第三節 江戶時期的農業政策

  江戶時期經濟活動人口的大約90%以上是農民，農業是支撐幕藩體制的基礎產業，因此江戶時期的農業政策不僅是所有經濟政策的核心，而且左右著整個社會經濟發展，具有極為重要的意義。必須注意的是，在探討江戶時期農業經濟、農村社會問題之時，無法繞開幕藩體制下封建土地所有關係中的領國，或稱之為領地統治結構。由於領主持有對領地內的土地、貢租、農民的統治權，所以該時期的農業政策具有極為顯著的多樣性。本節僅就該時期農業相關政策中具有相對普遍性的內容進行考察分析。

  1.江戶幕府的農業構想——封建小農經營體制的確立。幕府成立後的第一個農民法令，是由關東總奉行簽署，面向關東所有公、私領[39]農民發布的《定書》[40]，其中明確規定禁止代官、領主對農民進行非法欺壓，允許農民利用逃離農村（「逃散」[41]）或向幕府直接申訴（「直訴」[42]）等方式彈劾代官的非法，可見該法令的矛頭是指向代官、領主階層的。不僅如此，從幕府法令中不難見到「百姓為國家之本，故應盡察百姓之辛，防其受饑寒之苦」[43]等文字，這充分證明幕府的農業政策基調被放在「農民保護」之上；該農民保護政策的內涵，從其霸權確立後的數次檢地及土地政策中可以看出端倪。

  （1）通過檢地確立農民性土地所有關係。對於日本近世史上首次，也是唯一一次全國性檢地的太閤檢地，江戶初期便有以下評價：「文祿之時，有一世之御檢地，耕地、石高皆歸於下作人[44]……再無主從上下之別。」[45]史料指出太閤檢地將土地交給了對土地持有耕種權利的農民，清理了莊園時代從土地中衍生出來的主從上下多重權利關係，一語道出了太閤檢地的歷史意義。應該說江戶時期的檢地與太閤檢地同樣整理了土地相關權利的多重性與複雜性，促進了農民性土地所有關係的成立，在一定意義上保護了農民或耕種者的權利。

  （2）通過檢地使農民能夠立身於農。江戶幕府在慶安檢地時出台的《慶安檢地條目》[46]，有前後共27條規定，不僅詳細規範了檢地標準、方法、步驟，還明確了檢地目的、重要性以及當檢地中出現問題與糾紛時的對應要點，在此主要關注以下三條的內容：

  一、檢地者，定百姓身份，為生死之根本……

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  一、 勿論必須反覆斟酌防止測量偏差、台帳錯記並漏檢之誤，但如發生因測量謬誤百姓申訴之事必須再次進行測量

  一、父母遺田之例，如其子分別繼承持有，必須在土地台帳該田之處標明該繼承人之名……

  幕府在第一條中指出，檢地可以明確農民與土地的關係，是農民生存之基礎，這無疑是幕府對檢地的認識；在第二條中為農民申訴檢地中的不滿預留了通道，目的是希望削減農民的對立情緒，使其協助檢地的正常進行，乃至安心於農業生產；在第三條中規定必須通過檢地明確所有土地的持有者，嚴格防止出現所持者不明的土地。上述條款充分體現出檢地是幕府明確土地與農民的關係，使農民能夠立身於農業生產，從而保證貢租收入的手段。

  （3）就「分地禁止令」看江戶幕府的農業構想。1673（寬文13）年，江戶幕府向領內農民發布了分地禁止令，即《田地分割禁止令》[47]，其主要內容如下：「……名主、百姓等持田者，所持田地數量如名主[48]少於二十石，百姓[49]少於十石則禁止肆意分割，如有違者無論何人必懲之……」法令明確指出名主、百姓耕種的田地如分別在二十石和十石以下，則不准自行分割予他人。此後1713年將分地限制數額改訂為石高十石、耕地面積一町。[50]可以看出幕府對農業的構想，或者說對農業經營規模的構想是，收成在十石左右、耕地面積在一町左右的小農經營。反言之，幕府認為石高小於十石、耕地面積小於一町的農民無法達到立身之目的，當然也無法承擔繳納貢租的責任。

  以上幕府的農業構想得到多數大名的贊同，1683（天和3）年津藩藤堂藩主發布了同樣的分地限制令，指出「如百姓立身之本過度減少，則無法擁有牛馬，故仿公儀[51]代官令，禁止分割十石以內石高的田地……」此外《農家慣行》[52]下卷中收集的著名史料「前田家分地限制令」中，同樣有以下的記載：「所有十石以下百姓之田地分割，是為禁例，將石高分予無高百姓、或將田地分予兄弟之子，則本家漸薄弱，終與兄弟同沒落，故禁之。」上述史料均說明江戶時期的大名對領內農民經營體的構想與幕府相同，認為農業經營體的規模不能小於十石，耕種土地不得小於一町。

