2.緊急對策體制的行動機制

  災害危機管理的緊急對策體制分為危機發生前的預防體制、危機發生時的緊急預警體制、危機發生後的緊急應對體制和緊急救助體制。四種體制雖然作用時間、作用機理、作用形式各自不同，但缺一不可，唯有緊密配合，才能有效實現災害危機管理。如果沒有災害危機發生前的設備、人才、技術儲備，缺乏周密的災害預防計劃和組織行動規劃，那麼一旦發生重大自然災害或公共安全危機，則即使有高效運轉的政府或組織機構，倉促之下，也很難有效開展各項緊急救援工作。

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  鑑於重大災害或公共安全事件的突發性、緊急性、威脅性、高度不確定性以及災害信息的有限性等特點，為了有效應對可能發生的重大災害，危機管理機構應該提前編制災害預防計劃，部署能夠迅速行動的決策系統和組織體系，建立多渠道的災害預警系統和信息傳輸系統。一俟出現災害危機險情，迅速組織政府、公共機構、專業救援隊伍與當地居民共同開展救援和自救。

  第一，危機預防機制。

  危機預防是危機管理措施中的最高境界，即所謂「有備無患」，「防患於未然」。防止災害發生，儘量減少災害損失，是各國危機管理中的基本出發點。日本的災害危機管理從有效保證災害發生時的緊急應對出發，要求各級災害對策機關必須制定各自的具體防災計劃。日本的災害預防計劃包括「防災基本計劃」「防災業務計劃」「區域防災計劃」以及「指定區域防災計劃」。各種防災計劃成為日本政府及都道府縣等地方機關依法防災救災的行動指南。

  中央防災會議負責制定防災基本計劃。防災基本計劃是防災領域的最高計劃，主要目的在於確立全國性綜合防災的長期規劃，規範各種防災業務計劃及地方防災計劃標準，統籌日本全國的防災減災及災害重建工作。中央防災會議根據現實災害情況以及災害應急對策的執行效果，並結合最新防災科學的研究成果，每年都要對防災基本計劃進行重新探討，必要時加以一定的修正。中央防災會議制定或修改防災基本計劃後，必須立刻報告總理大臣，並通知各相關指定行政機關、都道府縣知事、指定公共機關，並向全國公布其概要內容。[6]

  根據防災基本計劃的要求，各級行政機關和公共機構基於各自的職責範圍和業務內容，負責制定各自的防災業務計劃，以確保在災害發生時的行政、電力、煤氣、通信、運輸等各項應急機能的正常發揮。計劃內容主要涉及在發生重大災害時各行政機關和公共機關應該採取的緊急應對預案。在執行防災業務計劃時，各行政機關和公共機構應接受災害對策本部的指示，成立內部緊急對策組織，指導各職能部門做好防災救助準備，並迅速採取防災措施，收集和反饋災害相關信息，制定防災減災的具體行動計劃。

  都道府縣和市町村等地方公共團體要結合本地特點和可能發生的災害情況，制定本地區相關的區域防災計劃。區域防災計劃包括本地區臨時防災機關的設置及其職責，以及災害預防、預警避難、防災演練、現場調查、災情搜集、災害救助、衛生防疫等具體對策，並做好災害發生所必需的人力、設施、設備、物資及資金準備，以保證在災害發生時立即組織人力物力從事救援工作。

  與防災基本計劃一樣，根據實際執行情況和災害風險等，相關機構每年要調整或修改區域防災計劃。但是，在調整區域防災計劃時，都道府縣必須事先與總理大臣協商，市町村則必須與都道府縣知事協商，確保既不與防災基本計劃相衝突，也不能妨礙防災業務計劃的執行。都道府縣之間或市町村之間的區域防災計劃，由都道府縣防災會議協議會或市町村防災會議協議會協商制定。為保證區域防災計劃的順利執行，在必要時，都道府縣防災會議的會長或都道府縣防災會議協議會的代表人可以對管轄該區域的相關公共機關、公共事業機構及其人員提出要求、勸告或指示，還可以要求其提供相關資料、報告和計劃執行狀況。

