（二）產業合理化審議會

  推行產業合理化政策期間，除了政府常設的行政職能部門外，還存在兩個極為重要的諮詢、審議機構，一為產業合理化審議會（簡稱「產合審」），一為造船業合理化審議會。

  「產合審」是根據1949年9月13日吉田內閣作出的《關於產業合理化》的決議，於同年12月24日正式成立的。1951年6月1日，日本政府頒布《產業合理化審議會令》（政令第177號），進一步從法制上奠定了其「事實上的政府機構」的特殊地位。[10]

  據《產業合理化審議會令》和《產業合理化審議會審議要領》等法令、文件，「產合審」是一個由通產大臣直接領導的由政府官員和民間人士共同組成的諮詢審議機構。其基本職能是：根據通產大臣的諮詢，調查、審議產業合理化的一般方針、產行業合理化的具體方針政策、合理化的資金及其他有關重要事項，向有關主管省廳的大臣提出建議。「產合審」委員限定在130人以內，由通產大臣任命，任期半年並可連任一次，為政府機關非常勤。「產合審」的庶務由通產省通商企業局（後改稱企業局）負責。下面具體分析一下「產合審」成立初期的組織機構和人員構成。

  「產合審」的組織形式是部會制，即在通產大臣兼任的審議會會長領導下，設立若干個部會，部會長由通產大臣指定，部會下再根據需要設若干分科會，分科會中除「產合審」委員外，還包括由通產大臣任命的專門委員。根據審議會的規定，各部會的決議可作為審議會的決議直接遞交有關主管大臣。

  「產合審」成立初期，共設立了31個部會。[11]其中，綜合部會和一般部會最為重要。據「產合審」審議要領的規定，綜合部會的任務是審議產業合理化的一般方針，協調、綜合各部會的審議事項。具體內容是，產業結構的合理化，企業合理化及其具體措施，資本積累及合理化的資金，民主化的法令與合理化的關係，行業間合理化方針政策的綜合調整，產業形勢及海外經濟動態分析等等。一般部會的任務是審議勞動、生產管理、財務、資本、運輸等產業合理化審議會的一般性問題，是一個跨行業、業種的橫向型部會。其任務是審議、制定本行業及業種的合理化方針政策，具體內容包括，制定目標原價及標準原價結構，標準原單位，所需原材料及其籌措預測，原材料選擇及其質量提高，生產技術的改善，設備合理化及其現代化計劃，工廠的集中及實現其適度開工率，設備增加的必要性與可能性，合理化所需資金及企業自籌能力，本行業業種的其他具體的合理化措施等。[12]

  

  「產合審」的成員包括官民兩部分人。具體說，他們分別來自通產省、國家及民間金融機構、民間經濟團體、大企業及學界。據1949年11月17日通產省通商企業局擬定的「產合審」委員會名單，當時「產合審」委員共118人，其中通產省官員18人，他們是：通產省政務次官、事務次官、官房長，通商企業、通商、通商振興、通商纖維、通商雜貨、通商機械、通商化學、通商鋼鐵各局局長，煤炭管理局局長，煤炭生產局局長，礦山局局長，電力局局長，工業技術廳調整部長，中小企業廳振興部部長，東京通產局局長。這18名委員為「部會外委員」。其他「部會內委員」正好100人，其中除個別人來自政府特殊法人部門外，委員成分依次為大企業、經濟團體、學界及金融界。[13]以最重要的綜合部會和一般部會為例，在綜合部會的10名委員中，5名來自大企業，2名來自經濟團體，2名來自金融機構，1名為學者。在一般部會的10名委員中，經濟團體及大企業代表7人，學者3人。[14]

  「產合審」的構成除了前述的部會和委員、專門委員外，筆者還從石川一郎的私存檔案中，發現一份「產業合理化審議會幹事會名單」手抄件，時間為1949年12月。名單中有經濟安定本部調查課長大來佐武郎、復興計劃室長佐佐木喜一、生產局次長井上尚一、通產大臣官房總務課長齋藤正年等11人的名字。②在當時內閣決議（1949.9.13）、「產合審」規程（1949.12.24）及後來的產合審令（1951.6.1）中，都找不到這個幹事會的依據，在迄今為止的日方研究文獻中也未見到，它可能是一個由政府領導的統籌規劃「產合審」人員選任、機構建設、職責劃分等問題的臨時班子，也可能是一個全面設計、協調和安排「產合審」活動的常設性組織。但這些推測還有待進一步考證。

