4.緊急對策體制的現實困境
2024-10-13 11:05:02
作者： 吳廷璆
無論任何國家或機構，不管建立怎樣嚴密的災害對策體制，都無法絕對避免重大災害發生，也無法完全消除重大災害所造成的損失。人類認識世界能力的提高，科學技術的進步只能為我們提供有效應對重大自然災害和積極進行危機管理的手段和方法，卻不足以改變災害和危機本身。事實上，當重大災害發生時，一般都伴隨著信息渠道中斷、道路交通毀壞、物質供應缺失和公共機構嚴重受損等現象發生。一方面現場災區損失嚴重，人力不足，亟待救援；另一方面政府和外圍救援機構缺乏準確受災信息，無法有效配置救援人員和各種物資。根據內閤府調查，東日本大地震時，約有半數居民收到了海嘯警報和避難信息，其中約56%的居民是通過防災無線系統獲得的，而通過J-ALERT自動啟動系統傳輸到市町村防災信息比例為59.9%。[12]
2011年3月11日，東日本大地震不僅引起巨大海嘯，還直接導致了福島核電站泄漏事故，造成嚴重環境污染，並引發了產業供應鏈大規模中斷，能源供應不足等一系列次生災害，直接經濟損失高達16.9萬億日元。福島核電站泄漏事故後，日本一度關閉所有核能發電廠，導致日本電力供應嚴重不足，使日本工業生產和輸出急劇下降7%和8%，並引發了31年來日本首次貿易赤字。對於核電利用問題以及由此可能引起的核泄漏等問題，未來將如何加以妥善對應，對於日本來說還將是一個長期的課題。
根據日本地震研究機構調查，近30年內，日本可能發生南海海溝地震、東京直下地震，而且發生M8.4級以上地震的可能性為40%。一旦首都圈發生直下式地震，必然引起首都圈大規模停電，甚至可能導致日本中央防災指揮系統陷入癱瘓。從整體防災能力來說，日本配置了國際一流的救助設備、災害探測和警報系統，擁有大批防災經驗豐富的技術人才和國際一流的科研隊伍。日本政府機構、自衛隊、警察、醫院、消防機關以及NGO、個人志願者等一般具有較高的防災意識和防災能力。然而，一旦遭遇上述重大災害，日本政府可能難以迅速組織大規模救災力量。日本潛在的防災能力與現實緊急應對之間依然存在著巨大偏差。因此，如何進一步健全現行防災應急對策體制，以應對未來可能發生的更大自然災害，成為擺在日本政府面前的重大課題。
在市場經濟條件下，突發的重大自然災害不僅直接造成人員傷亡和財產損失，而且容易誘發各種社會經濟矛盾，而國家財政的日益窘迫直接影響了日本政府的災害對策能力。「3·11」大地震後，日本政府的防災預算額連續2年超過4.5萬億日元，2013年更高達5.58萬億日元。[13]根據東日本大震災對道路、港灣、住宅等社會基礎設施的損害情況，預計恢復重建費用需要16萬億—25萬億日元，而這些僅僅靠地方公共團體根本難以負擔。與此同時，截至2014年，日本國債總額已經高達千億日元，超過GDP的2倍，這對於長達20年入不敷出的日本財政來說，無異於雪上加霜。對於受災地區來說，限於地方財力和產業基礎，一旦失去了國家財力的強力支持，則無力獨自承擔災後恢復和重建工作，因而容易導致救災遲緩或次生災害發生。
綜上所述，我們可以看到，災害危機管理是人類社會必須認真面對的一個永久課題。日本處理重大災害和危機的經驗和教訓為國際社會提供了有益參考。從災害發生前的計劃性危機預防，到災害發生時的多渠道及時預警；從災害發生後的緊急對策機構與專業防災機關的統一決策，到消防員、警察、自衛隊員、醫療救護人員的緊急救助以及當地居民的互助自救，日本實現了災害危機管理的快速化、專業化和有序化，有效減少了災害傷亡人數和財產損失。日本政府依法嚴格落實防災主體責任，注重災害預防，強化城市防震建設，地方自治機構長期開展的全民性防災教育、制度化防災演練等，大大提高了日本社會的危機管理能力。儘管如此，東日本大震災後的沉重財政負擔和揮之不去的核輻射威脅，日本周邊潛在的大規模地震災害風險，入不敷出的窘迫財政和巨額國債負擔，長期低迷的日本經濟，現行的災害危機管理制度和日本社會的防災抗災能力依然面臨著嚴峻考驗。
注釋
[1]王德迅：《日本危機管理研究》，《世界經濟與政治》2004年第3期。
[2]姚國章：《日本突發公共事件應急管理體系解析》，《電子政務》2007年第7期。
[3]顧林生：《日本大城市防災應急管理體系及其政府能力建設——以東京的城市危機管理體系為例》，《城市與減災》2004年第6期。
[4]伍國春：《日本社區防災減災體制與應急能力建設模式》，《城市與減災》2010年第2期。
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[5]西川智「日本の防災行政システムの進展と今日の課題」『國際交通安全學會誌』Vol.32、No.2，第6頁。
[6]青木信夫：《日本東京的防災規劃》，《城市環境設計》2008年第4期。
[7]王德迅：《日本的防災體制與防災賑災工作》，《亞非縱橫》2004年第3期。
[8]防災情報新聞『自衛隊の災害派遣—後方支援リスクと災害派遣「二次災害リスク」』、2015年7月8日。
[9]姜乃力等：《日本城市防災減災的經驗與啟示》，《世界地理研究》第13卷第4期。
[10]《日本建築彰顯超強抗震能力》，《中國建設報》，2011年3月19日。
[11]林家彬：《日本防災減災體系考察報告》，《城市發展研究》第9卷2002年第3期。
[12]吉村茂浩「東日本大震災における災害情報伝達手段の課題と対策」『消防科學と情報』2013年（夏季）No.113、第8—11頁。
[13]內閣府『平成26年版防災白書』付屬資料、日経印刷、2014年、附—24頁。