（二）自民黨的組織結構
2024-10-13 10:07:37
作者： 吳廷璆
（1）自民黨的基層組織
自民黨建立之初，最迫切的任務是與重新統一的社會黨相抗衡，以確保保守政權的穩定。所以，當1955年11月自民黨召開建黨大會時，便通過了加強基層組織的《組織活動綱要》。
《綱要》說，日本正面臨政治危機和經濟混亂，自民黨要同有著雄厚群眾基礎的社會黨相對抗，必須改變「議員政黨」的形象，不能只停留在充當「選舉組織」的水平上。應努力克服脫離群眾的「光杆政黨」的弱點，使黨的組織活動深入到千家萬戶。為此，必須把黨的基層組織擴大到各經濟團體、產業機構中去，甚至「要勇敢地打入工會內部」。[7]
自民黨成立不久，各級基層組織相繼建立起來。1956年4月5日的第二次臨時大會以前，完成了都道府縣一級支部聯合會的組建工作。同年7月，全國有2200餘個市町村建立起基層支部，約占日本市町村總數的一半。[8]到1956年12月召開第三次黨代表大會時，黨員總數超過l00萬，其中交納黨費的黨員約45萬。以後，黨的基層組織繼續發展，到1961年初，基層支部達2948個，約占市町村總數的七分之六（當時市町村總數為3556個），交納黨費的正式黨員達到143.83萬人，只履行入黨手續未交納黨費的所謂「准黨員」為447.92萬人，兩者共計591.75萬人。1966年3月，基層支部發展到2569個，正式黨員為195萬人。[9]1992年8月發展到382.76萬人。
自民黨為了發展、鞏固其基層組織，建黨初期設立了培訓「組織指導員」制度。在黨總部全國組織委員會內配備20餘名負責組織指導的專職人員，他們在全國各地的基層組織中分期分批地培訓骨幹黨員，培訓內容包括政治思想的統一和對組織工作的具體指導。從1956年到1959年，共舉辦過7次組織指導員中央研修會，培養了2000餘名「組織指導員」。[10]
從1958年開始，採取府縣一級黨組織推薦、黨總裁頒發委託書的方式向地方派遣「組織指導員」，一般每個町或村配備五六人，每個市配備二三十人，到1961年初，共配備了12300餘名。
1957年7月，開辦了自民黨政治大學院，學員經過短期培訓，被分配到黨總部和府縣一級黨的部門工作，但後來由於生源不足而暫時停辦。1960年代初，日本人民反對《日美安全保障條約》的「安保鬥爭」空前高漲，給自民黨政權以沉重打擊。自民黨為了鞏固其統治地位，加強黨組織建設，在一次黨的組織工作會議上，對黨總部錄用新職員問題作出如下規定：「作為現代政黨的總部事務職員，責任重大，因此，在錄用新職員時，應是中央政治大學院畢業生，經總部考核合格後擇優錄用，同時對現有工作人員開設研修制度。總部事務職員均應是中央政治大學院畢業者（含修業）。」[11]
在1962年1月制定的《自民黨總部事務局規程（草案）》中規定，「職員原則上從中央政治大學院畢業生的考試合格者中擇優任命」。該《規程》是一部由10章89條款構成的大型法規，規定自民黨總部設參事、主事、主事助理等職銜和事務局。對事務局組織、服務章程、工資體系、退職金、福利和身分保障都有詳細規定。該《規程》從1966年開始正式實施。據《朝日年鑑》記載，自民黨總部事務局職員1963年為215人，1965年227人，1971—1975年約250人，1976年以後減至180人左右，1992年又增至240人。