  產業合理化審議會是日本政府安排成立的准常設政府機構，因此政府掌握著這一機構的人事任命、審議內容等主導權。顯然，「產合審」不外是通產行政的一種補充。

  產業合理化審議會於1949年12月24日舉行首次全會，會間通產大臣向「產合審」提出了題為「產業合理化應採取什麼方針政策」的諮詢。據通產省通商企業局企業第一課的一份統計資料，迄1950年4月27日，即在「產合審」成立後四個月的時間裡，「產合審」以部會、分科會為單位，共召開了161次會議。③另據統計，1952至1960年度的九年間（內缺1959年度統計），共召開965次部會、分科會會議。[15]顯然，逐一考察其審議的內容，既是一項浩繁無比的工作，也無多少實際意義。這裡僅擬首先以鋼鐵、煤炭和綜合部會為重點，具體考察「產合審」成立初期的審議情況，然後按照時間順序，介紹「產合審」綜合部會對通產大臣諮詢所作的三次答詢，簡要評述其在產業合理化政策的制定與實施過程中所起的作用和影響。

  1950年，日本工業生產面臨的形勢是，財政補貼將大幅度減少，統制急速緩和。而取消補貼金後，除纖維製品外，船舶、車輛和機械等主要產品價格高於國際市場，增加出口無望。這種狀況破壞了實行傾斜生產以來建立的那種在高度經濟統制體制保護下，以重點基礎產業增產帶動整個經濟恢復的循環鏈。具體說來，就是在這一生產循環鏈中起龍頭作用的煤炭、鋼鐵業生產隨著統制及補貼金等優惠的廢除，正在失去其自身啟動的根據，又形成了一種新的惡性循環局面，即國產煤炭價格居高不下導致高鋼鐵價格，進而又導致高機械、高造船價格，以致造成機械及船舶出口減少，生產規模縮小，鋼鐵業市場萎縮及生產的下降，在這種情況下，「單靠各個企業自身的行動是難以擺脫惡性循環的怪圈的」[16]。

  有鑑於此，煤炭、鋼鐵問題很自然地成了「產合審」的審議重點。鋼鐵部會中專設綜合、管理、貿易等四個班，分頭進行審議，很快便定量地搞清了鋼鐵生產中的若干項重要指標，其中包括鋼鐵生產成本中人工費比例不到20%，焦炭原料費高達50%，爐前炭價格每噸15美元為美國的兩倍等重要數據。據此，鋼鐵部會認為，鋼鐵生產通過降低人工費的合理化來實現成本下降是很有限度的，煤炭價格降不下來，鋼鐵的生產成本就無法下降，一旦全面取消補貼金並放開市場價格，鋼鐵業根本無法參加國際市場競爭。

  1950年2月17日，綜合部會根據鋼鐵部會的中間報告，討論了鋼鐵業的合理化問題。會議肯定了鋼鐵部會的意見，認為煤炭價格過高是阻礙鋼鐵業合理化的癥結所在。鋼鐵局管理課長石井甚至在會上忿然大吼：「照此下去，只會剩下煤炭，別的產業都得完蛋！」[17]會上，還討論了鋼鐵業是否可以使用進口炭，擴大使用重油等問題。

  4月10日的綜合部會會議，專門聽取了鋼鐵部會對其中間報告的說明。報告以統計數據為依據，認為在統制廢除、煤炭價格保持不變的前提下，鋼鐵生產成本將大大超過歐美市場價格。近年來無論怎樣設法降低所能降低的生產費用，也無法與外國抗爭。但是煤炭價格如能降至國際水平，則鋼鐵業即使不靠補貼也能出口。會上，還聽取了資源廳官員關於煤炭價格何以居高不下的說明，得知除礦床開採條件更加惡化外，最主要的原因是設備落後，資本投入不足，人工費高達55%，已相當於戰前的1.7倍。[18]因此，就改善煤礦設備設施、增加資金投入問題進行了初步討論。

  4月25日，鋼鐵部會正式提出「關於鋼鐵及煤炭業合理化的問題點」的報告，建議綜合部會將鋼鐵、煤炭、造船三大產業的合理化統一起來研討。28日，綜合部會專題討論了這三大產業的合理化問題，並在參考煤炭部會提出的中間報告基礎上，三易其稿，於6月24日向通產省提出《關於鋼鐵業及煤炭業的合理化》的報告。