  第二，危機預警機制。

  對於突發自然災害或公共安全危機，如果不能及時發布災害預警信息，準確公布災害變化情況，就難以指導災區居民進行緊急避險，減少次生災害，還可能導致謠言泛濫，造成社會恐慌心理。在發生重大自然災害或公共安全危機時，如何及時將災害信息迅速傳送給相關政府機構和相關機構，如何利用公共媒體和各種現代傳輸渠道及時公告各種災害相關信息，是考驗政府危機管理能力和緊急對策水平的一個重要標準。

  謠言止於信息公開和透明。為了更好應對各種地震災害，日本政府不斷加強地震和海嘯預警系統建設。1999年4月，日本新建地震和海嘯預警技術支撐系統，極大提高了地震和海嘯的預警能力。日本氣象廳在全國設置了3000多個地震檢測點，構建了嚴密的監測網絡，24小時監測潮位與海嘯動態。180個地震監測裝置將地震數據傳到6個計算中心，經過地震海嘯資料庫的模擬對照後，可以直接生成海嘯預警數據，並立即自動向全國電視網發布。在地震或海嘯發生時，氣象廳可以瞬時計算出地震的震中、規模、發生海嘯可能性，並立即發出海嘯警報和預報。

  根據日本氣象業務法規定，一旦出現地震、海嘯警報，氣象廳必須立刻通過地上通信、空中衛星線路、氣象資料電傳網和防災信息網等通信渠道，上傳中央政府、警察機構、自衛隊、地方政府、通信公司、電視媒體、海上保安廳和各級消防機構，並由相關機構迅速向各類學校、居民家庭、醫院和海上船舶傳遞。地震發生後，氣象廳根據各地觀測到的地震信息，一般能夠在2—3秒內發出第一次播報，然後在5—10秒鐘內進行第二次播報，30—60秒內進行最後一次播報。在播發地震預報的同時，氣象台還會發布海嘯警戒警報。當地震震級和海嘯基本情況得到最後確認之後，氣象廳還會播發地震震級、海嘯注意事項或警報解除信息。

  2004年，日本設立了全國瞬時警報系統J-ALERT。日本政府（內閣官房、氣象廳、消防廳）利用通信衛星可以直接向全國市町村傳送緊急災害信息，並自動啟動無線防災系統、有線廣播電視系統、緊急簡訊系統等，即時向日本居民發布有關飛彈、航空、恐怖事件等警報和海嘯、地震等緊急災情信息。人們還可以利用各種傳輸媒介，如廣播、電視、網際網路、手機等直接獲得可靠資訊，以使每一個居民都能及時了解應對突發危機的信息和方法，從而有效減少災害損失。

  日本《放送法》規定，當自然災害即將或已經發生時，NHK作為」指定公共機關」，必須及時發布各種防災信息。各類廣播電視機構必須為防止災害發生或減輕受災程度做相應報導。日本政府通過廣播、電視和衛星數據傳輸系統等播發地震相關警報。都道府縣及市町村長官必要時可以要求NHK播放防災信息。3月11日大地震發生後，NHK的8個電視、廣播頻率立刻發出緊急地震信息，東京等各地電視台緊急中斷各類節目，代之以日本廣播協會NHK播送的早期地震警報。在其後的3天時間裡，其他民間衛星電視頻道、地方電視網、無線網絡、推特、視頻網站、雅虎、谷歌等也都相繼投入災害信息報導、安全信息提示等救災業務。地震信息發出後，日本的消防、警察、交通、媒體、醫院、學校等相關機構則立刻做好了應急出動準備。一些訂閱了特殊預報服務的人通過手機簡訊和電子郵件及時收到了地震警報。電視警報出現後1分鐘，第一次強烈震動撼動了東京地區，高層建築開始搖晃，數百萬人迅速開始緊急避難。

  第三，緊急應對機制。

  當重大災害發生時，在儘量充分掌握災害信息及變化情況的基礎上，應及時成立災害對策機構，統一協調災區各專業防災機關和公共機構，根據現場災害情況和防災救援計劃，立刻組織災害救助工作。經過多次自然災害和公共安全危機事件的考驗，日本確立了由緊急對策機構與專門防災機關、綜合防災會議共同組織的指揮決策系統。[7]從緊急對策機構組建到專業防災機構的緊急行動，從中央防災擔當大臣到地方公共機關的防災專員，從中央防災會議到地方各級防災會議，各級機構防災人員既各負其責，又密切配合，推進災害危機管理工作有序開展。

