（三）中曾根內閣的各項改革
2024-10-13 10:08:20
作者： 吳廷璆
在國內政策方面，中曾根內閣除繼續推行鈴木內閣的未竟事業——行政改革和財政改革外，還提出了教育改革的方針。這三大改革既是「戰後政治總決算」的重要內容，又是解決當時所面臨困難的重要政策措施。
鈴木內閣時期，中曾根出任平時不被人重視的行政管理廳長官，以敢做敢為、雷厲風行的作風推動行政改革。他上台兩個月後，便成立了第二次「臨調」。但是，行政改革的帷幕剛剛拉開，鈴木內閣便宣告結束。因此，真正的改革是在中曾根內閣時期展開的。可以說，中曾根始終是這項改革的設計者、推動者和實施者。
自1960年代以來，日本歷屆內閣都主張進行行政改革。日本為什麼要進行行政改革？一般認為其目的可分為近期目標和遠期目標：近期目標是解決財政巨額赤字和政府機構臃腫問題；遠期目標則是擴大行政權力，以加強資產階級的政治統治。中曾根本人更多地強調政治方面的原因。他認為，戰後以來為了追趕歐美而建立起來的一套行政政治制度，如中央集權、縱式領導、條塊分割、各自為政的「公團」「公社」等正在阻礙日本國家的繼續發展，因而必須進行改革。中曾根的這一思想，顯然是試圖通過改革，建立起一套與政治大國發展相適應的政治體制。
根據戰後日本制定的《日本國憲法》和有關法律，日本首相的權力比戰前有了很大增強，但仍不像西歐和美國的總統或首相的權力那樣大。1983年7月，中曾根內閣通過國會批准了《國家行政組織法》第八條，把原來需根據法律設置各種審議會和各省廳的機構，改為由內閣政令設置。這樣，有200多項與各省廳有關的法令，不經國會審議批准，便可由內閣政令加以變更；各種名目繁多的審議會紛紛成立，而中曾根的個人諮詢機構，如和平問題審議會、文化教育懇談會等也陸續成立。這種「審議會政治」，一方面加強了內閣首相的權力和影響，一方面削弱了國會的立法權和監督職能。
1986年6月，內閣會議修改《內閣官房組織令》和《首相府本府及安全保障會議設置法施行令》，決定撤銷國防會議，新設安全保障會議；將內閣審議室分為內閣外政審議室和內閣內政審議室。這樣做的目的，顯然是為了把外交、內政、防衛等方面的情報集中於內閣官房，加強內閣的權力和職能。
中曾根內閣從1983年起連續4年實行財政緊縮政策，一般歲出持續下降，日本財政對國債的依存率從1980年代初期的30%以上迅速降至1986年度的20.2%。同時，為了節省政府開支，中曾根內閣編制了緊縮型預算，精簡機構、裁減國家公務員，並減少其退休金。據統計，1980—1986年，中央政府的公務員人數從200.28萬人減少到148.3萬人。
戰後以來，日本共進行過三次行政改革，第一次和第二次分別在1950年代初和1960年代初。這兩次行政改革都只限於控制公務員膨脹與機構的臃腫。而1980年代以來進行的這次行政改革則有很大的不同，不但第一次觸及了社會福利制度中隨意施捨的問題，還著手進行日本國鐵和日本電信電話公社兩家國營企業的民營化。
日本國有鐵路（國鐵）對戰後日本經濟的恢復和高速發展發揮了重要作用。但1960年代以後，國鐵在官辦官營、忽視競爭方面的弊端越來越明顯，加之公路運輸迅速擴大，鐵路運輸的地位有所下降，導致國鐵經營危機。國鐵在全國客運和貨運總量中的比例，從1960年的51%和39%分別下降到32%和8%，國鐵自1964年出現虧損，到1985年3月，長期債務餘額高達22萬億日元之多，相當於其年經營額的7倍，僅利息一項就占營業額的一半。[8]造成這一局面的主要原因，一是政府干預過多，國鐵難以實現自主靈活的經營；二是官辦官營，缺乏競爭意識，經營效率只相當於私營鐵路的三分之二；三是國鐵未能採取合理的勞務政策。