自民黨為了加強地方組織建設，60年代以後又採取了如下兩項措施：第一，大幅度增加「地方組織員」人數。在1961年7月制定的《組織活動方針》中，要求「在年內建立中央和地方的組織工作負責人制度」。到1963年6月，各基層組織的「地方組織員」達2.2萬人，取得了飛速發展。地方組織員的任務是鞏固和發展黨的基層組織，以「同左翼政黨對抗」。在1962年8月至1963年2月的半年內，在町、村一級的議員中，有4800名無黨派議員加入自民黨，而動員這些人入黨的便是自民黨的「地方組織員」。第二，向地方黨組織派駐組織員。除了發展地方組織員之外，1961年自民黨又制定了由中央向府縣一級黨組織派遣組織幹部的計劃。在同年1月黨代表大會的《活動方針》中指出：「實現駐地方組織員制度，作為總部職員向支部聯合會派遣，同時整頓、充實府縣聯合會的黨務活動家陣容。」在同年5月制定的《全國組織委員會具體方案》中提出：「由黨總部向全國各府縣派駐3名組織幹部，每位組織幹部在該府縣一般任職3年，負責在屬下基層組織巡迴視察，發展黨員和黨友，以便為選舉做準備。同時負責宣傳政府和自民黨的政策。一切費用由黨總部負擔。」[12]駐地方組織員作為總部職員，加強了中央和地方組織的聯繫，對發展壯大黨的地方組織發揮了一定作用。
選派駐地方組織員的條件相當嚴格，採取由地方黨組織推薦、經中央考核擇優錄用的方式。全國組織委員會向各都道府縣支部規定了如下推薦要領：一、駐地方組織員是作為總部職員派往地方從事組織指導的幹部，鑑於其任務的重要性，在選拔候選人時應十分慎重；二、沒有合適人選不必勉強推薦；三、與特定國會議員或都道府縣議會議員有「裙帶」關係者不得推薦；四、各都道府縣支部聯合會會長的推薦也須經聯合會幹部會討論，以保持被推薦者的公正；五、被推薦者應是大學畢業或同等學歷者，年齡在35歲以下；六、接受總部的統一考試（論文）併合格者；七、有兩人推薦；八、總部從上述被推薦者中選拔50名以內輸入黨中央政治大學院，經兩個月研修，畢業後再經錄用考試合格者；九、錄用者一律被分配回本縣工作，但日後可能調往他縣；十、費用問題，在大學院研修期間免交學費並給予一定補助。[13]
根據上述方針，自民黨連續培養了幾批組織幹部，其中有些人留在總部工作，有些人被分配到各府縣地方黨組織。到1964年，大部分府縣都配備了地方組織員。
自民黨為什麼實行駐地方組織員制度，自民黨幹事長田中角榮在1965年9月曾解釋說：自民黨登記在冊的黨員現有約170萬人，但「黨的地方組織，實際上是議員後援會的鬆散的聯合體，沒有起到地方組織的作用。為克服這一缺點，指導黨總部和地方組織充滿活力的黨員活動和組織活動，有必要靈活運用駐地方組織員制度，在黨員活動中發揮核心作用」。[14]
但是，從後來的實際結果看，自民黨的地方組織並沒有因為中央派駐組織員而增強黨總部的統制力。據說駐地方組織員制是想學習英國保守黨的「心腹黨員制」，但日本和英國國情不同，條件不具備，效果就不一樣。另外，雖然對駐地方組織員規定了很多嚴格的選拔條件，但這些人的地位、收入和前途都不穩定，缺乏吸引力。從組織機制上講，自民黨的各級組織實際上是國會議員和地方議員派閥對立和個人爭權奪利的聯合體，真正維持自民黨地方勢力的是個人後援會。
（2）自民黨的決策機制
自民黨的中央領導機構，由總裁、副總裁、幹事長、總務會長和政務調查會長組成。副總裁一職一般是派系人事平衡的產物，有時空位。掌握自民黨實權的是幹事長、政務調查會長、總務會長這「三巨頭」。其中幹事長一職最關鍵，稱為黨的「總管」，一般都由總裁親信出任。
作為執政黨，自民黨的總裁也就是首相，所以總裁不僅是黨內的最高決策者，也是國家的最高決策者。自民黨派閥抗爭的焦點也集中在總裁交椅上。
自民黨成立以來，關於總裁的選舉產生辦法曾做過多次修改和變動。1956年1月自民黨大會上所作的《總裁公選規程》中規定，有權參與總裁選舉的人員是：自民黨所屬國會議員和各都道府縣支部聯合會推選的2名議員。採取無記名投票方式。1962年1月的黨代表大會修改《規程》時，將每都道府縣支部聯合會推選的議員代表由2名減為1名。
1971年1月黨代表大會再次修改了《規程》。規定總裁任期由2年改為3年，並規定只能連任1次，原則上禁止第3次連任。總裁候選人需有10名自民黨國會議員推薦。[15]1977年1月的黨代會又決定將總裁任期由3年縮短為2年。4月的臨時黨代會修改了《總裁公選規程》，新增了由全體黨員推舉總裁候選人的「預選」制度。在其後決定的《實施綱領》中規定：總裁候選人要有20名以上自民黨國會議員推薦，連續2年以上交納黨費的黨員和交納1年會費（1萬日元）的自由國民會議會員（黨友）才有資格當總裁候選人。前兩名候選人參加總裁正式選舉。[16]
