3.NTT法體制下的電信產業規制

  1985年4月1日，日本電信電話公社正式改組為日本電信電話股份公司，簡稱NTT。NTT的成立，雖然結束了長達100年的民營化爭論，但民營化的真正實現並沒有隨著法律頒布和公司成立而宣告結束。在後來NTT的發展變化過程中，圍繞NTT的組織形式和完全民營化問題一直爭論不休。應該說，1985年電電公社民營化改革，雖然結束了一個國有化的時代，但卻未能建立起穩定的產業組織結構和合理的電信產業規制體系，而電信領域技術革新的迅猛發展和產業規模的急劇擴大，也註定了民營化時期電信產業規制體系的過渡性特點。

  1985年4月1日實施的日本電信電話股份公司法，由23條正文和12條附則組成，且未進行分章規定，其篇幅也遠小於原來的日本電信電話公社法。從整體內容來看，一定程度上反映了民營化和通信自由化的時代特點。其後，隨著日本通信自由化和規制緩和的推動，NTT法經過多次修改，其規制體系和具體內容發生了很大變動。在此，僅以1984年民營化改革時的法律藍本為中心進行探討。

  從法理角度講，作為擁有全日本基礎電信網絡和雄厚技術力量的日本最大電信運營商，一方面，作為普通公司，NTT必須接受商法、電信法等法律調整，自由參與電信市場競爭；另一方面，作為特殊公司，還必須接受NTT法的調整，履行NTT法所賦予的普遍服務、價格、事業計劃和技術等方面的特殊規制，並單獨承擔一定程度的公共性服務職能。

  第一，NTT法第二條規定了公司的責任和義務。NTT在經營法律規定的業務時，「必須時刻考慮經營活動的合理性和效率性，通過以適當條件向國民公平提供不可欠缺的電話服務，來確保實現該服務在日本全國普遍且穩定供給，與此同時，鑑於電信在今後社會經濟發展中所應該發揮的重要作用，應該通過推進電信技術相關的實用化研究和基礎研究以及成果普及，致力於日本電信的創造性發展，以資增進公共福祉」。

  與民營化前的公社法相比較，NTT法雖然規制理念不盡相同，但在關於努力實現經營的合理性和效率性、確保提供普遍公平的電信服務、增加公共福利方面，卻是基本一致的。另外，NTT法體現了電信技術發展的時代要求，消除了原來關於「促進公眾電信設備整備和擴充，確保電信為國民提供便利」的條款，而代之以「推進電信技術相關的實用化研究和基礎研究以及成果普及」，並著眼於電信事業在未來發展中的重要作用，試圖通過日本電信事業的創造性進步，推動日本社會經濟的整體發展。基於此，日本電信電話股份公司投入巨資的研究開發成果，必須無償向社會公開。

  通過第二條關於責任和義務的規定可以看出，雖然公社制廢除後，NTT實行了公司制管理，但絕對不能把NTT理解為一個普通的股份公司。與此相反，NTT主要是作為一個特殊公司，其更大層面上承擔著促進日本電信事業發展和社會進步的重要責任和義務。這不僅體現在NTT法關於基本責任和義務的規定上，而且體現在對NTT具體的事業內容和財務等規制上。

  第二，民營化後的NTT和其他股份公司一樣，可以公開發行公司股票。公司股票必須採取記名形式，政府、地方公共團體、日本國民或日本國法人都可以持有股票。但NTT法同時規定，「政府平時必須保有公司發行股票總數的三分之一以上的股票」，「公司職員、股東或執行業務官員的半數以上、資本或出資半數以上、或議決權超過半數的外國人或外國法人」不能持股。公司在發行新股、可轉換公司債券或附新股認購權的公司債券時，必須獲得郵政大臣的認可。在處分政府持有的公司股票時，必須以預算形式向國會提出，在國會通過的限度範圍內進行。