為解決國鐵經營危機，日本政府自1960年代末以來，多次制定「國鐵重建」計劃，但收效甚微。進入1980年代以後，日本政府和自民黨決心實行國鐵民營化政策。1982年初，國鐵分割和民營化的構想基本形成。1982年7月30日，第二次「臨調」向首相提出了「國鐵分割民營化」的答詢，隨後成立首相直屬的特別機構「國鐵重建監理委員會」。1985年7月26日，國鐵重建監理委員會排除種種阻力，向中曾根內閣正式提出「國鐵分割民營化」意見書。10月，內閣會議正式通過了《國鐵改革基本方針》。1986年11月28日，國會通過了國鐵改革法案，決定從1987年4月1日起，國鐵正式實行分割民營化。
所謂「分割、民營化」，是將日本的國鐵按地區分割成6個民營公司，[9]另外成立一個全國性貨運公司。在分割、民營化過程中，逐步解決了遺留債務問題，職工超編問題、國鐵互助年金問題等。從幾年來的運營情況看，國鐵的分割、民營化這一複雜而巨大的改革工程，基本上是順利而成功的。上述七個公司的經濟效益都有明顯增長，尤其是本州的3個公司，收益增長之快超過人們的預料。特別值得一提的是，國鐵民營化的最大變化是職工意識上的變化。「窗口」服務態度明顯好轉，公司職員的工作效率明顯提高。
國鐵改革的最初目的是為了解決國家的財政危機問題，但是分割、民營化這一體制改革已遠遠超出了財政問題本身，它同時也是地方分權的一個範例。在三大公社改革中，[10]國鐵改革是最成功和最徹底的一項改革。
1985年4月1日，日本電信電話公社（簡稱電電公社）改為日本電信電話株式會社（簡稱NTT）。日本電信電話事業自明治二年（1869年）創業以來，到1985年3月，一直是作為壟斷事業來經營的，1952年以前為國營，以後改為公社形態。
日本電信電話株式會社的誕生，宣告日本民間企業開始進入通信業，意味著通信自由化時代的到來。1984年，美國電信電話公司（ATT）分解為22家地方電話公司，英國電信電話公司（BTT）也從國營改為股份公司，日本NTT就是為了適應國際上通信業自由化趨勢，為了積極參與激烈的國際競爭而成立的。
日本電信電話公社民營化與通信自由化的基本方針，是「應使電電公社成為當事人有自主能力、徹底實施合理化的經營實體」。為此，要「建立競爭的機制，剷除壟斷的弊端」，使整個日本通信產業增強活力以適應高度信息化社會的需要。[11]
日本電信電話民營化所取得的成果與國鐵民營化相比稍遜一籌，但與改革前相比也有很大改善。首先在經營意識方面有所改變，改變了消極等待上級指示的傳統作風，逐步樹立起真正的「企業意識」，比如把「用戶」改為「顧客」；在經營業務方面，積極推銷電話磁卡，推出各種新的服務內容，促進電話的利用率。並且電話費用有了較大幅度的降低。例如，東京—大阪之間通話一次（3分鐘，白天），由1985年的400日元降到1990年的240日元。NTT1989年度的經常利潤達到5105億日元，僅次於豐田汽車公司的5217億日元，居日本第二位。同時，在通信設備現代化方面也有了長足的進步。
1986年對中曾根來說是關鍵的一年。根據規定，自民黨總裁任期為每屆2年，可連任2屆，也就是說，禁止第3次連任。中曾根的任期到1986年秋天屆滿，但當時中曾根的人氣還很高，中曾根本人也強烈希望自己來挽回上次選舉的失敗。而且，從輿論上講，如果在這次大選中獲勝，就有了打破原來規定，爭取第3次連任的可能。所以，早就有人預測，很可能解散眾議院，實行眾參兩院同日選舉。