1981年6月，兩院議員大會又決定修改總裁預選制度，總裁候選人增至3人，不足3人時不舉行預選。推薦總裁候選人的國會議員人數由20人增至50人，3年以上連續交納黨費的黨員和黨友方有資格參加總裁預選。[17]
自民黨總裁選舉的規定雖然很具體，而且多次修改，但實際上，自民黨總裁通過公選產生的情況並不多。1956年12月，鳩山一郎引退時，從形式上看，由岸信介、石橋湛山和石井光次郎3名候選人「公選」產生總裁，但實際上仍然是金錢和派閥在起作用。據說這三位候選人競選時，岸信介派花了3億日元，石橋派花了1.5億日元，石井派花了8000萬日元。[18]除了金錢之外，還要封官許願。這時的封官許願，多半是開空頭支票。據說石橋湛山競選總裁時，石橋派參謀石田博英曾向60個人發出擔當內閣大臣的許諾，而實際上內閣大臣的交椅只有18個。通產大臣的交椅同時給5個人開出空頭支票。農林水產大臣的官位，同時向8個人許諾。[19]以後的總裁公選，有1960年和1964年池田勇人當選總裁，1972年田中角榮當選總裁，情況都大同小異，形式上是公選，實際上是靠金錢和開空頭支票獲得的。
按照慣例，自民黨總裁出任首相，集黨政大權於一身，但黨內決策過程，一般由幹事長、總務會長、政務調查會長這「三巨頭」來分頭完成。作為執政黨，自民黨的黨內決策直接影響著國家的決策。根據《日本國憲法》的規定，國會是國家決策的最高機構（立法權）。但實際上，國會只是國家政策「註冊」和最後公布的機構。真正的決策過程，在提交國會之前，是由官僚、內閣、財界和「壓力團體」等「行動主體」來完成的。在這些行動主體中，哪一個是最具影響力的主體，日本學術界存在著不同的看法，從而產生了官僚政治、內閣政治、財界政治和壓力團體政治等各種觀點。
戰後，日本確立了議會制民主的原則。從理論上講，決策權掌握在被稱為「政治家」的國會議員手中。但是，縱觀戰後日本的政治體制，「行政主導主義」的傳統一直起著重要作用，提交國會的法律草案，絕大多數是內閣提出的法案。所以一般認為，日本的政治體制是「官僚政治」，決策過程主要由官僚來完成。
當然，在自民黨一黨執政的前提下，內閣法案在內閣會議決定之前，必須經過自民黨的審查、同意，這叫做「執政黨審查」。但是，1962年，當時的自民黨總務會長赤誠宗德曾要求內閣「提出各項法案時，在閣議決定之前希望與總務會聯繫」。[20]從赤誠的這句話來分析，當時的「執政黨審查」似乎並非具有實質性意義。
但是，進入1980年代以後，決策過程發生了明顯的變化。一般認為，決策主導權開始由官僚向政黨（具體講是自民黨）方面轉移，「政黨優位論」壓倒了「官僚優位論」。輿論界將這一現象稱之為「黨高政低」（自民黨高政府低）和「政高官低」（政黨高官廳低）。[21]但是，如果把政府部門與自民黨的關係完全對立起來看也是不妥當的。因為自民黨作為執政黨，與官僚之間有著千絲萬縷的聯繫，自民黨的影響越大，政府各部門的影響未必就越小。另外，所謂「決策」，也不能籠統而言，政策的類型不同，決策的參與者及其作用也會有所不同。政策的政治性越強，政黨（包括在野黨）的作用就越大，相反，如果政策的技術性越強、越專門化，有關政府部門的作用就越大。
