（二）美國主導《舊金山對日媾和條約》

  美國在決定排除蘇聯干涉，自己單獨主導對日媾和政策後，開始加緊起草有關對日媾和條約草案。根據杜勒斯「臨時備忘錄」，1951年3月23日，美國國務院制定了對日媾和條約草案，即「3月草案」。「3月草案」的第五條規定：「日本國向蘇維埃社會主義共和國聯盟讓渡庫頁島南部及周邊一切島嶼，向蘇維埃社會主義共和國聯盟讓渡千島群島。」第十九條規定：無論任何國家對本條約不批准，就不能從本條約中獲得以往及以後的任何利益。[15]這樣實際上規定蘇聯如果不在條約上簽字，第五條款就失去效力。

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  在杜勒斯推行美國主導下的對日媾和過程中，他幾次赴日本進行實地調查活動，也為日本力圖對媾和問題施加影響創造了條件。可以說正是這種國際「冷戰」環境，使戰敗國日本看到了有可能在美國主導下形成對日本有利的媾和條約。日本最早力圖對媾和問題施加影響是，1947年7月片山哲內閣時期，外相盧田均向美國占領軍總司令部（GHG）遞交所謂「盧田備忘錄」，提出在決定日本主要四島之外的諸小島歸屬時，有關國家應該認真考慮這些島嶼與日本本土的關係，具有的歷史、文化及經濟的背景。但是該備忘錄遭到美國方面拒絕。1950年3月，日本接到杜勒斯起草的美國「臨時備忘錄」後，感到美國可能對將來日蘇領土問題採取不介入方針，試圖勸說美國繼續關注領土問題。3月16日，日本方面向美國遞交備忘錄，認為僅自己與蘇聯解決領土問題是不現實的，強烈希望美國能夠繼續直接參加解決。同時提出，如果蘇聯不在對日媾和條約上簽字時，媾和條約就不應對千島群島及庫頁島南部的歸屬問題做出任何規定。

  1951年3月底，日本政府制定了兩套有關領土返還政策：一是如果蘇聯不參加對日媾和會議時，雖然千島群島及庫頁島南部仍在蘇聯占領下，但是日本卻保有對該領土的法律主權。二是蘇聯如果參加對日媾和會議，有關「千島群島」地理定義選擇對日本有利的定義，即把千島群島南部從「千島群島」的地理範圍中消除。按照日本方面的解釋，齒舞群島與色丹島是日本北海道的一部分，當然不屬於千島群島一部分，承認擇捉島與國後島為千島群島南部，稱為「南千島」。1950年4月16日，吉田茂向來訪的杜勒斯提出，在媾和條約中明確規定千島群島南部不包括在「千島群島」範圍內。對此杜勒斯指出，如果把「千島群島」定義在媾和條約中規定，就必須要與有關國家進行協商，這樣就會出現對日媾和條約在簽字時間上往後推遲，所以拒絕吉田茂的要求。吉田茂為了迴避此事態出現也不得不接受杜勒斯的主張。

  1951年4月25日至5月4日，美英兩國為起草共同草案舉行協商會議。英國代表提出蘇聯即使不參加媾和會議也應把千島群島及庫頁島南部讓渡給蘇聯，這樣可以避免留下將來日蘇之間糾紛的種子，提出刪除美國「3月草案」的第19條。美國代表則提出如果這樣美國國會參議院不會接受，所以表示拒絕接受。經過雙方協商，5月3日，兩國制定了共同草案。其採用了英國的主張，即，日本向蘇聯讓渡以往行使主權的千島群島與庫頁島南部及周邊諸島。同時也採用了美國主張，即，如果蘇聯不在媾和條約上簽字就不能適用條約。這樣美國「3月草案」實質內容被5月美英兩國共同草案採用。