中曾根開始為大選做準備，並毅然排除鈴木派等的反對，於6月2日召開臨時國會，即日解散眾議院。7月6日，舉行眾參兩院同日選舉。選舉結果，自民黨大獲全勝，在眾議院，自民黨議員從上屆的250席增至300席（包括追加公認為304席），投票率為71.4%，得票率達49.4%，為1963年（54.7%）以來的最高得票率。[12]在參議院，自民黨的議席由131個增加到140個。[13]
眾參兩院同日選舉大獲全勝之後，自民黨內出現了中曾根應第3次連任或延長任期的呼聲。在派閥領袖中態度最積極的是竹下登，持反對意見的是安倍晉太郎（1986年7月，福田派正式演變為安倍派），他認為選舉獲勝與任期問題沒有關係，持中間立場的是宮澤喜一。這些大派閥領袖竹下、安倍和宮澤三人於7月17日會談商定：「當前要解決亟待解決的懸案。在處理懸案的過程中總裁的任期屆滿時，請總裁留任到處理完懸案為止。」[14]所謂懸案，是指國鐵民營化等法案的解決。至於在短期內解決，還是要一年左右，這就視情況而定了。
於是，第三屆中曾根內閣（1986.7.22—1987.11.6）於1986年7月22日成立，黨內「三巨頭」分別是：竹下登任幹事長，安倍晉太郎任總務會長，鈴木派的伊東正義任政調會長。內閣成員從派別劃分看，中曾根派4人，田中派8人，鈴木派、安倍派各3人。金丸信出任副總理，後藤田正晴任官房長官，田中派在內閣中占壓倒優勢，顯然，這是一個中曾根派和田中派的內閣。
8月末，自民黨各派代表舉行會議，同意將總裁的任期延長1年。9月11日，在自民黨兩院議員總會上，就中曾根延長任期1年一事做出正式決定。在其後的國會上，國鐵有關法案通過，國鐵實現了分割、民營化。隨後，中曾根準備孤注一擲，進行稅制改革。1986年9月22日，中曾根首相在臨時國會上發表信念演講時說：「根本的稅制改革是關係國計民生的重要問題。」但「經團聯」「關經聯」（關西經濟聯合會）完全反對這一改革，各方面開始了大規模請願活動。
12月5日，自民黨稅制調查會制定出「稅制改革基本方針」。其基本內容是：與所得稅、居民稅、法人稅的減稅措施配套，從1988年1月開徵銷售稅；廢除全免優待（對小額儲蓄不課稅制度），等等。開徵銷售稅受到流通業、零售業、自營業的抵制。日本商工會議所所屬的百貨店協會、零售業協會、連鎖商店協會等流通業成立了「反對大型間接稅中央聯絡會議」，要求政府收回成命。全國大型百貨商場掛起反對大型間接稅的長條巨幅垂幕並在店內進行廣播，一般小商店則張貼宣傳標語。翌年1月22日，東京都市區35個批發業團體組成號稱有1萬家企業參加的「反對銷售稅商工聯合會」，對448名自民黨眾參兩院議員進行了是否贊成銷售稅的問卷調查。自民黨本部事先對議員下達了「按黨的決議回答問卷」的命令，但在作了回答的17人當中，有6人反對，5人贊成，其餘主張緩辦。26日，流通業的中央聯絡會同社會、公明、民社、社民聯舉行懇談會，使反對的聲勢更加強大。安倍政調會長在27日同經濟團體舉行的懇談會上大發雷霆，警告說：「不要過分欺負自民黨，踩了老虎的尾巴是不得了的。」與會者則回答說：「既然你們說自己是老虎，那麼，我們也要當老虎。」[15]會後紛紛集體退黨。「反對銷售稅商工聯合會」也做出集體退黨的決定。各經濟團體拒絕向自民黨提供政治捐款。
