3.緊急對策體制的制度基礎

  從日本應對各種重大災害的危機管理水平看，從災害發生前的危機預防，災害發生時的危機預警，到災害發生後的緊急應對和緊急救助，日本已經形成了一套成熟的災害緊急應對機制。在重大災害緊急應對過程中，日本之所以能夠有效預防災害、減少災害損失，有效防止和減少次生災害，有序推動災後恢復和重建，得益於日本政府及社會各界不斷完善危機管理相關的法律制度建設，嚴格執行緊急對策中的主體責任制度，長期堅持的防災教育演練，不斷強化城市建設標準等具體措施。

  第一，主體責任明確的法律定位。

  根據《防災對策基本法》，日本政府負有「保護國土及國民生命、身體及財產免於災害」的使命。在發生災害或存在災害危險時，政府機構必須動員其全部組織和機能，謀求一切防災措施，儘量避免、減少災害或阻止災害蔓延。在制定和實施災害預防、災害救助和災後重建基本計劃時，政府有責任積極組織地方公共團體、指定公共機關、指定地方公共機關實施防災事務，指導和監督地方公共團體制定和實施區域防災計劃，並負責對其加以綜合性調整，以確保災害費用負擔的合理化。都道府縣和市町村等地方公共團體則有義務制定和實施本地區的災害應對計劃。

  對於突發重大災害，防災責任主體包括國家、地方政府、指定公共機關、指定地方公共機關。所謂指定公共機關，主要指獨立行政法人、日本銀行、日本紅十字會、NHK及其他公共機關和經營電力、煤氣、運輸、通信及其他公益事業法人。指定地方公共機關則指地方獨立行政法人、港務局、土地改良區及其他公共設施管理者，在都道府縣經營電力、煤氣、運輸、通信及其他公益事業的法人。

  各級地方政府或公共機關首長及其他有實施災害預防責任的人員為災害預防責任人。災害預防責任人負責建立健全災害預防體制，設立災害應對組織，依法開展各種防災演練活動，準備必要的設施、設備和物質儲備，並努力消除可能影響未來災害救助的各種阻礙。災害預防責任人必須加強對預防災害的組織管理，特別是完善災害預測、預報以及迅速傳達災情的組織建設工作，以保證防災相關事務或業務得以迅速且穩妥地實施。

  

  對於一般的區域性災害，當地的市町村長官作為受災地區的第一責任人，全權組織現場救助活動。對於非常災害、重大緊急災害，除由「非常災害對策本部」和「緊急災害對策本部」統一組織協調之外，現場對策本部長作為受災地區的第一責任人直接指揮現場救援活動。公共機關根據受災情況，必須採取相應救災措施，或者請求、指示都道府縣和市町村的相關機構採取對應措施。在災害救助過程中，市町村長必須及時向都道府縣知事通報信息，都道府縣知事、公共機關代表人、行政機關首長必須及時向總理大臣報告受害狀況以及所採取的應對措施。

  在發生災害或可能發生災害時，為了避免災害發生或防止災害擴大，災害對策機關必須及時採取災害防禦措施或救助行動，包括發布、傳達災害警報，進行緊急避難的勸告或指示，為受災者提供必要的避難所、飲食、水、生活必需品，掩埋屍體和進行搜救活動，同時要預防犯罪，實現交通管制，維護災區的社會秩序。依據《災害對策基本法》，在發生重大災害期間，對於拒絕執行都道府縣長官的行動命令、協助命令或保管命令者，處6月以下徒刑或30萬以下罰金。對於不服從都道府縣公安委員會的限制或禁止車輛司機，處3個月以下徒刑或20萬以下罰金。

  第二，嚴格執行城市防震建設標準。

  建設防災型街區和防災型城市是日本落實防災計劃，縮小重大災害損失的一個重要手段。根據防災計劃，都道府縣或市町村在修建道路、公園等城市基礎設施時，必須同時建立具有醫院、行政、福利、避難、儲備等機能的公共設施和公益設施，以保證在受災時發揮最低限度的城市機能。地方自治團體行政機關、消防署、警察署、學校、醫院、公園等為指定防災據點。在日常情況下，人們可以在城市中安心生活學習。遭遇非常災害時，可以有效實現防災避難。日本的各級學校，尤其是中小學已經成為突發自然災害時的法定緊急避難場所。[9]日本大部分學校都設有專門儲備防災物資的倉庫，儲存了足夠緊急避險用的淡水、食品、燃料等，以備不測。在日本各社區發出的防災通知中，總要標出小學、中學、高中所在的位置，清楚告訴人們發生災害時的逃生路線和避難所。

