5.NTT法規制下的電信產業治理
2024-10-13 11:07:03
作者： 吳廷璆
現行的NTT規制體系雖然在很大程度上繼承了民營化後形成的規制模式，但自1997年以後，經過電信事業法和NTT法的多次修改，從規制思想到規制內容都已經發生有很大變化。
第一，NTT法繼續以法律形式確立了日本電信市場主導運營商的法律地位和存在形式。法律第一條、第二條明確規定了股份公司和地域公司各自的職能和業務內容，從而奠定了NTT法的基礎性組織結構。NTT作為控股公司擁有NTT東日本和NTT西日本全部股票，行使股東權利，對地域公司進行必要的指導、斡旋及其他援助，推進電信技術的基礎性研究，經營上述業務的附帶業務及經總務大臣認可的必要業務。NTT東日本和NTT西日本以經營地域電信事業為目的，經營各自區域內電信業務及其附帶業務；經總務大臣認可，為實現地域公司目的，可以在規定區域外從事地域通信業務。
第二，NTT法繼續貫徹了對基礎電信服務的公共性職能的保證機制。相對於1984年公布的NTT法，現行NTT法繼續保持了追求電信事業公共性的立法精神。法律第三條規定，「公司及地域公司經營各自事業時，應該經常考慮經營合理性和效率性，在努力確保國民不可欠缺的電話服務在日本全國的普遍、適當、公平且穩定提供的同時，鑑於在今後社會經濟發展中電信所應該發揮作用的重要性，通過推進電信技術相關研究及其成果普及，服務於我國電信的創造性發展，藉此有利於增進公共福祉」。這裡通過對NTT控股公司和東、西NTT地域公司從事電信服務活動的原則性規定，確立了經營合理性與效率性、普遍服務、公平穩定的服務原則以及增進公共福利等公共性原則。與重組前的規定相比較，其重要差別在於，重組後的上述各項原則僅僅立足於NTT控股公司、NTT東日本和NTT西日本，對於已經完全獨立的NTT DoCoMo、NTT通信、NTT數據等公司，則不承擔上述約束義務，它們雖然與NTT控股公司保持著股份之間的密切聯繫，但僅僅是受商法約束的法人之間的責任義務關係。
為了保證控股公司和地域公司切實實現電信服務的公共性，在電信事業法中設立專節「基礎電信服務支援機關」，具體規定了基礎電信服務的支援問題。電信事業法第一百零七條規定，當提供基礎電信服務所需費用超過相應收益時，由支援機關負責填補其超過部分的費用，從而客觀上保證了偏遠地區和人煙稀少地區普遍服務的實現。NTT改組後，NTT東日本和NTT西日本都承擔著普遍服務的義務，但NTT東日本存在盈利，而西日本公司則出現了虧損。為此，日本政府作為臨時性措施，允許利用東日本公司的收入補虧西日本公司，時限為3年。
第三，現行的NTT法一定程度上具有推動通信自由化和促進市場競爭的職能。控股公司的確立，對於一貫反對分割的NTT來說，既維持了NTT作為集團公司的整體性，又面對日益激烈的全球電信競爭，便於發揮集團作戰優勢，制定全方位的國際發展戰略。在純粹控股公司的旗幟下，通過對地域公司和其他競爭性公司的分割分離，一方面保證了基礎電信服務的恰當、公平和穩定的供應，保持了龐大的研究隊伍和雄厚的技術力量，避免了由於分割可能造成的技術力量分散和技術水平下降等問題的出現。另一方面，從總體上增強了NTT自身的經營自主性。
現行NTT法廢除了關於NTT只能經營國內電信業務的法律規定，對於控股公司和地域公司只做出了原則性業務規定，對於NTT集團公司所屬的其他公司則沒有任何限制性規定。控股公司按照商法法人規制模式，通過控制股份雖然掌握了地域公司及其他公司的實際控制權，但它只是以股東代表的身份行使該權利，不再需要統籌內部各公司之間的赤字和補助問題。NTT DoCoMo、NTT通信及NTT數據等集團公司成員轉化為普通的股份公司，實行完全獨立的會計制度，不再受到原來法定經營業務和經營範圍等方面制約，也不再進行大規模的內部補助，它們可以自由進入和退出國內和國際市場，靈活開展國際競爭。與此同時，適應使NTT真正走向市場的發展需要，現行法廢除了原法第七條「公司可以超越商法第297條規定限制，籌集公司債券」的特權。