但是，如果進一步考察自民黨與政府部門之間在決策過程中的關係，就會發現二者發生了如下兩方面的變化：第一，自民黨原先將決策權限基本上委託給政府部門，後來，隨著自民黨與政府部門相互依存、相互滲透的深化，出現所謂「政官混合體」，這種「政官混合體」成為形成和決定政策的主導體制；第二，由於上述變化，自民黨內的主要決策單位，由派閥轉向政務調查會下屬的部會和調查會，以及通曉行政事務的實務派核心議員集團「族」方面。[22]總之，日本的官僚和政治家的關係，總的傾向是在相互靠近和「混合化」。這種變化正是在自民黨長期控制政權的情況下產生的。日本的行政機構獨立性較強，內閣的綜合調整能力較弱；自民黨的組織結構比較鬆散，而國會的委員會制度卻比較完善，這就出現上弱下強、上面鬆散下面嚴謹的局面，從而為政治家和官僚提供了容易「混合化」的條件。
在自民黨的「三巨頭」中，政務調查會在決策過程中發揮著舉足輕重的作用。政調會的決策機構「政務調查會審議會」（簡稱「政調審議會」，自民黨內部又簡稱「政審」）中設置若干部會，這些部會的名稱、性質和任務大體上與各省廳以及國會的常任委員會相對應（如下表）。
表4.1 政調會部會與省廳及國會相關機構對照表
政調會中除「政審」所屬的若干部會之外，還設有綜合處理基本政策的調查會和處理特定問題的特別委員會以及臨時性的懇談會（這些機構經政調審議會討論後設置並隨時增減）。部會是與內閣各省廳及國會常任委員會相對應的常設機構，具有決定權限，而調查會則是諮詢機構，在調查會做出的決議必須經有關部會審議通過。所以調查會和部會的作用是不一樣的。
但是，這並不意味著調查會的規格就比部會低。在人事任用方面，當選國會議員2次者有資格當副部會長，當選3次者可當部會長，而擔任調查會長者必須是有大臣資歷的人，也就是說，調查會長是大臣級待遇。按照自民黨的慣例，當選國會議員5次以上的人才有資格入閣當大臣。佐藤政權以後首次入閣的大臣，平均當選議員6.28次（眾議院），幾乎所有的內閣成員都是在擔任過國會常任委員會委員長和當選6次議員之後才入閣的。[23]因此可以說，從規格上講，調查會要高於部會。
調查會和特別委員會的區別在於，調查會的目的是「對基本的重要政策進行調查研究和綜合調整」。例如外交調查會、文教制度調查會等。特別委員會的目的則是「對跨越各省廳的有關政策進行綜合調整，或者對特定問題進行處理」。
但是，實際上，部會、調查會和特別委員會的職責有時難以截然分開。例如，外交部會和外交調查會、文教部會和文教調查會的分工就不十分清楚。隨著調查會的增加，對處理特殊問題的調查會，又往往冠以特別調查會的名稱。例如，國際經濟對策特別調查會（1981年設立）、教育改革特別調查會（1984年設立）等，究竟該屬於調查會還是特別委員會很難說清。
關於自民黨政調會的作用和活動情況，世人知之甚少。因為政調會作為自民黨總部的機構之一，幾乎其全部內容就是無休止地開會，而會議內容又不公開。據統計，從自民黨成立的1955年到1985年的30年間，政務調查會的審議會、部會、調查會和特別委員會等，共召開各種會議36015次，平均每年開會1000次以上，如果將緊急會議、秘密會議、非正式的正副會長會議等算在內，會議次數更難以統計。
自民黨成立初期，政調會的構成情況是：政策審議會1個，部會15個，調查會3個，特別委員會12個，其他2個。到1986年，政調會的構成發展為：政策審議會1個，部會17個，調查會32個，特別委員會50個，分科委員會16個，懇談會4個，機構越來越龐大。[24]但是，除憲法調查會、外交調查會、文教制度調查會和治安對策特別委員會等少數機構自始至終一直存在外，絕大多數機構都是因時因事而設，任務完成後，隨時取消、合併或改組。
從組織形式上看，政調會是自民黨中負責制定政策的重要機構。但是，如果進一步分析，在自民黨內，有一批在特定政策領域擁有很大發言權和影響力的老資格議員和中堅議員，他們對政策的形成起著決定性的作用。這些議員通常被稱作「族議員」。
在日語中，「族」的基本含義有三：一是指「同宗」，如「家族」；二是指「世襲的身分」，如「皇族」「華族」「貴族」；三是指同類型的人物，如「社用族」（假公濟私揮霍公款的人們）、「斜陽族」（沒落的上流階層）、「暴走族」（駕車橫衝直闖的年輕人）等。族議員屬於第三種。
