（一）通產行政機構及其職能

  戰敗至1949年，日本的經濟體制是統制經濟。在此期間，於1946年成立的經濟安定本部作為一個臨時政府機構，負責「制定物資生產、配給及勞務、物價、金融、運輸等有關經濟安定緊急措施的基本計劃，並掌管各省廳事務的綜合調整、監察及其推進等事務」[1]，其權限之大遍及整個經濟領域，所謂「無所不在的」「令人聞風喪膽」的安本，被形象地喻為「經濟參謀本部」。

  1949年，美國政府派遣道奇到日本推行經濟穩定計劃，同時也揭開了統制經濟向市場經濟體制轉變的序幕。隨著經濟轉入正常化，統制大幅度緩和，經濟安定本部的歷史使命遂告結束。1952年7月，經濟安定本部改稱經濟審議廳。1955年7月，經濟審議廳又更名為經濟企劃廳，但其制定計劃、綜合政策調整、經濟調查分析的主要職能未變，並一直持續至今。

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  經濟安定本部的盛衰，與戰後日本統制經濟的興衰同步，而其轉衰的過程也恰好與通產省的成立、興盛過程相一致，其被削弱或割讓的行政職權，相當部分為通產省所繼承。儘管如此，在考察產業合理化時期的通產政策及通產行政時不應忘記，首先將產業合理化作為國家經濟政策的一部分提上政府議事日程的是經濟安定本部，在推行產業合理化政策的初期階段，經濟安定本部擁有巨大的權威性和發言權，即使在其改稱經濟審議廳和經濟企劃廳以後，它依然是一個以全局性經濟政策、計劃來制約影響產業合理化政策實施與行政運營的重要官廳。

  通產省的前身是商工省。在1949年5月的行政機構改革中，商工省與貿易廳合併，成立通商產業省。通產省的成立，促進了對產業、貿易的一元化管理，這不僅便於制定統一的通商和產業政策，以實現「貿易立國」和「產業立國」的兩大戰略目標；同時也帶來了通產省行政職權範圍的擴張，並且，隨著統制的緩和和廢除，經濟安定本部的權力下放乃至最終變成單純的政策官廳，通產省的實權範圍不斷擴大而成為名副其實的頭號「條條」經濟省廳和通產政策的「領頭羊」。

  使通產省的職權發揮高效作用的是該省的官僚。在這支以東京大學法學、經濟學部畢業生為主構成的官僚隊伍中，不乏既懂經濟、法律又有實務經驗的精英，存在著大批從戰前的商工省時代安然無恙地走過來的官員，他們既有市場經濟管理的經驗，也有戰時和戰後積累的統制、計劃經濟的智慧。當通產省剛剛成立時，更有一批從外務省和經濟安定本部轉來的精英加入這一隊伍。

  戰後，在推行產業合理化政策過程中，通產省通商企業局（後改稱企業局）的主要職責便是「通產省管轄事業的合理化」，「統管通產省管轄事業所需資金的斡旋及其他事業的經理事務」（通產省設置法第十條）。[2]該局中最重要的兩個課是企業課和產業資金課。

  企業局的行政運營主要採取兩種方式：一是自己擬定有關產業合理化的政策設想，提出具體方針、方法，再將其方案呈遞給通產大臣，其中最有成效的事例是該局於1949年7月5日向省部提交的題為《關於確立企業合理化方案》的提案。在這份提案中，企業局明確提出實施合理化的三項基本方針和五大要點[3]，其中包括建議成立合理化委員會諮詢機構等內容。這是自1948年底經濟安定本部在綜合施策大綱案中首次提出產業合理化問題以來一份全面構築產業合理化政策藍圖的文件。這份提案立即被通產省採納並呈送給內閣審議，結果是內閣接受了這一提案，並於9月12正式作出《關於產業合理化》的決議。此外，同年8月1日，企業局擬定出題為《企業行政的新展開》的文件，可稱是一份新時期關於通產行政方式的重要文獻。文中精煉地闡述了企業合理化的概念、內容、目的、實施條件和方法，並指出：「現在的企業合理化雖然要按資本主義的方式進行，但卻不能走減少工資→合理化→降低成本→生產增加→利潤增加的路線，而是必須採取保證實際工資→合理化→生產增加→成本下降→利潤增加的方法。」[4]這反映出通產省官員適應戰後民主化潮流、主動調整通產行政觀的時代意識。

