（四）處理不良債權政策分析
2024-10-13 10:17:15
作者： 吳廷璆
縱觀日本政府處理不良債權的過程，可發現其前後採取了四個步驟。
第一步，為確保銀行的存款支付信用，於1996年6月通過修改《存款保險法》，凍結銀行最高支付限額。最高支付限額（A pay off）是一項從美國學來的制度，即銀行破產時必須向儲戶支付有一定額度限制的現金。日本的《存款保險法》規定，銀行破產時，個人儲蓄額無論數量多少，每一存款者只能從破產銀行提取1000萬日元以下的存款及其利息，超出1000萬日元部分的損失由存款者承擔。修改後的法律規定，最高支付限額的凍結期限為五年（後來一再延長），在此期間，政府將以提供公共資金援助的方式，幫助銀行在發生支付困難時，能夠全額支付客戶存款，同時要求銀行在五年內完成整改，徹底清理不良債權，實現健全經營，五年後政府將恢復最高支付限額制度。這項既保護儲戶、又保護銀行的保護「有產者」措施，避免了日本1927年金融危機時曾經發生的銀行擠兌現象，對穩定金融秩序、維持社會安定發揮了重要作用。
第二步，1998年2月，制定《金融機能安定化緊急措施法》並再次修改《存款保險法》。3月，根據這兩部法律，強化了存款保險機構的機能[22]，在該機構中增設「特別業務帳目」和「金融危機管理帳目」。這兩種帳目均由政府動用公共資金建立，其中「特別業務帳目」最高使用限度為17萬億日元，目的是在普通銀行全額支付儲戶存款發生困難時向其提供資金；「金融危機管理帳目」的最高使用限度為13萬億日元，目的是用這筆資金換取銀行的優先股和劣後債（最難回收的貸款），以提高銀行自有資金比率，緩解銀行資金緊張狀況。為建立這兩項帳目，國家共投入公共資金30萬億日元，其資金籌措是通過日本銀行認購國債、國家借款和發行存款保險機構債券方式獲得的。同月，存款保險機構以最快的速度受理了銀行方面的資金援助申請，以購買末位最差不良債權的形式，向城市銀行、地方銀行、長期信用銀行等21家金融機構注入了1.8萬億日元資金。
第三步，1998年10月召開臨時國會，制定《金融機能再生緊急措施法》和《金融機能早期健全化緊急措施法》。新規定的主要內容有：成立掛靠在總理府的金融再生委員會，由其全面負責金融監督及破產企業的處理，金融監督廳也被放在該委員會內；為促進銀行清理不良債權，防止銀行破產，使金融機構自有資金率儘快恢復到8%的國際標準，一面要求金融機構理清不良債權數量，制定限期整改計劃；一面對政府認可其整改計劃的機構，加大公共資金援助力度，為此再設「金融機能早期健全化帳目」（這是對「金融危機管理帳目」的強化和補充），投入的公共資金最高使用限度是12萬億日元；金融再生委員會有權對破產或可能破產的銀行實行「特別公共管理」，通過《整理回收機構》[23]，接收其所有債權和股權，並暫時實行國有化。此外，為處理破產銀行的善後問題，追回其不良貸款，出售其股票，投入的公共資金建立「金融再生帳目」，其最高使用限額為18萬億日元。2003年4月，由存款保險機構全額出資495億日元，建立了公共資金最高使用限額為10萬億日元的《產業再生機構》[24]，從而在處理不良債權問題上，最終形成了一套由存款保險機構、整理回收機構和產業再生機構組成的三位一體的制度設計。
至此，治理金融機構不良債權問題的配套性政策措施全部出台，而日本政府為此付出的代價是相當沉重的，即為保證銀行支付能力建立了「特別業務帳目」，為幫助銀行清理不良債權建立了「金融危機管理帳目」和「金融機能早期健全化帳目」，為接管破產銀行建立了「金融再生帳目」，三類事項四大帳目所投入的公共資金已達60萬億日元（使用限度）。2000年5月，日本政府又向上述帳目追加10萬億日元。加上產業再生機構運營經費，日本政府為解決不良債權問題所投入的公共資金總額達到80萬億日元。隨著企業和金融機構經營狀況的改善，這些支出的大部分將來有可能被追回，但永遠無法追回的部分也是肯定的，其損失只能由國家負擔。
這樣，在日本政府的限期整改壓力和資金支持誘導的兩面政策下，不良債權的清理加快了進程。1999年3月，政府以換取銀行績優股證券的方式，一次性向15家城市銀行注入7.45萬億日元，其後對地方銀行也採取了同樣措施。2003年，政府為挽救里索納銀行（Risona）經營危機，一次性注入公共資金1.96萬億日元，創造了對一家銀行單筆援助的最高紀錄。在1998至2003年發生的動用公共資金接管破產金融機構事件中，日本長期信用銀行、日本債券銀行、足利銀行等被收購後暫時「國有」，隨後被出售變成普通民間銀行。在此期間，政府向日本長銀和日本債銀提供的公共資金分別達到了7.5萬億日元和4.88萬億日元。[25]
第四步，鑑於金融機構的不良債權問題基本解決、經營狀況明顯改善，2005年4月，日本政府宣布凍結了10年的銀行最高支付限額制度解凍。這也標誌著戰後以來實行的「護送船隊行政」至此正式結束，此後金融機構的經營失敗和國民儲蓄的損失將完全按照市場原則辦事，責任自負。