  2.大力推行新田開發工程。作為貢租增收對策，封建領主通過各種獎勵政策推行新田開發。16世紀末太閤檢地之後，日本全國的耕地面積大約為200萬公頃，到了19世紀後期的明治初期增加至400萬公頃，同期耕地產量也由約1800萬石，增加到約3200萬石；[53]二百多年間耕地總面積增加了一倍。江戶時期的新田開發可分為前、後兩期，前期開發目標多集中於水田而後期則更多旱田。其主要原因有三點：（1）前期大規模的水田開發達到一定的飽和程度，（2）江戶後期商品經濟發展為旱田的經濟作物提供了一定的市場，（3）與水田相比旱田的貢租相對較低，提高了農民開發旱田的積極性。

  領主新田開發政策的主要內容如下：（1） 1667（寬文7）年2月，幕府在「御當家令」中指出「本田地[54]不得種植菸草，但開野山造新田不在禁例」[55]；（2） 1721（享保6）年7月，幕府面對勘定奉行發布的備忘錄「勘定奉行覺」中指示，「開墾荒地可使荒地復耕，但僅地主之力難以實現，有數年後再棄之例，故應村中百姓同心合力，如村中合力仍難以實現，則可經權衡後御普請[56]行之……開墾新田免收二、三年或四、五年年貢，免租年數超後徵收相應貢租」[57]；（3） 1730（享保15）年5月，幕府通告「新田村名主之儀」中寫道，「所有新村之內村民可由它村引入、或由開發者村人進入，檢地後可為一新村，村名」[58]。以上史料表明，新田開發在不影響原有田地生產的前提下實施；領主利用免去數年年貢或允許種植經濟作物，甚至允許以御普請方式進行開發等政策，調動農民的開墾積極性；通過新田開發出現大量新村落，不僅開墾事業本身規模之大可見一斑，大量新村民的出現，說明新田開發與貧窮百姓尋求自立的欲求密切相關。

  3.積極整備農業基礎設施。江戶前期新田開發的主要目標是水田，這與江戶時期的大米本位經濟體制有直接關係。但是與旱田相比，水田的開發需要同時修建灌溉用水設施，必須投入更多的人力、物力、技術。表2-1是日本近世農業基礎設施及新田開發工程統計。

  表2-1 日本近世農業基礎設施及新田開發工程統計表（單位：件）

  表2-1中第一期時值鎌倉末期至安土桃山末期，將近五十年間農業基礎設施工程僅十四件，基本集中於水田的開發、整備之上。進入江戶時期不僅新田開發數量開始成倍增長，灌溉用水設施工程也以同樣速度增加；第二期到第四期，即江戶前期數字表明，水利設施與新田開發的數量基本持平，可以推測該時期的新田開發主要集中於水田開發之上；但第五、六期，即江戶中後期，水利工程與新田開發的數量開始失去平衡，證明新田開發中心開始轉向旱田。

  以下重點關注水利設施工程中經費分擔問題。1687（貞享4）年11月，幕府向勘定組頭[59]及代官發布「勘定組頭並御代官心得」，其中關於灌溉用水工程經費負擔做了詳細說明：

  所有普請，如以田地供養為目的，石高百石，勞力五十人迄，由百姓負擔，超過之時可賜勞力負擔，如為維護農田的河川堤防工程，則勿論石高人員多少均予以勞力負擔，其他金銀等必須費用勿論灌溉或堤防均予以提供，竹木繩草等必須用品如有給予提供，無則提供經費……（硃批）關於本條，當時御普請勞力百石，五十人由村民負責勞役，勞役費一人七合五勺，其他超員勞力按一人一升七合提供費用，其他以本規定為準，附河川堤防及用水工事的普請，限每年 三月中決算，如無故拖延則懲御代官之罪……[60]

  史料中明確規定了灌溉用水及維護農田的河川堤防工事費用分擔規則，灌溉工程規模超過百石、勞力超過50人，則由幕府支付超出的勞力負擔，堤防工程的勞力負擔均由幕府支付。除此之外，兩者所需其他物資費用均由幕府負擔。通告硃批部分詳細規定了勞力費用額度及支付期限，指令代官按時決算不可拖延。幕府在水利工程中的大量投入，體現了其農業政策中「農民保護」的基調。另1726（享保11）年幕府公布的「新田檢地規則」中能夠看到以下內容：「……建有用水設施可為水田之地，為旱田而用者，按水田檢地，其故在於對開發請願已做斟酌」[61]，明令如水田被用於旱田則仍按水田收租，指出幕府不允許支付過水利工程費用的田地成為旱田；充分體現了幕府在水利工程上的投入目的在於收取「年貢米」，即幕府「農民保護」的目的仍然是徵收貢租。