2.財政投融資制度的運行機制

  日本的財政投融資計劃是由大藏省理財局組織實施的。1973年以前，年度計劃只是作為參考資料提交給國會，無須經國會批准。後來因財政投融資規模逐漸增大，國會於1973年通過了《長期運用特別措施法》[10]，規定資金運用部資金和簡易保險資金中，期限超過5年的長期資金運用必須列入財政投融資計劃，提交國會審議。故1973年以後，財政投融資預算被列入國會審議範圍。其操作程序是：每年8月31日以前，由各省廳向大藏省提出自己下一年的財政投融資計劃。9到12月，大藏省會同有關省廳反覆論證調整，然後提交資金運用審議會討論。12月末，將包括「財政投融資資金計劃」「財政投融資原資推算」「財政投融資用途分類」三部分內容的財政投融資計劃與年度財政預算案一起提交國會審議。

  與民間金融機構的業務操作不同，日本財政投融資的資金籌措和資金運用是由不同的政府部門實施的，即籌資和融資責任分開，原資的籌措和管理主要依賴資金運用部資金、簡易保險資金、產業投資特別會計、政府保證債和政府保證借款四部分；資金的運用則交由開發銀行等政府專門金融機構實施。

  資金運用部的前身是原大藏省儲蓄存款部，該部成立於1878年，其主要職能是管理國民郵政儲蓄和國庫盈餘金。1951年4月，《資金運用部資金法》頒布，由此儲蓄存款部改為資金運用部，由大藏省理財局第一課負責管理。法律還明文規定，資金運用部資金的管理使用權歸大藏大臣。對此，日本學者指出，資金運用部「事實上是以大藏大臣為首長的一種國營銀行或國營金融機構」[11]。到目前為止，資金運用部所提供的資金已占到日本財政投融資的80%，成為財政投融資的最主要來源。其中，郵政儲蓄所占的比例最高，1970年為52.5%，1995年為55.5%。其次是福利保險和國民養老金委託存款，其比例1970年為34.6%，1990年為32.3%。

  簡易生命保險是以低收入者為對象於1916年設立的，目的在於生命保險的普及化，以增進國民生活的安定和福利。作為財政投融資原資，簡易生命保險現已成為僅次於郵政存款和養老資金的第三大資金來源。

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  產業投資特別會計是根據1953年8月的《產業投資特別會計法》設立的，當時的目的是重建經濟、開發產業及振興貿易。它承接了美國對日援助物資特別會計資產2294億日元，並獲得了1953年發行的特別減稅國債的收入，以此為本金而開始運營。後來又從一般會計、緊要物資特別會計、特殊物資特別會計、經濟援助特別會計和剩餘農產品資本融通特別會計等處吸收資金，其中依靠一般會計收入的比例日趨上升，1970年占到50.5%左右，到1980年占到65.7%。然而，產業投資特別會計在整個財政投融資中所占的比重卻日趨下降，1990年其份額僅占0.8%。

  政府保證債和政府保證借款，是指國營公共事業、公團等政府相關機構在發行債券或從民間金融機構籌集長期資金時，其本金和利息的償還由政府進行擔保的借款。政府保證的限度列入一般會計總則，經由國會討論通過。之所以將其列入財政投融資系列之中，是因為各機構的借款雖然是民間資金，但最終要由政府償本付息。特別是政府保證債，其發行數額、發行條件等均由政府和銀團共同商定，是專門以財政為依據的資金，所以應該作為財政投融資的資金來源之一。作為政府保證債，戰後曾被占領軍當局明令禁止。1953年，政府實施財政投融資計劃以後，作為公共信用，政府保證債再度予以發行。此後，隨著日本經濟的高速增長和投資需求的不斷擴大，其發行數額逐年增加，1966年占到財政投融資總額的29.4%。石油危機以後，政府保證債開始有所減少。（參見表3-1）

  表3-1 日本財政投融資原資構成比例（單位：%）

  資料來源：宮脇淳『財政投融資の改革』東洋経済新報社、1997年4月第6版、第134頁。

  上述財政投融資是由政府指定的金融機構運作並開展其經營活動的。這些金融機構的成立都有各自的法律依據，其負責人由政府任命，接受政府的監督和審查。它們一般不能接受存款，也不能直接從民間借款，其公開發行的債券由政府擔保還本付息。如下表所示，為了更好地實施財政投融資，日本政府還設立了種類繁多的公共性金融機構，主要包括特別會計、公庫、事業團、地方公共團體、特殊公司及銀行等。（參見表3-2、表3-3）

  表3-2 日本財政投融資相關政府金融機構與企業

  表3-3 日本財政投融資機構融資額變化情況（單位：億日元）

  資料來源：武田隆夫等編『日本財政要覧』東京大學出版會、1987年、第104、105頁。

  賈康、閻坤著：《轉軌中的財政制度變革》，上海遠東出版社，1999年，291頁。

  上表所列的政府金融機構，具體負責財政投融資資金的運用，它們利用原資資金和自有資金，按照法律所規定的業務範疇進行融資活動。其投資對象主要是一些基礎行業和涉及國計民生的基礎設施，以及一些私人企業無法經營或不願經營的重要產業和部門。隨著經濟發展階段的變化，其財政投融資的對象及資金比例也有所調整。1953年，財政投融資設立之初，對主幹產業的投資比例達29.1%，住宅和生活環境整備兩項之和只占到13%；但是到1986年，前者的比例減至2.9%，後者卻已躍至43.1%。下表清楚地反映了日本政府財政投融資方向的變化軌跡，即隨著經濟的發展，越來越重視社會經濟生活整體質量的提高。

  表3-4 日本財政投融資用途明細表（單位：億日元、%）

  資料來源：武田隆夫等編『日本財政要覧』東京大學出版會、1987年、第101頁。