所謂「族議員」，只是社會上和輿論界對同類型議員的一種約定俗成的稱呼，並非有嚴格的界定。如果歸納一下輿論界的用例，大體可分為以下三種：第一，從廣義上講，是指「對某一政策領域特別關心的議員群」。不過，這樣的議員群，實際上就等同於政調會某部會的成員，似乎沒有再用「族」來劃分的必要。第二，是將「對某一政策領域有巨大影響的議員」統稱為「族議員」，這種說法也似乎太寬泛。例如，擔任過內閣大臣和自民黨「三巨頭」的或當選5次以上國會議員的政治家，對內閣各省廳一般都有著廣泛的影響，所以這些人幾乎都可列入「族」的範疇。第三，也是最狹義的說法，是指「不僅對特定政策領域有巨大影響力，而且平時在這些領域中能指揮得動的中堅議員集團」，他們在這些領域實際上具有決策作用。當然，這些中堅議員的影響所及，不僅限於這些特定的政策領域。
綜上所述，如果給「族議員」下一個定義，基本上可以界定為「以內閣省廳為基本單位，在對這些政策領域能經常施加巨大影響的議員中，有過一次大臣資歷或即將有資格入閣的中堅議員」。[25]由這些議員組成的集團就叫「族」，例如文教族、建設族、財政族、外交族、農林族、工商族、郵政族、運輸族等。由族議員決策的政治被稱作「族政治」。
如上所述，由於自民黨的長期一黨執政，國家政策實際上也就是自民黨的政策，國家的決策過程，實際上也就是自民黨的決策過程。1980年代以後，日本的國家決策過程由官僚主導型逐步演變為自民黨·「族」主導型。從總的趨勢上講，這意味著國家決策權越來越向自民黨的少數人手中集中。但具體分析起來，自民黨的「族」所關心的政策領域，主要是建設、運輸、郵政、農林水產這些與其切身利益密切相關的有利可圖的部門，至於其他那些日常性的政策領域，仍以官僚主導型的形式來決定。通常，一屆國會審議、通過的法律往往多達150個左右，這其中由官僚自主制定的也不在少數。
另外，1980年代以後，還出現一種「審議會主導型」的說法。所謂審議會，是指由財界要人、老資格官僚、工會代表和首相智囊人物等構成的審議機構，諸如「第二次臨時行政調查會」（簡稱第二「臨調」）、「臨時教育審議會」（簡稱「臨教審」）等。在這些機構中先於國會作出決策的方式，叫做審議會主導型決策。一般來說，有關政治性很強的戰略性決策，在在野黨強烈反對、很難達成一致的情況下，採取「審議會主導型」的方式來決定。這種方式又叫做「新團體統合主義」。[26]
不論是「族政治」還是「審議會政治」，都是將決策權游離於國會這一決策機構之外的「密室政治」，都意味著在決策過程中自民黨權力的加強。但自民黨權力的加強並不意味著官僚和財界力量的削弱。因為一般來說，在資本主義國家，政官之間的融合與合作關係越來越強化。也就是說，為了更好地適應國民的要求，官僚必須越來越「政治化」，而政治家在從事政治活動的過程中，也必須具備必要的專門知識和技術，使自己「技術官僚化」。這樣，自民黨的「族」主導型決策，就需要以自民黨政調會為舞台，加強政治家與官僚的合作關係，從而促進了政、官密室勾結。所以，這種現象，與其說是「政高官低」，不如說是「政高官高」更確切，實際上是強化了政、官的合作與粘著關係。至於「審議會政治」，更不意味著財界和官僚的影響降低。因為審議會這種形式，將財界和官界元老推到了前台，在決策過程中直接發揮主導作用，而不像過去那樣甘居後台，只是間接地施加影響。
總之，不論是官僚主導型，還是「族」主導型，或者是審議會主導型，自民黨都扮演主要角色。從這個意義上可以說，自民黨在決策過程中的作用和影響越來越大。尤其在「族」主導型和審議會主導型的決策方式中，自民黨更是發揮著主導作用。另外，哪項政策委託給官僚，哪項政策交給「族」，哪項政策由審議會來承擔，其決定權也都掌握在自民黨手中。
這樣一來，本來只是政治團體之一的自民黨，在長期執政的情況下，實際上已經完全控制了國家的決策，自民黨也宛如國家機構之一，在決策過程中占據特殊的地位。