  報告書提出，鋼鐵、煤炭兩大產業將通過技術設備的更新改造，大幅度削減事業管理和人工費用，降低成本，以1953年為目標年度，屆時確立兩大產業的自立態勢。其主要指標是，三年內生鐵價格降低10%，作業費減少19%，棒鋼價格減少4%，厚板鋼材價格降低16%，作業費減少15%。到1953年度，普通鋼材的年產量達到370萬噸。煤炭生產成本及銷售價格均下降18%，人均採煤效率提高42%。為保證上述目標的實現，報告書建議採取如下九項合理化措施。即保證資金供給和低息貸款；延長貸款還付期限和改善還付方法；減免租稅和進口關稅，採取機械化補貼措施；對進口機械技術採取特別措施；降低煉鐵用煤炭的鐵路運費；降低電費；適當進口廉價外國煤、焦炭；增加使用重油；建立主要工廠、煤炭的合理化調查與指導機構。[19]

  7月29日，通產省以綜合部會的這份報告為基礎，制定《鋼鐵業及煤炭業合理化施策綱要》（簡稱《綱要》）。8月18日，日本內閣通過這一《綱要》。與6月24日的綜合部會報告書相比，內閣會議通過的《綱要》沒有對1953年度所要達到的具體生產、成本、價格等指標作數量規定，但卻全盤接受了報告書中提出的關於促進鋼鐵、煤炭業合理化的九項建議。[20]

  從這份《綱要》的產生過程看出，在日本政府的「設計」下成立、為回答通產大臣的諮詢而展開活動的「產合審」，實際上也是一個收集、綜合分析企業和產業界經濟實況的場所，來自官民兩個方面的「信息」在這裡得到「交流」和「調整」，進而達成一種對形勢判斷及相應對策的某種共識。

  以1950年間頻繁的產業別部會審議活動為基礎，「產合審」以綜合部會長石川一郎的名義，於1951年2月23日向通產大臣遞交了題為《關於我國產業的合理化方針政策》的答詢報告書（第一次答詢）。[21]

  這份長篇報告由正文和資料兩部分組成。正文部分首先強調了產業合理化的迫切性，指出「我國產業應利用當前的有利形勢推行合理化政策，以便在經濟蕭條再次到來之前徹底實現合理化。若今日漫然無為，將來必然飲恨無窮」。接著，報告書提出如下十項產業合理化措施，即促進產業機械設備的合理化與現代化，這是實現合理化的最根本、最有效的措施，是「重點中的重點」；整頓產業輔助設施；降低燃料、動力價格，提高產品質量；提高生產技術水平；建立合理利用勞動力的機制；保證合理化資金；企業內部統制；改善企業間組織合作，必要時應在不違背民主原則的前提下修改禁止私人壟斷法；加強中小企業對策；在一定期限內，重點推進電力、造船、煤炭、鋼鐵等基礎產業的合理化，保證其所需資金。

  報告書的資料部分由總論和分論兩部分構成。總論闡述了產業合理化的意義、方式及其最近的進展情況，並特別指出：「戰前的合理化，主要採用了強化壟斷企業、延長勞動時間和降低工資等與民主化背反的方法，而今天的合理化則必須以靈活運用自由競爭原理、限定勞動時間和保證工資等一系列民主化措施為前提進行」，採用「獨特的解決方法」。分論中闡述了合理化的前提條件，合理化在生產成本及價格方面的目標，各產行業的合理化方針、政策、目標與效果，產行業間合理化的協調及其方針政策等。

  第一次答詢報告書是「產合審」成立以來各部會活動情況的總結及其審議意見的集成，它不僅從新的角度全面論證了戰後產業合理化的性質、意義、必要性與迫切性，而且提出了實現合理化的各種手段和方法。以此為基礎，日本政府制定了《企業合理化促進法》，並開始實施煤炭、鋼鐵合理化三年計劃。

  1952年4月，對日媾和條約生效，日本加入聯合國並成為主權國家。根據這一變化，「產合審」於7月18日又向通產大臣提出第二次答詢報告書[22]，題目仍為《關於我國產業的合理化方針政策》。