  企業局行政運營的另一方式是操持產業合理化審議會的活動。根據產業合理化審議會令（1951年政令第177號），企業局掌管產業合理化審議會的庶務。換句話說，產業合理化審議會的活動是由企業局安排的，其審議過程中自始至終有企業局官員參加；並且，企業局官員雖非產業合理化審議會成員，但卻可以在產業合理化審議會會議上發表「說明」意見。當時由產業合理化審議會提出的若干合理化建議或答詢，事實上都有企業局的參與。這些建議或答詢遞交給通產大臣後，有的形成通產省省令、決議或計劃；有的經通產省上呈給內閣變成政令、內閣決議或國家計劃下達；有的則在交由國會討論後形成法律、法規。例如，在企業局的組織下，產業合理化審議會綜合部會於1950年6月向通產省提出《關於鋼鐵業及煤炭業的合理化》的建議，據此通產省於7月制定出《鋼鐵業及煤炭業合理化綱要》。8月，這份綱要被政府批准，以此為基礎，日本政府於1952年2月制定了「鋼鐵第一次合理化計劃」和「煤炭業合理化三年計劃」。1952年3月頒布的《企業合理化促進法》，也是以1951年2月產業合理化審議會的第一次答詢為基礎，由通產、大藏兩省聯合向國會提出草案而成立的。

  通產省不僅親自或通過政府及國會制定產業合理化政策的法令、法規、政令、省令和計劃，而且在具體實施中具有很大的權力。重點產行業由通產省指定，重點企業須經通產省嚴格審查後方可確定，一旦被確定為重點，就可從各個方面得到通產省支持，如技術設備的長期低息貸款、外資的引進、外匯的調撥使用等等。據記載，當時主管外匯分配的通商局門前，每天有數百名進口商前來辦理進口許可證，申請外匯額度。為了達到目的，他們千方百計取悅於通產省官員，或饋贈禮品，或通過「麻將外交」故意輸錢，甚至使出美人計。結果，連絕對保密的外匯預算文件也往往泄露，進而其抄件也成為貿易商們爭相搶購的特殊商品。[5]這既說明通產省的權限何等之大，也說明權錢交易的腐敗之風同樣刮進了通產省。通產省並非有些人美化的那種清潔聖地。

  通產省雖然有如此重要的地位，但在推行產業合理化政策過程中，全面領導實施產業合理化政策的最高權力機關卻是內閣即日本政府，通產省只是具體領導實施這一政策的最主要行政部門。除通產省外，日本政府中還設有建設、運輸等「條條」部門的經濟省廳，其政策的制定，計劃的實施和資金的投放等，直接或間接地影響和關係到整個產業布局及產業關聯設施的改善，因而也必然構成產業結構政策的重要一翼。運輸省主管國內外海、陸、空交通運輸事務，造船等運輸工具的製造也歸其行政管轄，而海運造船一直是產業合理化時期大力扶植的重點產業之一。所有這些部門經濟省廳的產業合理化及其行政運作，都離不開財政的支持，而掌握國家財政金融大權的則是大藏省。此外，經濟安定本部向經企廳轉變的過程，雖然意味著這一政府機構的權限逐步收縮，但如在這個時期所看到的那樣，通產、大藏、運輸等省制定某項重大政策時，往往必有經濟安定本部（或經審、經企廳）要員參與，其「建議」或「意見」頗有分量，不可小覷。

  大藏省是一個比日本的內閣制資歷還老的官廳。戰後的非軍事化、民主化改革，對日本的政治體制乃至政府機構造成很大衝擊，唯獨大藏省的地位幾乎未受影響。美國學者伊蒙·費依布魯特指出：「在美國由聯邦準備制度理事會財務部、聯邦儲蓄保險公司、會計檢察院、證券交易委員會分別管理的領域，在日本全部被大藏省納入自己的管轄範圍。」[6]這一證言表明，從國際的比較看，日本大藏省的權力也顯然太大了。

  大藏省的職責是從國民經濟的整體立場出發，既要從財政、金融、稅收等方面支持以設備投資為重點的產業合理化的進展，為經濟的快速增長當好後勤；同時又必須從宏觀上控制貨幣的適度供給，防止通貨膨脹，保持國際收支平衡，以維持社會經濟的穩定。因此，大藏省的財政貨幣金融政策在具體操作上表現出時緊時緩的特點，產業合理化時期屢度出現的經濟蕭條，如1954年蕭條、鍋底蕭條、1962年蕭條等，都與大藏省人為的緊縮政策相關，結果有效地控制了不斷高漲的經濟發展節奏，使國民經濟的發展呈現出一種「走走停停」的局面。然而，正是由於這一時期的日本經濟走了一條發展—整頓—再發展—再整頓的道路，才形成了一種良性循環，而沒有出現大的波折。這種局面與大藏省的政策操作密切相關。相比之下，通產省的政策更偏重於詹森所說的「發展導向型」[7]。