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  第三，NTT作為民營化後的特殊公司，它直接繼承了原來公社時期遺留下來的全部電信線路和設備，因此，在其完全實現民營化之前，必然要承受一定意義上的法定義務和責任。由於NTT在日本電信領域的絕對優勢和特定法律地位，它在受到各種規制的同時，也同樣享受了一定程度的特殊保護。在公社時期，每次發行債券必須經過郵政大臣認可，其發行額度必須以預算形式經國會批准。民營化以後，NTT作為股份公司，可以根據董事會決定，通過發行債券等形式籌集經營資金，而且無須經郵政大臣批准。此外，與其他普通法人相比，NTT發行額度可以超越商法（明治三十二年法律第48號）第297條的規定限制（以資本金和資本準備金合計額或純資產額為限）。NTT法規定，債券發行限度「依據資本和準備金總額或依據最終借貸對照表，但不得超過公司現存純資產額中最小額的四倍」。藉此，NTT可以獲得其他民間公司所無法得到的發展資金。當然，NTT在享受資本運作方面寬鬆待遇的同時，政府取消了原來對公社債券、債務的擔保以及在財政投融資、借入政府資金及暫時使用國庫資金等方面的保護措施。

  相對於原來的日本電信電話公社法，NTT法反映了民營化與規制緩和的基本精神，對NTT事業規制較為寬鬆，明顯減少了來自國會、政府（郵政省或大藏省）干預力度。在公社法的相關規定中，有16處涉及國會權力，29處涉及郵政大臣權力，8處涉及大藏大臣權力。而NTT法則只有1處涉及國會權力，18處涉及郵政大臣權力，3處涉及大藏大臣權力。但是，從整體內容上看，郵政省的權力有所增強，許多原來屬於國會的權力改由郵政省行使。

  第四，NTT法繼續延續了公社時期經營國內業務的限制模式。NTT法第一條規定：「日本電信電話股份公司（以下稱公司）是以經營國內電信事業為目的的股份公司」；「公司經營前款業務外，可以經營與此附帶業務及經郵政大臣認可的其他為實現公司目的所必需的業務。」與此同時，《國際電信電話股份公司法》規定：「國際電信電話股份公司是以經營國際公眾電信電話業務為目的的股份公司。」與民營化前的經營模式相同，依舊實行國內、國際相分離的經營格局。

  然而，與NTT法同時頒布的《電信事業法》，作為規範整個電信產業結構和企業行為的基本法，其中既沒有國際、國內的業務劃分，也沒有地域、固定、移動、衛星和國際等業務的分離標準。作為民營化和規制緩和產物而同時頒布施行的電信事業法和日本電信電話股份公司法，其規制體系之所以存在如此差異，表明立法者有意限制NTT經營業務的擴展，藉以實現電信產業細分化的發展格局。在日本郵政省的實際執行過程中，為了培育新興的電信運營商進入電信市場，促進市場競爭機制的建立，郵政省事實上執行了市場細分化的准入規制。但是，這種國內、國際電信市場人為分割的體制，不僅背離了通信自由化的基本理念，也不符合提供國際、國內無縫通信服務的客觀發展需要，而且嚴重阻礙了日本電信產業的全面發展。

  第五，相對於原來的公社法，國會和政府對NTT的規製程度雖然有所緩和，但仍保持了一定的干預空間。郵政省作為主管省廳，不僅僅行使事後性的監督權，而且擁有事前性的人事任免決定權。對於NTT的組織形式，NTT法未做詳細約束，因此，應該參照商法相關規定執行。與公社法設立第二章經營委員會、第三章幹部與職員的規制模式相比，在NTT法體制下，NTT擁有較大經營管理自主權。但是，第九條規定「公司董事及監事的選任及解任的決議，不經郵政大臣的認可，不能發生效力」，從而確立了郵政大臣對NTT人事的最終決定權。此外，NTT法還明確規定「公司由郵政大臣按照該法律規定進行監督。郵政大臣認為存在法律實施的必要時，可以對公司下達業務相關的監督命令」（第十五條）。「郵政大臣為實施該法律，在必要限度內，可以要求公司提供業務相關報告」（第十六條）。為進一步加強對NTT的監察監督，NTT法還設立了監事條款：「公司監事必須在三人以上。郵政大臣認為實施該法律必要時，可以指名監事，使其監察特定事項，並呈報監察結果。監察官基於監察結果，認為必要時，可以向郵政大臣提出建議。」（參見表3-6）

