1.財政投融資的設立背景

  1953年，日本政府在編制年度財政預算時，首次推出了財政投融資計劃，此後經過不斷發展，財政投融資規模不斷擴大，以致於被稱為日本政府的「第二財政」。在戰後日本經濟發展中，財政投融資所起的重要作用倍受矚目。在日本，財政投融資簡稱「財投」，遠藤湘吉為其所下的定義是：「所謂財政投融資，簡而言之，就是財政機構的資金和政府掌握下的資金按照一定計劃所進行的出資和融資。」[2]大內兵衛、內藤勝認為，財政投融資是「以財政上形成的資金進行的投資或融資活動」。[3]關於財政投融資的性質，日本學者指出，它屬於國家干預國民經濟的「政策金融」[4]，作為日本政府的「第二預算」，實際上構成了「戰後日本財政制度的骨骼」，是「建立國家壟斷資本主義的一大支柱。」[5]

  在我國，「財政投融資」一詞的使用不太廣泛，學者們更多地採用了「政策性金融」的表述方法，而財政信用、政策金融等概念也往往被在同一意義上使用。王朝才認為，財政投融資是「以政府信用為基礎籌集資金，以實施政府政策且形成固定資產為目的，採取投資（出資、入股等）或融資方式將資金投入企業、單位和個人的政府金融活動，它是政府財政活動的重要組成部分」[6]。何振一、閻坤認為，「所謂財政政策性投融資（財政投融資）是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，以實現特定政策目的、直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動」[7]。林濤舟則認為，「財政投融資是指以政府財政為依託籌集資金，以實現政府意圖和國家有關政策為目的，實行有償投入的財政性金融信用活動」[8]。對於財政投融資的性質，曉華指出，「財政投融資是具有財政性質的金融投資，它既具有財政投資的某些性質，也具有金融投資的某些性質，是『中介』於財政投資和金融投資之間的一種新型的宏觀調控國民經濟的國家投資方式」[9]。

  上述引論似可表明，中日兩國學者對財政投融資概念及其內容的理解並無大異。第一，財政投融資有別於純粹的財政支出。財政資金的同類開支和收入之間未必是一種等量或近似等量的關係，多數情況下，如行政費、補助金等，一般是只支不收，而稅收則體現了財政收入的單項性側面。相比之下，財政投融資是一種可回收的出資或有息貸款，其基本要求是在保證原資不致流失的前提下，儘可能實現貸出、回收資金的良性循環，即財政投融資屬於融資行為，這就與財政意義上的支付行為有著本質性的區別。

  第二，財政投融資有別於一般意義上的商業銀行貸款。商業銀行的運營是根據市場經濟原理中的資本收益核算原則選擇融資對象、開展融資活動的，即所謂「利潤第一主義」。相比之下，財政投融資固然也重視對原資的保護，但毋寧說是把政策上的需要擺在首位，為此不惜風險投資，相比於商業銀行，它明顯具有低息、長期貸款的特點。

  第三，財政投融資的對象是由國家經濟政策規定的。各國政府在制定財政投融資規劃時，一般都會設定明確的經濟政策目標，主要用於支持和扶植基礎產業、特定新興產業，並對社會基礎設施的建設以及對中小企業進行扶助。

  第四，財政投融資是由政府部門掌握，並在政府部門的「計劃性」安排下使用的。與一般的國家財政預算不同，在日本，直至1973年，被稱為「第二預算」的年度財政投融資計劃無須通過國會的審議批准，而只是作為國會審議國家年度財政預算時的參考資料。我國在建立財政投融資制度之前，由於長期實行計劃經濟體制，主導財政投資、撥款、貸款及商業融資的是政府，因而導致財政與金融界限不甚清楚，與日本進行橫向比較較為困難。但在實行財政金融改革、實現財政與金融分開以後，財政投融資制度也建立起來，與日本的做法相同，後者的主導權是由政府掌握的。

  日本財政投融資制度的歷史淵源可以上溯至明治初期。日本學界一般將明治政府創辦官營企業納入財政投融資的範圍，亦即所有由政府組織的、旨在發展有關產業或設施的投資活動，都被視為政府財政投融資活動。當時，日本政府為迅速發展資本主義經濟，出資改造和新建了一批官營企業，後因經營不善和財政緊張，除鐵路、通信、軍工部門外，全部廉價處理給民間。日俄戰爭後，隨著國家壟斷資本主義的加強，以興建八幡制鐵所和鐵路國有化為代表，官營事業再度擴大。20世紀20年代末至日本戰敗的1945年，為了應付經濟危機和曠日持久的對外侵略戰爭，由國家出資並直接經營了一大批國策公司或公團，財政投融資規模達到空前程度。

  

  戰後初期，由於推行民主化改革，財政金融制度發生重大變化，同時也出現了舊制度廢除後新制度不能及時承接的脫節現象。例如，20世紀40年代後半期勸業、興業、北海道拓殖等銀行被勒令停業期間，辦理長期貸款業務的金融機構不復存在，而對百廢待興的日本經濟來說，長期信用的供給是刻不容緩的。基於這種情況，財政投融資方式才被重新搬了出來。1946年8月，興業銀行復興金融部成立，開始政府融資業務。翌年1月，復興金融部從興業銀行中分離，獨立為復興金融公庫，由此揭開了戰後開展財政投融資的序幕。在1947—1948年推行傾斜生產方式政策期間，復興金融公庫承擔了民間設備投資貸款的70%左右，有力地支持了戰後經濟重建。但是，復興金融公庫開展的財政投融資，存在著財政、金融界限不清、原資保護不力等制度和管理上的諸多問題，以致成為助長通貨膨脹長期化的直接原因，因此在1949年推行道奇計劃時被列入重點整頓對象，停止了貸款業務。

  復興金融公庫的貸款業務停止後，長期資金的供給又出現空白，某種程度彌補這種空白狀態的是同時設立的美國對日物資援助回頭資金，但這一援助收入遠不能滿足經濟復興的巨大資金需求，並且它只是特定情況下的一種臨時性收入，援助一旦結束，這筆收入即告枯竭。為了從根本上保證財政投融資的資金來源，並使其運營制度化，進入50年代後，隨著美國占領當局放寬占領限制，日本政府獲得「根據國情」修改「占領立法」若干權限，有關財政投融資的法律法規紛紛出台，開發銀行等一批政府系統的財政金融機構隨之建立起來。到1953年，日本政府在編制年度財政預算時首次推出財政投融資計劃，財政投融資開始作為一項制度加以推行。