  報告書的重點是綜合部會提出的十條建議。即促進企業資本積累，修改稅法、減輕企業的法人稅、所得稅，同時提高企業內部保留率；保證企業所需資金，加強日本開發銀行等財政金融機構的資金援助，積極運用外匯貸款制度，大力發揮長期信用銀行的作用，保證機械設備現代化的資金供給；降低貸款利息；擴大進口機械設備的減免稅範圍；採取特別措施，降低進口原材料價格；改善原材料質量；促進開發國內資源；積極合作開發東南亞，向該地區派遣技術人員，提供資源開發所必要的技術、設備和資金；對特定製品的國產化提供臨時性優惠，對汽車、電視機、特種電子管、合成樹脂塗料等生產行業實行臨時性優惠措施，保證其實現國產化，如降低製品進口關稅，減免法人稅、所得稅、物品稅及固定資產稅，提供補助金，長期低息貸款等；修改禁止私人壟斷法。

  與第一次答詢相比，第二次答詢的特點是政策性建議更具體；提出日美經濟合作，共同開發東南亞問題；擴大了產業合理化的重點實施對象，即除了第一次答詢中確定的鋼鐵、煤炭、電力、造船等「四大產業」外，又增加了若干新的將來有國際競爭力的產行業及其製品等內容。

  1953年9月16日，「產合審」的第三次答詢報告書發表（題目同前）。[23]鑑於產業合理化已經以企業和產行業為重點蓬勃展開，並取得初步成果，主要經濟指標已恢復到戰前水平，日本經濟正處於復興向高速增長的轉折時期，報告書特別強調了以下五點：（1）進一步推進企業內部的合理化；（2）促進產業結構的合理化；（3）促進產業組織的合理化；（4）整頓產業關聯設施；（5）推動中小企業的組織化。

  與前兩次答詢相比，第三次答詢報告書雖然簡短，但卻更注重從宏觀上前瞻性地把握產業合理化的進展方向，正面提出將產業結構問題作為下一步政策實施的重點，這意味著以第三次答詢報告書的發表為標誌，戰後的產業合理化進入一個新階段。事實上，直到1964年「產合審」解散的十年間，產業合理化的政策運營基本是按照這次答詢所確定的基調進行的。

  1953年11月，產業合理化審議會改組。按照第三次答詢中提出的政策設想，產合審的組織機構由原來的各種「縱向型」產行業部會，變成了以審議企業間、產行業間及產業環境合理化為中心的若干「橫向型」部會。[24]

  注釋

  [1]經濟企劃廳編：《現代日本經濟的展開——經濟企劃廳30年史》，大藏省印刷局，1976年，第24頁。

  [2]詳見通產省編《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會，1972年，第35頁。

  [3]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會，1972年，第39—40頁。

  [4]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會，1972年，第37頁。

  [5]查默斯·詹森：《通產省與日本的奇蹟》日譯本，株式會社TBS，1982年，第241頁。

  [6]伊蒙·費依布魯特：《大藏省——看不見的巨怪》中譯本，見《日本問題資料》，1995年3期。

  [7]查默斯·詹森：《通產省與日本的奇蹟》日譯本，株式會社，TBS1982年，第354頁。

  [8]東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K47—3。

  [9]伊蒙·費依布魯特：《大藏省——看不見的巨怪》中譯本，見《日本問題資料》，1995年3期。

  [10]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會，1972年，第44頁。

  [11]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會1972年，第45頁。

  [12]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會1972年，第91—92頁。

  [13]東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K47—1。

  [14]②③東京大學經濟學部圖書館藏：《石川一郎文書》K47—1。

  [15]通產省編：《通商產業政策史》第6卷，通商產業調查會，1990年，第344—345頁。

  [16]岡崎哲二：《戰後經濟復興時期的政府與企業關係》（未刊稿），1994年3月。

  [17]《產業合理化審議會綜合部會第二次會議記錄》，見東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K47—1。

  [18]《產業合理化審議會綜合部會第二次會議記錄》，見東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K47—1。

  [19]東京大學經濟學部圖書館藏《石川一郎文書》K47—2。

  [20]《鋼鐵業及煤炭業合理化施策綱要》（1950年8月18日內閣決議），見前揭《石川一郎文書》K47—2。

  [21]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會，1972年，第66—74頁。

  [22]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會，1972年，第97—99頁。

  [23]通產省編：《商工政策史》第10卷，商工政策史刊行會，1972年，第107頁。

  [24]原文刊於南開大學日本研究中心編《日本研究論集》2，1997年。本文有刪節。