與歷史上的日本電信電話公社、重組前的NTT相比，雖然地域公司依然在市話領域占據絕對優勢，但是在其他電信市場領域，已經基本形成了幾家公司相互競爭的市場格局。與原來的NTT法繼承電電公社壟斷性和公共性的立法精神不同的是，除通過NTT保證提供基礎電信服務等公共性職能外，隨著日本普遍服務基金制度的確立，其他公司也開始在一定程度上提供普遍服務基金。但是，作為特殊公司法，NTT法畢竟是特定條件和歷史階段的產物，隨著電信市場競爭性的日益增強和自然壟斷性減弱，繼續對NTT加以改革或廢除NTT法將勢在必行。
第四，作為特殊公司法的NTT法，其存在的特殊性除上面提到的維護普遍服務和提供恰當、公平、穩定的基礎電信服務等公共性外，保持基礎電信設施的國有性和主導電信運營商的國家控制的立法精神也蘊含在NTT法的條文之中，這裡包括資本規制、人事規制、事業監督等相關內容。
作為政府控股的特殊公司，NTT法第四條規定，「政府平時必須保有相對於公司發行股票總數三分之一以上的股票。公司發行股票或進行股票交付必須經總務大臣認可」。「NTT控股公司必須擁有地域公司的全部股票」，地域公司發行新股票、轉讓社債、募集新股預約權時，必須獲得總務大臣的認可。
本章節來源於𝒷𝒶𝓃𝓍𝒾𝒶𝒷𝒶.𝒸ℴ𝓂
對於電信領域的外資進入，日本政府則一直持審慎態度。1984年公布的NTT法禁止外國人或外國法人持股。1992年，緩和外資規制，外資持有NTT股份的合計比例為不超過五分之一。與此同時，外國人不得擔任公司董事和監事。1997年2月，迫於全球電信自由化形勢，日本政府簽署WTO基礎電信服務協議，並廢除了外資對第一種電信企業進入的限制。2001年，修改NTT法，對外資持股控制由五分之一放鬆到三分之一。但是，按照總務省令規定，外資對股份控制的議決權，合計不能超過三分之一。與此同時，法律規定總務大臣對NTT股份的議決權不得低於三分之一，從而確保了日本政府對基礎電信服務和基礎網絡的戰略性控制。由此說明，即使是在通信全面自由化的條件下，日本政府通過NTT法的形式，繼續保持了政府對主導電信運營商的絕對控制，而沒有按照WTO基礎電信協議所規定的基本原則精神，政府退出直接的電信經營領域。
按照NTT法的規制，總務省代表日本政府行使對NTT的監督管理權力，總務大臣對NTT享有巨大的監督和裁量權力。NTT法規定：「公司的董事及監事的選任及解任的決議，非經總務大臣認可，不發生效力。」為此，總務省組織了一個專門委員會，專門負責對公司領導層進行審查、考核。在每事業年度開始之前，NTT及NTT東日本、NTT西日本必須向總務大臣提出該年度的事業計劃，並經總務大臣認可後執行；年度終了後三個月以內，必須向總務大臣提交該年度的借貸對照表、損益計算書及事業報告書。當總務大臣認為實施該法律特別必要時，可以向NTT或地域公司專門指派監事，命令其就特定事項進行監察，並報告監察結果。此外，總務大臣可以對NTT及其地域公司的相關業務下達監督命令，在實施該法律必要的限度內，總務大臣可以要求公司或地域公司就相關業務提交報告。
為了保證政府NTT監管權力的正確行使，NTT法對總務大臣的權力做出了一定限制性規定。對於政府所持有NTT股票處分，法律規定實行國會議決制，即在出售政府持有的NTT股票時，必須以預算形式提出，由國會決定出售的數額和範圍。此外，對於涉及股票發行和交換、NTT及地域公司章程變更、合併、分割、剩餘金處理、重要設備讓渡等重要事項，實行總務大臣與財務大臣協商制度。法律雖然規定了協商機制，但卻沒有直接確定協商原則和方法，在內閣負責制的體制下，事實上繼續維持了首相決策體制。
為了確保公平競爭，針對NTT集團公司內部各公司之間的關係，總務省規定，地域公司與長途通信公司之間不能相互兼任董事，不進行留籍調派人員。控股公司與地域公司不與長途通信公司共同採購原材料。地域公司與其他各公司、NCC之間相互接續的方式和條件應一視同仁，不得歧視。控股公司與地域公司向NTT通信公司提供有關研究成果信息的公開條件，應與其他電信企業之間的條件相同。（參見表3-8）
表3-8 NTT重組後的主要規制