  表3-6 民營化前後郵政大臣權力事項的變化表

  在業務規制方面，NTT法基於規制緩和的基本理念，在一定程度上放鬆了對公司經營活動的約束。在NTT法中，除了第五條規定在處分公司股份時，必須以預算形式由國會決定外，其他地方沒有出現國會的字樣，從而擺脫了企業經營的國會多數決定製。對於郵政省對NTT經營活動的管理權限，NTT法規定，對於NTT公司條款的變更、利益處分、合併及解散等決議，必須經過郵政大臣的認可。公司在讓渡電信幹線及准幹線性重要電信設備或提供擔保時，必須獲得郵政大臣的認可。在每個營業年度開始之前，NTT必須確定該營業年度的事業計劃，並報郵政大臣的認可。在營業年度結束三個月以內，必須向郵政大臣提出該營業年度的借貸對照表、損益計劃書及其營業報告書。但是，對於NTT向郵政大臣提交的事業計劃內容和形式，法律沒有明確規定。只是在NTT法施行規則第八條中，要求同時添加收支計劃書和資金計劃書。因此，郵政省在審查添附資料時，具有很大的行政裁量空間。

  除此之外，第十七條規定，對涉及股票發行、公司條款變更、利益處分、合併及解散等決議、事業計劃、幹線及設備讓渡等經營活動的認可，郵政大臣必須與大藏大臣協商。但法律沒有規定協商原則和方式以及協商不成的處理等內容。由於日本實行議會內閣制政體，各大臣直接對內閣總理負責，因此大臣之間協商制的實質意義是內閣決定製。（參見表3-7）

  表3-7 電信事業法與NTT法的規制情況

  ①1985年，日本通信自由化以後新成立的第一種電信企業稱為New Common Carrier，簡稱NCC。

  伴隨著NTT的成立和電信自由化的推動，1985年4月1日，NTT、KDD[6]開始作為第一種電信企業運轉。自電信事業出現以來的國家電信壟斷格局被打破，日本電信市場開始進入全面競爭的新時代。1985年民營化之初，在第一種電信企業領域，只有NTT和KDD兩家，而一般第二種電信企業也僅有83家，共計85家。此後，在長途、國際、移動、衛星、市話以及各種電信增值服務方面，大量的新興電信企業進入通信領域，電信市場不斷擴大，電信服務方式日益多樣化，電信服務價格也不斷下降。到1997年，日本電信市場初步形成了政府管理下的細分化市場競爭格局。

  對於NTT來說，一方面，由於民營化和通信自由化的實行，NTT獲得了一定程度的經營自主權，可以自由進行電信服務領域的投資，而且擺脫了工資總額制的束縛。但是，現行的電信事業法和NTT法對NTT實行非對稱性規制，NTT必須承擔普遍服務、電信技術基礎研究、實用研究及開發普及等義務。另一方面，NTT經營國內電信業務的法定性規定，嚴格限制了NTT作為大企業集團發揮技術和資源等綜合優勢，提供無縫服務的可能性。作為主管省廳的郵政省，為順利貫徹推進通信自由化政策，致力於建立公正的市場競爭秩序，在積極鼓勵新興企業進入電信市場的同時，在價格等方面給予了一定的政策保護，以保證新進入電信企業可以開展與NTT的有效競爭。

  電電公社時代，公社按照營業、利用、建設、維護、服務等職能進行組織劃分，從本部到各地的電信局、電信部也組成相應組織形式，業務運營按照職能系列，由上到下進行傳達，形成了職能型管理模式。公社總部下設11個電信局，再下基本以縣為單位設立49個電信部，然後下設電話局，約計1300個，再加上沖繩縣和都市管理部等下設的管轄局，共計1700個。電電公社的經營體制具有一定程度上的准行政特點，在當時電話安裝供不應求的客觀情況下，該組織模式有利於集中力量統一配置資源，迅速解決電話安裝延誤問題，但是這種組織形式不利於開展多樣化信息通信服務。