  在操持國家財政大權的大藏省面前，只要涉及到財、稅、金融方面的問題，通產省都無法逾越大藏省的「鴻池」而擅行其事。它必須用足夠的理由來說服大藏省，使其支持自己擬定的合理化計劃及各項政策措施。從這個意義上說，通產省是處於一種被動的位置。這種關係可從下述的事例中窺知一斑。

  在一般研究文獻中，很少有關大藏、通產兩省間交涉內容的記載。筆者在原經團聯會長石川一郎的個人存檔中，偶然發現一份題為《關於「機械設備現代化保留金」制度》的文件，文件的作者和日期不詳。根據文件的內容和石川個人當時擔任產業合理化審議會綜合部會長等情況，此件形成於1950年至1951年當無問題，作者是產業合理化審議會綜合部會還是通產省尚難判斷，但無論署名為誰，無疑都代表了通產省方面的意見。根據這份文件，可知此前通產省曾就設立企業機械設備現代化保留金問題向大藏省提出過建議。但是，大藏省駁回通產省的意見，理由有三點。其一，已向國會提出《租稅特別措施法部分修改法》案，將實施制定機械設備前三年增加50%折舊等措施，這些措施對於企業現代化已很充分，無需再設此項保留金制度；其二，輿論已抨擊特別折舊制度只給大企業帶來利益，再行保留金制度，大企業將享受到更多「恩典」，從公平納稅的觀點出發也不能同意這種做法；其三，實行保留金制度後稅收的減少幅度難以預測。對此，通產省方面的這份文件逐一駁斥了大藏省的上述見解，即其一，加速折舊措施本質上不是免稅，在企業資本積累極其貧弱的現實情況下，為從根本上實現經濟自立和現代化，在實行加速折舊措施的同時，必須建立保留金制度；其二，特別折舊制度並非只偏重大企業，中小企業若能採用指定機械設備也可享此待遇，公平納稅的觀點應該服從日本經濟自立和產業現代化的「大目的」，如果從這種「大觀點」出發，保留金制度很有意義；其三，採用保留金制度後，持有指定機械設備的法人稅自然增收額大於減稅額。[8]從這份文件看，通產省方面的口氣是很強硬的。至於大藏省如何答覆，尚未發現相應的材料。不過從1950年起，呆帳準備金（1950）、利息收入課稅的源泉選擇制度、分紅課稅源泉徵收制度、生命保險費扣除，價格變動準備金（1951年）、退職專款及缺水準備金、違約損失補償準備金、社會保險醫療報酬課稅特例（1952年）等企業保留金制度措施的相繼出台，似已說明大藏省在有關問題上採取了合作、讓步的積極態度。但是，這個問題的評價也只能僅此而已，如果進而認為大藏省僅僅是通產省的「應聲蟲」，那將大錯而特錯。

  大藏省作為「官廳中的官廳」，不僅擁有令其他政府機構唯馬首是瞻的某種特殊地位，其權力的觸角還可以直接伸展到具體經濟部門和企業。產業合理化時期，民間企業都力爭成為國家重點扶持對象，享受技術引進、貸款及稅收方面的種種優惠。但是，要想成為重點扶持對象，企業必須經過兩道關口，首先是通產省的技術調查，審查合格後方可得到通產省的推薦。然後是大藏省主管的融資機構的金融審查，如果審查不合格，同樣得不到融資。此外，大藏省管轄的稅務機關，有權對企業經營和財務管理進行「指導」。實際上，這種「指導」如同「命令」，因為正如大前研一所說，倘若哪個企業膽敢輕視大藏省的「指導」，哪個企業的帳本就會被稅務人員查個底朝天。[9]

  由此看來，如果說產業合理化是一場通商、產業領域的大戰役，那就可以認為，在「總司令部」內閣即政府的領導下，通產省扮演的是主戰場上「前線指揮部」角色，運輸、建設等省的任務是作為友軍的戰場策應，而大藏省無疑處於「總後勤部」的重要位置。這種形容雖不很準確，但有助於整體上把握通產省及其他政府省廳在戰後產業合理化政策中的位置。