  為了避免地下管線在地震中損壞，日本的電纜線路一律採用空中架線。雖然城市中電線桿林立，不利於市容環境建設，但是，日本政府和各地方公共團體仍然堅持將城市安全建設置於重要位置，以確保城市的防災救助功能。

  日本是最早制定建築耐震標準的國家，在建築的耐震基準、耐震設計、技術等方面一直處於世界前列。1950年，日本制定《建築基準法》，對建築物的用地、建築設備、結構和用途設置了最低標準。依據《建築基準法》，一個建築工程在獲得政府部門開工許可後，除了要上交設計圖紙、施工圖紙外，還必須提交建築抗震報告書，而且只有一級以上的建築師才有資格編制抗震報告書。1995年，阪神地震發生後，日本政府連續3次修改《建築基準法》，把各類建築物的抗震基準提高到最高水準。按照現行建築基準法，商務樓必須能夠抵抗8級地震不倒，有效使用期限必須超過100年。[10]2006年，著名一級建設師姉齒秀次因為偽造防耐震強度而被捕入獄。

  日本地震研究機構或企業不斷推出新型材料或技術，以提高現有建築物的防震性能。為了抵禦地震的破壞，日本高層建築普遍採用了一種地基地震隔絕技術，即在建築物底部安裝彈性橡膠墊，或者通過摩擦滑動承重緩衝裝置來抵禦地震。日本政府十分強調加強建築物的抗震性能，專業技術人員定期免費對民宅進行抗震加固和等級評定，對於現存的不符合抗震結構的房屋，在進行房屋防震加固時，政府會酌情給予居民適當的補貼鼓勵。在「3·11」東日本大地震中，東京市一些高樓雖然像輪船似的大幅搖晃，甚至牆體開裂，玻璃碎裂，但整棟建築之所以屹立不倒，應該說，這直接得益於日本政府嚴格執行的建築物超強抗震標準，日本建築物的超強抗震能力亦令世人驚嘆。

  第三，全民性防災教育與防災演練。

  日本之所以能夠順利推動減災防災工作，還得益於日本居民的強烈防災意識和日常防災習慣。然而，這種防災意識和防災習慣並非與生俱來，而是依靠日積月累的生活培養。在系統防災對策法、嚴密防災組織體系之上，日本政府通過國民教育體系和日常防災演練，有效提高了普通群眾的防災意識，培育了國民應對災害的生活習慣。

  日本各級地方公共團體一般通過編印小冊子，或通過廣播、電視、報刊、雜誌、網際網路等媒體為公眾提供各種應急教育。從幼兒園開始，到小學、中學，各級教育機構都注意向學生灌輸防災知識。各都道府縣教育委員會一般都編有《危機管理和應對手冊》、《應急教育指導資料》等教材，用於指導中小學開展災害預防教育。日本各類學校除了進行天然災害應急教育外，還對學生開展預防各類人為犯罪傷害、火災等安全教育。無數次地震、海嘯、火山等自然災害的現實打擊，廣播電視中不時傳送的災害情報，地動山搖的地震驚恐，祖祖輩輩防災賑災的言傳身教，使飽受災害煎熬的日本國民時刻準備應對不期而至的各種磨難。[11]

  對於突發自然災害和公共安全來說，不僅需要具備防災知識，還必須掌握防災自救的基本生存技能。防災演練不僅能鍛鍊各單位的防災減災的實戰能力，而且能及時發現和糾正現行防災體制中存在的問題與不足，還可以增強民眾的防災意識和防災理念。因此，國家及地方自治團體每年都要舉行各種形式的防災演練。一些大企業、機關則經常舉行各種形式的防震、防火演習。

  日本國民在日常生活習慣方面一般都嚴格遵守防災規定，他們一方面按照國家標準，加強自住房屋的抗震性能，檢查室內家具的安全性和穩固性，同時還在家裡儲備必要的應急食品、用品和藥品。為促進公眾參與防災救災活動，1996年，日本政府規定每年1月17日為「災害和志願者日」，1月15日至21日為「災害管理志願者周」，努力喚起人們積極參與抗災救助的互助精神。在阪神大地震中，日本各地誌願者達到130萬人。因此，1995年被稱為「志願者元年」。