  1985年4月1日，隨著電電公社變成NTT，其內部組織結構也進行了相應調整。11月29日，NTT引入事業部制，在社長之下設立事業本部和事業部。1991年，根據高度通信服務發展要求，進一步調整事業部結構，並增設電報事業本部、打包通信事業本部、圖像通信事業本部、移動通信事業本部。1988年7月，分離數據業務，組成NTT數據。1992年，調整事業部制，實施長途、市話徹底分離的組織改革。7月，成立NTT移動通信網股份公司，將汽車電話、手機、船舶電話、飛機公眾電話及無線傳呼業務劃歸NTT移動。1993年，為了保證及時開發和提供各種服務，以原來的高度網絡化推進本部為中心，將硬體、軟體開發、改良、維持管理等及客戶開發系統、設備投資等進行合併，設立生產服務本部，與原來的營業本部、法人營業本部、研究開發本部一起構成四本部經營體制。1995年，適應高度信息化社會發展的需要，增設多媒體推進本部。

  在地方公司與總部的關係上，民營化以後，首先，在總社之下按照地域設立11個總支社，實行地域事業部責任制，其下基本以縣為單位，設立69個支社（其中大城市設立個數較多）。1989年4月1日，繼續調整組織結構，將原來的「11總支社69支社制」變為「48支社體制」，電話局變為支店或營業所，市外電話局和電話號碼諮詢指導局變成信息指導中心，其後又進一步壓縮編制，減少中間環節和支店數量，而且不再使用自1903年以來一直延續的電話局名稱。其基本出發點就是要徹底消除原來公社時期的政府色彩，同時標誌著由原來的以電話為主體的經營體制向綜合性通信服務體制轉化。

  1985年電電民營化以後，NTT充分利用長期積蓄的技術、人才和經營資源等優勢，積極開發多種經營，擴大經營領域。經過10年的建設，NTT逐漸形成了擁有子公司、關聯企業131家，銷售額超過6萬億日元的企業集團。NTT集團主要包括電信關聯企業、電信工程和不動產等48家，集團輔助企業35家，資源擴展企業15家，信息化發展企業33家。其中除NTT數據、NTT移動從公正競爭的立場出發，分別予以獨立外，其他都規模較小。131家公司共計擁有職員5萬人。1995年4月，隨著NTT數據的上市，NTT獲得了470億日元的收入。

  然而，民營化以後，由於市場競爭機制的引入，大量新興電信企業的進入，自1987年起，NTT的營業收益和經常收益開始下降。NTT經過長期的創收努力和合理化運動，直到1996年才開始實現增收增益。1985年民營化之初，公司擁有職工313600人，到1994年底，共擁有職工194700人，減少118900人，將近三分之一。但是，NTT職工的平均年齡卻在逐年上升。

  民營化的基本標誌是政府出售所持股票和企業上市，民營化實施以後，日本政府和NTT在進行組織改造的同時，積極醞釀股票出售事宜。到1998年決定NTT重組之前，日本政府共三次公開出售NTT股票，由此，日本政府獲得了10萬億日元以上的收入。電電公社成立時，作為政府全額出資的公有企業，其基本金為188億日元。1985年4月1日，NTT宣布成立，政府持有全部股份，合計資本金為7800億日元。1987年1月，第一次出售195萬股，其股票價格為119.7萬日元。NTT股票迅速高漲，4月達到每股318萬日元。第二次出售之後股票價格逐漸回落，到1988年10月第三次出售時，股價降為190萬日元。於是政府改變原定計劃，減少出售45萬，第三次共計出售150萬股。其後股票價格一直低迷，特別是在里庫路特事件影響下，股票價格更加不振。於是政府放棄原定1989年進行第四次出售股票計劃。1990年3月，電信審議會提出關於NTT分割分離的報告之後，股票跌至110萬日元。此後，股票出售問題被無限延期，而且股票價格的大幅下降直接影響了NTT改革的進程。