由此可見，日本不良債權問題的解決，最終靠的是政府買單，而不是靠市場的自行調節。順便指出，本世紀初美國處理次貸金融危機的辦法，也幾乎與日本如出一轍。從政策效果看，日本政府的做法保護了有產者，維持了社會穩定，促進了戰後金融體系的改造、調整和重建，但同時也進一步加重了財政負擔，國家債務餘額已由1990年的163億日元上升到2005年的782萬億日元，是同年GDP的1.5倍，這就從根本上損害了國民的利益，因為國民終將要為這筆巨債買單。
不良債權問題，嚴重拖累了世紀之交日本的經濟發展，以致在「失去的十年」之後，又出現了「停滯的二十年」之酷評，教訓極其深刻。
日本在完成經濟趕超並於上世紀80年代展現發達國經濟領頭羊「雄姿」之際，顯然對「趕超後」經濟發展的前景過於樂觀，而對制約發展的「困境」估計不足。市場經濟的缺陷註定了資產泡沫難以避免，但政府作為市場經濟的監管人難辭其咎。面對戰後以來社會資金供求狀況由絕對不足向絕對過剩的根本性轉變，日本政府的政策應對是存在問題的。首先，在經濟高漲期，日本政府降低存款利率的擠出效應，以及擴大公共投資和增加流動性的做法，對國民性參與股市和地市投機活動，無疑起到了推波助瀾的作用。其次，為了解決資產泡沫問題，日本政府採取的急劇且大幅度提高存款利率的「硬著陸」措施，「殺傷力」過大，超出了社會承受能力。最後，在處理不良債權的節奏把握上，初期的優柔寡斷導致事後處理付出了更大代價。儘管如此，從事物發展的結果看，在處理不良債權的手段和方法上，可以說日本政府的若干舉措行之有效，值得參考和借鑑。[26]
注釋
[1]有學者指出：泡沫是指相關產品的市場價格與其通過一些基本參數所確定的實際價值之間的差距。參見克勞德·邁耶《誰是亞洲領袖——中國還是日本》中譯本，社會科學文獻出版社，2011年，第189頁。
[2]伊藤誠：《日本經濟的反思》，岩波書店，2004年，第34頁。
[3]有關數據引自井村喜代子《現代日本經濟論》第6章（有斐閣，2001年）。
[4]三和良一、原朗編：《近現代日本經濟史要覽》，東京大學出版會，2007年，第185頁。
[5]三和良一、原朗編：《近現代日本經濟史要覽》，東京大學出版會，2007年，第185頁。
[6]井村喜代子：《現代日本經濟論》，有斐閣，2001年，第404頁。
[7]《經濟學家》1987年6月29日號，第30頁。
[8]三和良一、原朗編：《近現代日本經濟史要覽》，第5頁。
[9]井村喜代子：《現代日本經濟論》，第382頁。
[10]堺憲一：《戰後日本經濟》（中譯本），對外經濟貿易大學出版社，2004年，第151頁。
[11]高柏：《日本經濟的悖論——繁榮與停滯的制度性根源》，商務印書館，2004年，第209頁。
[12]日本銀行：《經濟統計年報》，1992年。
[13]徐平：《苦澀的日本》，北京大學出版社，2012年，第140頁。
[14]三和良一、原朗編：《近現代日本經濟史要覽》，第186頁。
[15]伊藤誠：《日本經濟的反思》，第158頁。
[16]田中景：《日本經濟症候群研究》，經濟科學出版社，2011年，第18頁。
[17]井村喜代子：《日本經濟——最混沌的時期》，勁草書房，2005年，第278頁。
[18]經濟企劃廳編：《經濟白皮書》（1996年度），大藏省印刷局，1996年，第270頁。
[19]長谷川靖：「『關於促進特定住宅金融專業公司債權債務處理等的特別措施法』的概要」，《周刊金融財政事情》，1996年7月29日。
[20]「解說：住宅金融債權管理機構7月26日開業」，《周刊金融財政事情》，1996年7月29日。
[21]矢野恆太郎紀念會編印：《日本國勢圖會》（2007—2008），2007年，第396頁。
[22]1971年，根據《存款保險法》，日本建立了以存款保險機構（簡稱「存保機構」）為載體的存款保險制度。存保機構由政府、日本銀行和民間金融機構共同出資建立，屬認可法人。建立存保制度的目的是，在民間金融機構運營出現困難時，維護金融秩序，保護存款者利益，保證在銀行破產時也能向存款者提供每人不超過1000萬日元的本金和利息。
[23]1999年4月，由存款保險機構全額出資2120億日元，合併了原「住宅金融債權管理機構」和「整理回收銀行」，成立了「整理回收機構」（簡稱「RCC」）。
[24]建立「產業再生機構」的目的是，當政府判斷負債的大企業尚有存活能力時，便以購買其債權的方式，從其借貸銀行手中接過對該企業的債權，從而在緩和企業還債壓力的同時，直接減少了銀行的不良債權額。由於部分債務最終無法討回，最終損失由政府承擔。
[25]井村喜代子：《日本經濟——最混沌的時期》，第222—226頁。
[26]原文刊於《南開學報》2015年第1期。