1.緊急對策體制的制度演進

  面對突然發生的地震、海嘯、颱風、洪水、火山爆發等重大自然災害，人們事先採取的預防措施如何，防災組織是否到位，防災行動是否得力，災害救助是否及時等，直接關係著受災地區的人員傷亡情況和財產損失程度。在與各種重大自然災害的鬥爭過程中，日本在災害危機管理方面積累了豐富的經驗和教訓，形成了比較成熟的緊急對策體制。戰後，日本災害危機管理的緊急應對體制主要經歷了三個發展階段。

  第一，緊急對策制度的體系化。戰前，日本雖然經常遭受各種重大自然災害的侵襲，但是，由於日本政府全力投入殖民侵略之中，一直未能建立起系統的災害危機管理制度。1946年12月，日本南海地區發生8級地震，導致1443人死亡和失蹤，日本政府當時緊急出台了《災害救助法》，明確規定了災害救助的適用標準、救助種類、經費支出方式以及國庫負擔比例等。此後，伴隨著日本經濟的高速增長，日本政府日益重視災害危機管理問題。1959年9月，「伊勢灣颱風」重創日本，造成5098人遇難，經濟損失高達7000億日元。為了建立綜合性災害預防和應急救助制度，1961年，日本制定《災害對策基本法》，通過國家、地方政府及其他公共機關共同組成的防災體制，指導防災計劃、應急對策和災後重建，力圖實現綜合防災、計劃防災，維持社會秩序，確保公共福祉。根據《災害對策基本法》和其他防災相關法律，日本政府還擴充和建立了多個防災救災行政機關和研究機構，包括氣象廳、消防廳、防災局、東京大學地震研究所、京都大學防災研究所、地震防災減災研究中心等，重點資助了一批關於防災、減災、救助相關的重大攻關課題，在防災科技方面也取得了許多先進科研成果。[5]

  第二，緊急對策機能的健全化。1995年阪神大地震之後，鑑於日本政府在緊急應對中反應嚴重遲緩等問題，為彌補災害危機管理過程中的各種制度性缺陷，日本全面修改《災害對策基本法》，放寬應急對策機關設置和人員配置限制，強化應急對策機關的臨時處置能力，擴大地方自治團體行政機關、自衛隊、警察署等機構的災害危機管理權力，藉此提高政府應對緊急事態的靈活性。此後，日本又陸續出台了《地震防災對策特別措施法》《大災難災民權利保護法》《密集城市街區減災促進法》和《災民生活重建援助法》等系列災害危機管理相關的法律制度。

  

  第三，緊急對策系統的協調化。2011年「3·11」東日本大震災後，日本總結大地震、海嘯及核泄漏事故處置中的經驗教訓，進一步完善了災害危機管理中緊急對策相關的法律制度，擴大了中央和地方都道府縣對救助生活物資的支援、分配和物價干預的權限，中央政府可以代替災區地方政府或其他地方政府協調接收災民工作。加強地方公共團體之間的相互援助職能，加大受災地區的安全保護措施，支援老人和殘疾人緊急避險，合理安置受災居民，簡化災害復興事務手續，加強受災地區的車輛放置管理，確保緊急車輛通行安全。

  現行日本災害危機管理的制度體系由共計51部法律組成，其中包括7部災害對策基本法，18部災害預防關係法，3部災害應急處理法，23部災害恢復、振興和財政金融措施關係法。這些法律以《災害對策基本法》為核心，內容涉及災害預防、應急處理、災害救助和災後重建等多個方面。日本災害危機管理的緊急對策體制正是基於上述法律制度，通過規範日本中央政府和地方政府、公共機構等防災主體的責任、權限、對策和行動，確立了緊急應對各種災害危機的組織體系、行動機制、應對措施和應對方法，為日本有效開展災害危機管理，提高整體防災賑災能力提供了有力的制度保證。