  1951年6月初，杜勒斯又向英國提出修正案，即在媾和條約中僅規定日本放棄對千島群島及庫頁島南部的一切權利而不規定放棄領土的所屬國。杜勒斯對此解釋說，5月「共同草案」從外觀上看給蘇聯提供了明顯利益，所以在向美國國會參議院報告時不合適。對此英國沒有表示反對。杜勒斯提出該修正案主要因素為：（1）圍繞參加對日媾和問題與蘇聯交涉，蘇聯已表明不可能參加媾和會議。這樣在蘇聯面前提供千島群島及庫頁島南部的法律依據為「誘餌」的作用已喪失。另外，馬歇爾擔任國防部部長後，與國務院主張的差距縮小，為促使蘇聯參加對日媾和而在和約上寫入千島群島及庫頁島南部讓渡給蘇聯的必要性降低了。（2）如果蘇聯不參加媾和會議則不能獲得有關領土，就等於千島群島及庫頁島南部的主權在法律上仍屬於日本。這樣造成將來日本向蘇聯要求歸還領土法律依據，將招致日蘇兩國領土糾紛的可能性提高。另外，美國準備與日本締結安全保障條約，必須避免日蘇領土糾紛引起美蘇之間發生武力衝突，為此「條約規定庫頁島南部和千島群島從日本分離出」。[16]（3）千島群島及庫頁島南部歸屬問題，與所謂「中國問題」有一定聯繫。英國認為應在和約中規定把台灣返還「中國」，因其已經承認了中華人民共和國。而當年5月29日國民黨政府「駐美大使」顧維均指責草案中明確規定把千島群島及庫頁島南部歸屬蘇聯，而沒有明確規定把台灣歸屬「中華民國」，要求相同對待，明確台灣歸屬「中華民國」。杜勒斯為此提出有關千島群島及庫頁島南部條款，與台灣歸屬問題條款相同處理，即要求日本宣布放棄這些領土一切主權，但是不表明歸屬國家。對此英國表示接受。1951年6月14日基於杜勒斯修正案，美英兩國制定了「共同草案」修訂版，「兩國政府決定不能接受蘇聯政府的固執己見」[17]。這樣美英兩國共同制定的對日媾和6月修訂版，雖然此後條約草案經過幾次進一步修改，但是有關千島群島及庫頁島南部歸屬問題條款，完全沒有改動而直接提交給舊金山對日媾和會議上討論。

  1951年9月4日，舊金山對日媾和會議召開，9月5日第二次全體會議上，美國代表杜勒斯就條約起草過程進行報告說明。有關「千島群島」地理範圍，杜勒斯表示美國政府認為齒舞群島不是「千島群島」一部分，對色丹島、國後島及擇捉島沒有表態。同時提出如果日蘇兩國對該問題產生糾紛時，可以依據媾和條約第22條款，委託國際法院裁決。舊金山會議上，蘇聯代表葛羅米柯對美英共同草案進行猛烈批評，要求進行修改，結果遭到會議拒絕，所以蘇聯代表最終拒絕在媾和條約上簽字。舊金山會議上，日本代表吉田茂也闡述了日本方面的原則立場，但這不具備任何法律意義，僅表示日本方面見解而已。

  1951年9月8日，美國主導下的《舊金山對日媾和條約》最終獲得通過。該條約中有關千島群島及庫頁島南部的歸屬條款，完全採用了6月14日美英共同草案修改版內容。《舊金山對日媾和條約》第二章領土，第二條款（C）規定：「日本國放棄對千島群島及由於1905年9月朴次茅斯條約所獲得主權的庫頁島一部分及其附屬島嶼的一切權利、權利根據與要求。」[18]但是該條約對於日本放棄的領土最終歸屬哪個國家沒有規定，同時也沒有規定日本放棄「千島群島」的地理範圍。美國主導的《舊金山對日媾和條約》這樣規定，導致日本方面認為殘留下自己收回上述領土的餘地，意味著為將來日蘇及日俄關係發展中殘留下領土糾紛的禍根。