時內到達。2001年，日本高速公路引入ETC系統和ITS（高速公路交通系統），極大提高了高速公路的利用效率。

  長期的道路建設和發展過程中，日本逐漸形成了一套完備的一般公路和高速公路建設、管理和維護體系。根據《道路法》規定，道路管理機構被賦予較為廣泛的道路管理權，包括路線確定、變更、建設、重建、養護維修、禁止通行、道路占用許可等。高速公路和指定國道由國土交通省管理，未指定部分由都道府縣管理。縣道由各縣管理，市以下公路由市町村管理。根據《道路法》和其他有關法規，上述「道路管理權」可以委託有關單位執行，受託單位可以代理執行道路管理機構的部分職能，如公路收費等。《日本道路公團法》規定了道路公團的組織運營、業務範圍、財務會計等執行辦法。《道路建設特別措施法》確立了各種收費道路的收費標準及收費期限、管理費用等公路收費制度。此外《道路建設特別會計法》《國土開發幹線汽車道路建設法》《道路維修法》等相關法律的貫徹和執行，推動了日本道路建設的順利進行和有效管理。

  日本道路公團主要負責全國道路幹線及一般收費道路建設。《日本道路公團法》規定，日本道路公團作為特殊法人，通過對收費道路的建設、改建、維護、修繕等業務，實現有效的綜合經營管理，促進道路建設和交通事業的發展。日本道路公團的主要業務包括：負責收費道路建設、改造、維護、修復及其他管理，並對上述道路進行相關災後重建工作。建設和管理收費停車場、高速公路服務區、加油站及其他設施，還包括與高速公路相關設施，如長途汽車總站、貨物保管設施、災害後的道路恢復工作，與工程相關的調查、測量、設計、試驗研究等。

  日本道路公團作為公共企業，其組織形式雖然與其他特殊法人相似，但是，日本道路公團是日本最大利用公共資金的特殊法人，其資金全部由政府提供。國家給予免徵法人稅及政府擔保債券等特權。因此，日本道路公團業務活動的基本目標、經營目標、經營範圍、發展計劃、預算、資金計劃、收費標準等都必須受到國會或政府監督和管理。根據《日本道路公團法》，日本道路公團設總裁和監事由建設大臣任命，副總裁和理事可由總裁任命，但必須經建設大臣認可。公團管理人員和職員屬於公務員性質，監事代表政府監督公團的業務，認為有必要時，則向總裁或建設大臣提出意見。

  日本道路公團按照事業年度編制財務計劃。每年的業務計劃、資金計劃及預算編制好後，在財政年度執行前必須得到建設大臣的批准，每年7月31日前必須完成決算。公團的當年贏利首先用於彌補上一年虧損。在存在剩餘贏利時，作為儲備金。經建設大臣批准後，公團可以進行長期或短期借款，或者發行道路債券，短期債券必須一年返還。公團每年度制定長期債務和道路債券的償還計劃，並由建設大臣批准。當經營資金不足以償還貸款時，經建設大臣批准，可以調整借款期限，但必須在一年內償還。政府可以向公團發放長期或短期貸款，也可認購道路債券。按照有關法律，政府對道路債券給予擔保。以2000年為例，日本道路公團收入19277億日元，其中收費19143億日元，占業務收入的99.3%。總支出9445億日元，包括管理費3689億日元，利息5756億日元，餘下的9293億日元作為償還基金還貸和還債。當年的年度負債率為65%。在預算範圍內，政府對公團的災害修復工程給予補助。公團要接受建設大臣的監督，必要時建設大臣可發布業務監督的相關命令，並有權要求公團報告其業務和財產狀況，有權對帳目、資產等進行檢查。