1.電信事業的管理模式與政府規制

  明治初期，日本政府投資興建電報事業，後來又繼續興建電話事業，這些業務一直由政府直接負責運營和管理。對於電報電話事業經營方式問題，日本國內一直存在著國營論和民營論的爭論。在電信初創的明治時代，圍繞國營與民營等問題，工部省與太政官、大藏大臣間存在嚴重分歧。在產業界，以澀沢榮一、益田孝、大倉喜八郎等大財閥為代表的企業人士積極宣傳電話民營方案。但是，西南戰爭以後，隨著日本政府的財政好轉和電報重要性的充分認識，日本政府決定堅持國營，民營和國營的長期爭論隨之結束。1889年，日本頒布《電信電話線私設條規》，最終確立了電信國營方針。但是，為了適應旺盛的民間電話發展需要，克服電信事業發展中存在的資金不足等問題，日本政府在堅持國營形式的前提下，開始大量吸收民間資本進入。1910—1914年，民間資本占30%，1925—1929年，民間資本占到60%。

  1948年9月，按照盟軍總司令部的意思，日本政府決定對遞信省的電信和郵政實行業務分割。1949年6月1日，電信省和郵政省分別宣告成立。電信省和郵政省雖然成為形式上的兩個部級機構，但主管大臣卻一直是身兼二任。1949年7月12日，作為總理大臣的諮詢機關，日本政府成立了「電信電話復興審議會」。專門審議電信電話事業的經營形式問題。1950年3月31日，審議會向總理大臣提交了「關於電信電話恢復、復興及改善的電信電話復興審議會的報告」，認為「日本電信電話事業自創始以來，一直為國家經營。由此，必然伴隨導致來自官僚機構的各種制約，其經營活動常常缺乏效率，其發展總是要落後於社會需求」。[1]按照電信電話復興審議會的報告精神，4月23日，日本眾議院做出了《關於向國有企業轉變的決議》：「電信事業雖然具有高度公共性的一面，但其本質最終仍然屬於企業」；「本事業依然採取國營形式，必然導致其結果。在企業經營的會計核算及人事管理等方面，一直原則上採用一般行政機關的管理規則，致使企業的經營活力受到巨大制約，從而對事業健康發展造成諸多障礙。」[2]

  1951年8月14日，日本政府政令諮詢委員會提出了《關於行政制度改革的報告》。報告認為：「在國營及公營事業中，電信事業以將來向民營轉換為前提，可以暫時採取國有企業形式。」[3]基於此，1952年，日本內閣制定了日本電信電話公社法案及施行法案、國際電信電話股份公司法案等基礎方案。7月31日，法案經過眾、參兩院的修改和協調，最後獲得通過。8月1日，日本電信電話公社宣告成立。行政性電信事業完成了向公共企業性電信企業的轉變。自此，電信領域打破了一直由政府直接控制的管理模式，實行政企分開。

  日本電信電話公社法體現了公共性與企業性的統一。與公眾電信事業法一樣，該法第一條直接闡明了設立公社的目的：即「通過確立合理且有效率的公眾電信事業經營體制，促進公眾電信設備的整備及擴充，確保電信為國民提供便利，以增進公共福利為目的，特此設立日本電信電話公社」。關於如何通過日本電信電話公社實現「增進公共福利」的目的，法律從三個途徑進行了具體闡述，即確立合理且有效率的公眾電信事業經營體制，整備和擴充公眾電信設備，確保國民便利。這裡將「合理且有效率的公眾電信事業經營體制」放在了首要位置，其本意在於強調建立電信電話公社的首要目的在於發揮公社的企業性。自日本建立電信事業以來，政府一直對電信事業實行直接管理，其管理體制和運行機制也都是按照行政管理機構設置的。其間雖然民營化改革的呼聲不絕於耳，但始終未能提升到政府的議事日程。戰後，經過長期的調查研究和論證，最後還是選擇了公社模式，試圖通過提高企業的自主性和機動性來提高電信事業經營效益，從根本上解決原來政府直接經營管理的弊端，從而最終保證公共性的落實。因此，公社法具有明顯的追求企業經營效益的特徵。

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  日本電信電話公社法直接規定了公社的各項業務規則。「公社從事公眾電信業務及其附帶業務和其他為實現第一條規定的目的的必要業務。」作為電電公社的主業，即公眾電信法所規定的公眾電信業務，包括電報、電話、專用電話、公共電話和傳真等各種通信服務業務。而其附帶業務，包括天氣預報服務和報時等服務內容。所謂「為實現第一條規定的目的的必要業務」，主要指在經營主業過程中，充分利用自身積蓄的技術力量而開發的業務，比如接受電信設備製造商的委託，出售電話機等通信器材的業務等。

  此外，在不影響主業順利開展的同時，還可以接受郵政大臣的委託業務及其他委託業務，主要包括電信設備的設置和保存，電信用機械、器具及其他物品的採購、保管、修理、加工及檢查，電信技術相關的實用性研究和基礎研究，電信業務從業者的培訓等。在此需要說明的是，電電公社本身沒有電信設備製造權，其開發的研究成果只能通過民間通信器材廠商生產，然後再由電信電話公社進行採購。因此，在電電公社的周圍，逐漸形成了龐大的「電電家族集團」。電電公社成立以後，在其主營業務之外，按照日本政府及法律規定，電電公社開始不斷擴展其投資空間，先後對通信廣播衛星機構、日本船舶通信股份公司、日本汽車電話服務股份公司和新日本汽車電話服務股份公司等多家公司進行投資。