  根據《防災對策基本法》及相關法律，在遭遇重大自然災害或公共安全事件時，日本政府可以設立「緊急災害對策本部」「非常災害對策本部」和地方「現場對策本部」，緊急應對各類突發災害或公共危機，全權處理災害預防和災害救助等各種具體事務。災害對策本部具有統籌全局、統領指揮的權限和職責。

  在發生非常災害時，根據災害規模及其他情況，總理大臣可以在內閤府設立「非常災害對策本部」，並立刻對本部名稱、所轄區域、設置地點及期間向社會公布。非常災害對策本部由防災擔當大臣為本部長，組織實施各項災害應急對策。當發生極端異常的重大非常災難時，經內閣研究，總理大臣可以在內閤府設立「緊急災害對策本部」。總理大臣擔任緊急災害對策本部長，成員包括全體內閣閣僚、內閣危機管理監以及總理大臣任命的其他人員。緊急災害對策本部負責全面實施災害應急對策。

  地方「災害對策本部」是都道府縣或市町村開展本地災害救助工作的指揮部，它在與地方防災會議緊密聯繫的基礎上，全權推動災害預防及災害應急對策。災害對策本部在組織一線搶救工作的同時，必須及時收集災害信息，並呈報上級災害對策機關。為確保迅速且有效地執行災害應對計劃，各級行政機關和公共機關必須密切配合災害對策機關的救援工作，並響應受災地區都道府縣知事等要求，派遣合適人員參與救災活動。

  日本內閣設有「防災擔當大臣」，專門負責防災相關事務，包括編制防災計劃，協調中央到地方各項防災政策，尋求各種災害的應對策略，收集、傳播各種防災信息和組織執行各項緊急措施，並擔任國家「非常災害對策本部長」和「緊急災害對策本部」副本部長（本部長由內閣總理大臣擔任）。內閣官房設立「內閣危機管理監」一職，專門負責內閣官房中的危機管理事務，輔助內閣官房長官及內閣官房副長官，處理對國民生命、身體或財產造成重大危害或可能產生危害的緊急事態及預防事宜。

  為確保防災工作的有效進行，日本設立了「中央防災會議」和「地方防災會議」，統籌全國或地方的災害預防、災害救助和災後重建工作。「中央防災會議」作為日本內閣的政策委員會之一，由總理大臣擔任會長，成員包括各內閣成員、指定公共機關首長和知名專家。中央防災會議負責制定和推進防災基本計劃，在發生非常災害時，制定和實施緊急措施計劃，接受內閣總理大臣和防災擔當大臣的諮詢，審議各類有關防災的重要事項等。為確保防災工作科學而有序地開展，中央防災會議下設多個專門委員會，分別就具體事項展開調查。中央防災會議有權要求相關行政機關、地方行政機關、地方公共團體及其他執行機關、指定公共機關的長官或其他相關人員提供資料、陳述意見或進行其他必要的合作。同時可以對地方防災會議或地方防災會議協議會進行必要的指導或勸告。

  都道府縣防災會議由都道府縣知事出任會長，成員由指定地方行政機關、警備區自衛隊、教育委員會、警察機關、市町村、消防機關以及指定公共機關、指定公共事業分支機構的長官或指定人員組成。地方防災會議負責制定和執行各區域內的防災計劃，收集災害相關資料，並就災害應急對策和災後重建等事宜，與都道府縣相關單位進行聯絡和協調。市町村防災會議由市町村長出任會長，成員比照都道府縣防災會議的組織形式予以聘任。

  第四，緊急救助機制。

  在災害危機管理的緊急應對過程中，最緊迫的任務在於採取緊急救助行動，儘量減少人員傷亡和財產損失。這裡一方面需要有裝備精良和訓練有素的專業救援隊伍，同時又需要大量機動的救援輔助人員、醫療救護人員、志願者，要努力實現專業救助與群眾自救、志願援助相結合，當地緊急救助和外來支援救助相結合。日本直接承擔災害救助任務的主要是消防員、警察、自衛隊員和醫療救護人員以及當地群眾和志願者。