中曾根內閣在1987年1月16日制訂出《稅制修改綱要》。2月10日，中曾根首相在自民黨稅制改革推進會議上表示決心說：「即使火中取栗，也要改革稅制。」黨的首腦們也依然持強硬態度，於是開始研究強行表決的辦法。但是，黨內出現反對銷售稅的動向，慎重論和修正論日益得勢。正在這時，傳來了岩手選區在參議院補缺選舉中大敗的消息，於是，自民黨首腦部主張修改稅制改革的意見開始占上風。自民黨的地方組織也受到很大衝擊。自民黨岩手縣議團在補缺選舉中對開徵銷售稅本來是持贊成態度的，但補選後改變了態度，通過了反對銷售稅的決議，縣知事也表示反對。
黨首腦對請願應接不暇，而地方的造反活動則一直在擴大。東京都知事也表示了反對的意向。截至3月20日，在47個都道府縣議會中，已有16個議會要求廢止或反對銷售稅（在岩手縣補選前，只有京都府、兵庫縣、福岡縣三處的議會），20個議會表示持慎重論（據共同通信社調查）。據朝日新聞社調查，內閣支持率由前一年12月的39%下降到3月24日的24%，不支持率由33%急升到56%。自民黨的支持率在這一期間由55%下降到48%，社會黨的支持率由19%上升到24%。
在4月的統一地方選舉中，自民黨在被它視為決定勝負的關鍵地區的北海道和福岡敗北。特別是在自、公、民與社、共決戰的福岡的敗績，使自民黨失去了以自公民為核心來操縱國會的希望。在4月下旬的道府縣議員選舉中，自民黨的當選人數也是建黨以來的最低水平。
即使如此，自民黨為了要在4月29日首相訪美前使擴大內需的預算成立，依然在13日晚確定了要使預算不加修改地早日成立、決不撤回銷售稅法案等方針，並在16日於眾議院預算委員會上單獨強行表決，國會審議全面停止。21日晚，在強行召開的眾議院會議上，在野黨以「把距離拉開在7米以上，1分鐘走1米」的所謂「牛步戰術」，進行抵抗。這種通宵達旦的國會在日本政壇上已經10年不見了。最後，由於黨內外的反對，該銷售稅法案終於成為廢案。
儘管如此，中曾根在自民黨內還是維持著比較穩固的地位，銷售稅法案廢止之後，內閣支持率又有所恢復。因此，中曾根以其特有的優越地位，一面指定自己的接班人，一面「光榮引退」，這一結局，在自民黨歷屆首相中可以說是獨一無二的。
注釋
[1]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1232頁。
[2]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1234頁。
[3]中曾根康弘：《新保守理論》，世界知識出版社1984年版，第16、17頁。
[4]日本《讀賣新聞》，1983年1月20日。
[5]朝日年鑑編輯部編：《朝日年鑑》，朝日新聞社1986年版，第73—74頁。
[6]藤原彰：《日本軍事史》下卷戰後篇，日本評論社1987年版，第186頁。
[7]第三次大規模改革，意即明治維新和戰後民主改革之後的第三次大改革。
[8]日本《經濟學家》雜誌1985年4月8日，第110頁。
[9]這6個公司是：本州分為東日本、西日本、東海三個公司，北海道、四國、九州各一個公司。
[10]三大公社即國鐵公社、電信電話公社和專賣公社。
[11]日本經濟新聞社編：《昭和經濟歷程》第三卷《日本的企業》，東方出版社1992年版，第198頁。
[12]北岡伸一：《自民黨》，讀賣新聞社1995年版，第225頁。
[13]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1241頁。
[14]出處同上。
[15]升味准之輔：《日本政治史》第四冊，商務印書館1997年版，第1246頁。