  日本電信電話公社法明確規定了公社的運轉模式和管理人員的產生辦法以及權利和義務。電電公社法通過第二章經營委員會和第三章幹部與職員的規定，直接體現了電電公社作為公有企業的本質特徵。「經營委員會是決定公社業務運營等重要事項的機關」，其重要事項包括預算、決算、事業計劃、資金計劃、資金借貸、債券發行以及經營委員會認為必要的事項。經營委員會由5人委員和2人特別委員組成。關於委員的選任，必須在獲得眾、參兩院同意的基礎上，由內閣予以任命。任期4年，可以連任。其中特別委員由公社總裁和副總裁擔任。

  公社設總裁、副總裁各1人，理事5—10人，監事2人。總裁和副總裁在經營委員會同意的基礎上，由內閣任命，任期4年，可以再任。理事由總裁任命，任期2年，可以再任。監事由經營委員會任命，任期3年，可以再任。監事負責監督公社業務，並將監察結果報告經營委員會。電電公社法規定，經營委員會委員實行無薪酬工作制，對於差旅費和業務執行的相關費用實行實報實銷。經營委員會委員一定程度上具有名譽職位的特點，因而能夠擔任此職的一般為功成名就的企業界人士、剛剛退職的官僚或有政府關係的知識階層。一方面經營委員負責企業的重大決策權，其一舉一動可能深刻影響企業的直接經濟效益；另一方面經營委員實行「無薪工作制」，企業經營效益好壞與委員個人沒有任何直接聯繫，因而難以形成合理的責任機制和激勵機制。

  依據法律，經營委員的任免必須獲得兩院同意，並由內閣任命。公社的主要事務和權限的國會或內閣決定製，使經營委員會也難以自主發揮企業的最高決策權。在編制預算草案、資金計劃時，經營委員會在考慮公社自身發展的同時，不得不像其他政治家一樣，必須分析各種政治因素和國會通過的可能性、現實性，從而使公社運營過多地摻入了非經濟因素。龐大的「電電公社家族」的選票優勢，也極大刺激了政治家們介入電信事業的欲望。電電公社往往成為各派政治勢力激烈角逐的戰場，進而也嚴重影響了公社企業性的發揮。

  在日本電信電話公社法體制下，電電公社的財務也受到政府的嚴格約束。電電公社作為政府全額出資的國有企業，「政府認為必要時，在預算規定的金額範圍內，可以向公社追加投資」。1952年公社成立時，經過核算，資本金為182.37億日元。到1985年3月，當其作為公有企業而將結束生命時，其資本金合計僅為188.47億日元。32年間，雖然電信事業取得了巨大發展，電電公社也成為日本最大的企業之一，但其資產增值僅為6.1億日元。即使這6.1億日元，實際上也是伴隨著沖繩歸還本土而繼承的原琉球電信電話公社的資產。也就是說，在32年中，政府從未進行過一次再投資。

  關於公社的預算，主要包括預算總則、收入支出預算、繼續費及債務負擔行為等。在公社法第四十條中，明確規定了預算的彈性：「在公社的預算中，為使該事業能夠進行企業化經營，賦予其具有必要彈性，以適應迅速增加的需求、經濟形勢變動及其他不能預測事態。」電電公社具有適應環境變化調整經營活動的彈性規定，構成電電公社作為公有企業的最大特色。但是，現實經營過程中，由於預算彈性條款被置於嚴格制約之下，因而只能保持在一個名義上的層次。

  對於預算的編制，法律規定，首先由電電公社編制每事業年度的預算草案，並添附該事業年度的事業計劃、資金計劃及其他預算參考資料，一併呈交郵政大臣。郵政大臣在接到公社的預算草案後，必須與大藏大臣協商，並進行必要的調整，其後必須經由內閣討論決定。經過內閣決定的公社預算案與國家的整體預算案最終一起提交國會討論。經過國會討論通過的預算，再經由內閣通知電電公社。未接到預算通過通知，電電公社不得實施該預算。由於上述程序的嚴格規定，預算的彈性最後也變得毫無彈性了。

  此外，對於公社的長期貸款、短期貸款以及電電公社的債券額度，必須以預算形式經國會審議決定。在現金的使用過程中，電電公社必須將業務相關的現金寄存在國庫。第五十三條還嚴格限制電電公社通過自己的裁量挪用預算資金，不得在預算規定目的以外使用預算資金。在其「但書」中，雖然規定在預算實施上必要且適當情況下，可以不受業務劃分的限制，轉作他用，但必須得到郵政大臣的認可。

  關於公社職員的工資支付，公社法規定，由公社制定相關工資準則。第三十條規定「職員的薪金，應符合其職務內容和責任，且必須考慮職員所發揮的效能」。與此同時，「還必須考慮國家公務員及民間事業從業者的薪酬及其他情況」。基於此工資準則，公社實行工資總額制，即每個事業年度的工資支出不得超過國會議決的該年度預算規定的工資總額。但是，在經濟形勢變動及其他不可預測的情況下，在特別必要時，經過郵政大臣認可，在國會議決金額的範圍內，可以臨時支付工資。雖然法律規定在效率提高或經費節減時可以支付特別薪金，但是根據預算規定，必須經郵政大臣認可。工資總額制的規定，不但使電電公社的管理層基本喪失了自主決策能力，同時也嚴重削弱了工人的勞動積極性。