NTT民營化是日本兩次民營化過程中歷時最長的一場國有企業改革。日本信息通信產業的發展始終與NTT的組織形式變革緊密相關。建立合理的產業組織結構，促進電信企業之間的公正競爭，是日本電信民營化的根本目標。而能否對NTT準確定位，不僅關係著能否真正建立公正有效的電信競爭秩序，而且直接影響著日本信息通信產業的發展。
以NTT為中心的日本電信改革，通過6次NTT股票公開上市，一定程度上實現了產權變革。但是，基於基礎電信資源的戰略價值及其所承擔的公共性職能，現行法律仍然對NTT附加了一定的產權規制，日本政府仍然控制者1/3以上的NTT股份。
在規制性制度創新方面，經過不斷調整和改革，日本政府對電信企業的行為規制已經全面緩和，並且最大限度地實現了國際接軌。在互聯互通、價格、普遍服務等方面，日本電信企業全面借鑑了國際普遍採用的規制模式。但是，在結構性制度創新方面，第一次電信民營化以後，NTT全面繼承了日本電信電話公社的全部資源，其組織形式雖然有所變化，但未能實現真正意義上的結構性制度創新。NTT作為日本唯一一個經營市話、長途、移動、網絡及增值服務的綜合性電信運營商，與按照不同領域分別進入的新興電信運營商NCC之間展開了「管理下的競爭」。儘管如此，基於促進新興電信企業發展的政策立場出發，在電信價格認可、服務內容、服務方式等方面，日本電信政策當局在對新興電信企業給予保護的同時，對NTT實行了過度「管理」，結果直接影響了NTT經營活力的發揮，同時也嚴重束縛了新興電信企業的創新能力。
1999年，日本政府對NTT實施了包括集團控股、地域分割、業務分離三個層次的重組。這雖然一定程度上實現了郵政省及新興電信企業長期要求拆分NTT的夙願。但是，地域分割和業務分離在一定程度上重複了美國已經放棄的1984年AT&T分割模式。特別是長途與本地通信的業務分離，有悖於產業融合發展的時代趨向，人為阻礙了無縫信息服務的實現。重組後形成的NTT集團控股模式繼續維持了NTT的整體經營實力，客觀上維護了NTT在國際電信競爭中的強大集團優勢，但建立公正有效市場競爭秩序的基本改革理念再一次被拋棄。
NTT法和NTT集團公司的存在，一方面確保了基礎電信服務的提供，為NTT開展國際電信競爭提供了強大的組織基礎，但另一方面也抑制了NTT整體活力的發揮，削弱了電信市場的競爭，影響了公平競爭秩序的建立進程。NTT作為日本最大的綜合性電信服務運營商，不僅擁有占據絕對優勢的電信基礎網絡，擁有雄厚的技術資源和龐大的產業關聯組織，而且成為日本未來基礎網絡建設的主導力量。
2005年11月，NTT集團公布了「推進NTT集團中期經營戰略」行動計劃，試圖通過推進集團各企業之間多種形式的密切合作，開展固定、移動的一體化服務。該計劃的實施，可能重新確立NTT一統天下的絕對壟斷地位，進而進一步破壞電信市場的競爭秩序。總務省電信政策管理局認為，在全面調整事業規制的同時，必須對NTT東西地域公司的瓶頸設備實行徹底的職能分離，藉此緩和對NTT地域公司業務範圍的各種規制。然而，總務省方案遭到了自民黨內部通信族議員的強烈反對。因此，圍繞NTT未來的組織形式和電信市場結構問題，日本各界仍將繼續演繹各種形式的鬥爭。而對NTT經營方式的處理妥當與否，日本電信市場結構如何，直接影響著日本電信產業的發展水平和未來走向。
注釋
[1]日本電信電話公社『電信電話事業史』第一卷、1959年、第239—241頁。
[2]1950年4月23日『衆議院議事録 』。
[3]日本電信電話公社『電信電話事業史』第一卷、1959年、第243—244頁。
[4]井上照幸『電電民営化過程の研究』エルコ出版、2000年、第306頁。
[5]情報通信総合研究所編『通信自由化10年の歩みと展望』信息通信綜合研究所出版、1996年、第42頁。
[6]KDD是國際電信電話股份公司的簡稱。1952年日本電信電話公社成立後，剝離國際電信業務，1953年專門成立國際電信電話股份公司。2000年，經過兼併重組，變為現在的KDDI。
[7]宮津純一郎『NTT改革』NTT出版株式會社、2003年、第107頁。
[8]津山惠子『NTT&KDDI——どうなる通信業界』日本実業出版社、2001年、第42頁。
[9]津山惠子『NTT&KDDI——どうなる通信業界』日本実業出版社、2001年、第42頁。