  經過長期災害危機管理和救災工作的實踐，日本培養了一隻訓練有素、裝備精良的災害救援隊伍。日本的消防廳、消防署以及消防隊等機構是負責火災、地震、颱風、水災等災害救援和醫療急救的專門機關。發生緊急災害時，消防廳作為專門從事災害救助的業務機構，負責派遣緊急消防援助隊參與救援，並及時收集、整理、發布災害信息，保持與日本內閣、相關省廳及地方自治團體的聯絡和溝通。消防救助隊員除了參加救助活動外，平時還組織各種消防演練、消防培訓和消防檢查。日本的消防人員分為專職消防隊員和地方公務員兼職消防團員兩種。目前，日本全國有各種消防機關807個，消防隊員16萬人，消防團員90萬人。

  日本警察隊伍是一支執行災害危機管理任務的重要力量。當發生重大災害或者存在災害危險時，當地警察負責迅速收集災害相關信息，勸導和指揮居民避難，開展緊急救助活動，尋找失蹤人員，確認遺體身份，並組織災民自救，確保交通暢通，維持社會治安等工作。為了吸取阪神大地震時的經驗教訓，1995年6月，日本在警察系統中成立了「廣域緊急救援隊」，以確保在發生重大緊急災難時，能夠實現跨區域的緊急救助。廣域緊急救援隊由從事救助的警備部隊、確保緊急交通暢通的交通部隊和從事檢驗和提供安全信息的刑事部隊組成，全國共4700人。

  作為執行「專守防衛」的日本自衛隊，同樣肩負著災害危機處理和救援義務。在發生重大災害等緊急狀態時，都道府縣知事或災害對策本部可以向防衛大臣或其指定的代理人提出書面申請，或通過電話等通信手段直接提出自衛隊派遣申請。防衛大臣或自衛隊長官根據申請內容和實際需要，可以向災區派遣災害救援部隊，參與災害救援活動。當發生5級以上地震等緊急災害情況時，即使尚未接到地方派遣要求，自衛隊長官也可以派遣自衛隊進行信息收集和開展救援活動。自衛隊提供的災害救援範圍一般比較廣泛，包括搜尋和營救傷員、防洪抗險、預防疫病蔓延、供應飲用水和食品、運輸人員和物資等。此外，基於防災派遣相關計劃，自衛隊經常對自衛隊員開展防災教育，積極參與國家和地方公共團體組織的災害救助訓練和防水、防火訓練，增強相互之間防災救災的協調能力。日本自衛隊總人數為24萬人，平均每年派遣自衛隊員參與各種救災活動達500—800人次左右。阪神大地震時期，自衛隊共派遣人數達225萬人次。「3·11」東日本大地震時期，當年派遣自衛隊救助人員超過1000萬人次。[8]

  當重大公共安全危機發生後，及時開展周邊居民之間的互助自救對於挽救生命、減少災害損失來說十分重要。因為大地震發生之後，受災地區常常是通信系統中斷，交通運輸停滯，中央政府或地方救援隊伍有時很難快速到達災區。在1995年的阪神大地震中，大多數生還者是被當地民眾而非後來趕到的專業救援人員從廢墟中救出的。因此，對普通居民來說，掌握必要防災避難知識，做好防災自救準備非常重要。日本政府鼓勵建立各種志願者組織，並從宣傳、提供訓練場所和培訓條件等方面提供支持。現在，日本各地社區成立了許多「災害管理志願者」組織，這些志願者組織平時進行搶險救災演練，遇到自然災害時則積極投入救災活動。

  此外，日本各地還成立了許多群眾自發組織的防災救災團體，如消防團、水防團、防火俱樂部等。這些自發的群眾性組織，以「自己的家園自己守護」為基本理念，經常性地進行各種防災訓練，普及防災知識，檢查安全隱患，保管與維修防災器材。一旦發生災情，他們可以立即投入初期救災、疏散居民、搶救傷員、收集和傳遞信息等工作，這對防止災情擴大和二次災害發生起到了不可或缺的作用。