第四章 自民黨政權的動盪 一 自民黨的「金權政治」 （一）自民黨的派閥

  「派」是人類群體的基本特徵之一，而並非政黨所特有的現象。但是，政黨中的派閥，往往有其特定的含義。日本自民黨的歷史，是一部派閥盛衰與聚散離合的歷史，是一部無休止的派閥抗爭史。可以說，自民黨因派閥而生，而興，而衰。派閥與自民黨是共生共存的關係。研究自民黨，不能不涉及自民黨的派閥問題。但是，自民黨的派閥並非正規的組織機構，而是一種私下組織的集團。所以日本從來沒有準確記載派閥情況和人員構成的公開資料，連專門研究自民黨的日本學者，都很難正確把握自民黨派閥的內幕。

  下文僅就現有的手頭資料初步作一簡要論述。

  （1）自民黨派閥形成的原因

  所謂派閥，是指在一個集團內部所形成的小集團。產生派閥的動機和原因是多種多樣的。一般地說，日本的派閥多源於特定的利益關係、思想、出身學校（學閥）和地區、血緣關係、人際之間的好惡感情等。

  關於派閥形成的原因，大體上有兩種不同的看法。一種側重於宏觀的分析，認為政黨的派閥是一般社會集團的縮影；一種側重於對日本戰後政治的具體分析，認為是日本戰後政治體制的特定產物。根據前者的看法，政黨的派閥只是財閥、學閥和軍閥等集團的「小型化」，在本質上沒有什麼不同；後者的看法則立足於對具體原因的分析，例如，眾議院的中選舉區制和自民黨的總裁公選制等制度上的原因以及自民黨基層組織薄弱等組織上的原因。不過，一般認為，自民黨派閥形成的原因，是自民黨「包羅性政黨」的性質和制度上的原因相互交織的結果。

  自民黨作為代表壟斷資本利益的資產階級政黨，與其母體——戰前的政友會和民政黨並沒有本質上的區別，但在獲取資金的來源和渠道上有所不同。政友會從其成立開始，就接受三井財閥的資助，其政策通常反映三井家族的利益和要求。民政黨由三菱家族資助，其政策通常反映三菱家族的意願和要求。當時的具體做法是，大財閥將資金直接提供給政黨首腦，然後政黨首腦將資金分配給所屬議員，作為競選經費。

  戰後初期，經過民主化改革，舊的財閥被解散，政黨活動處於各自為政的「多黨化」時代，黨內派閥尚無從談起。「五五年體制」建立以後，自民黨作為由不同利益、不同政策、不同人際關係的集團聚合在一起的「混合體」，一開始便呈現出派閥林立的局面。

  財閥被解散以後，大產業資本、大暴發戶成為保守政黨的資金來源。這些大資本、大暴發戶與政界實力人物都有各自的聯絡渠道。通過這些渠道，財界資金流入幾個政界實力人物手中，這些實力人物也就是派閥頭目。一般議員為了獲取政治資金和升遷的機會，必須投靠一個派閥頭目的門下。於是，在這新的政治資金分配形態下，黨內便形成一個相對固定的派閥。派閥領袖為了擴大自己的勢力，必須不斷擴大獨自的資金網絡，而財界方面也明白，向派閥提供資金比向政黨總部提供資金，其「投資效果」更快、更明顯。

  總之，派閥形成的原因是多方面的，但為了獲取官位和資金則是其中最主要的原因。就派閥領袖而言，派閥主要是獲取總裁交椅的手段，是保障其在自民黨內或政界的發言權和影響力的基礎；就派閥成員而言，派閥可以帶來諸多好處：提供政治資金、獲取黨和政府內的職位、在同一選區內與自民黨其他議員相抗衡、信息和政策方面的交流等。

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  （2）派閥的形態及其作用

  由派閥聯合而成的自民黨，在實際政治運作中，也是以派閥為基礎進行的。雖然派閥屬於黨內非正式組織，但實際上每個派閥都有一套完整的組織機構和專門班子，有加入和退出的組織手續，經常開展各種各樣的活動。自民黨的派閥都是由自民黨所屬的內閣成員、國會議員和黨的核心幹部所組成，所以，派閥政治的存在對自民黨的政策決定具有深刻的影響。

  自民黨的派閥，規模大小不等，多者上百人，少則幾人、十幾人。據日本政治學家研究，派閥的最佳規模是50人左右，也有人認為20人左右為宜。[1]派閥規模過大，人數太多，容易出現分裂。

  派閥規模不宜過大的主要原因是：第一，資金方面的原因。維持一個派閥需要有龐大的經費。1980年代中期，一個50名議員的派閥，每年的經費需2至5億日元。一個派閥領袖的「聚錢」能力一般以5億日元為極限，再多就困難了。對此，日本政治家多有經驗之談。大野伴睦曾說：「派閥的規模，在眾議院以40名為上限。若超過此限，既不易統制，財力上也難以支撐。」長期擔任池田勇人秘書的自民黨智囊人物伊藤昌哉也認為：「即使取得政權，大權在握，也難以在眾議院維持50人以上的派閥勢力。」川島正次郎也曾說過：「維持派閥的最佳數字是20名左右，若超過25人，既費錢又費勁。」[2]第二，人事方面的原因。派閥領袖的另一個任務是要給本派議員以「輪流坐樁」的機會，為他們爭取內閣大臣、政務次官或國會常任委員長等官位。如果派內人頭太多，勢必出現僧多粥少、分配不均的局面，引起派內不滿。第三，選舉制度上的原因。這也是最重要的原因。日本長期實行中選區制，也叫相對多數代表制。全國分為129個選區，一般情況下，同一選區中，不同政黨或同一政黨的不同派閥之間進行競爭，如果派閥太大，同一選區內出現同一派閥的兩個以上的候選人，其中必然有人落選，這顯然對本派不利。

  但另一方面，如果一個派閥達不到40人左右，派閥領袖就很難出馬競選總裁。換句話說，如果派閥領袖老與總裁無緣，該派也很難成長為大派閥。一旦派閥領袖無力競選總裁，該派也就開始走下坡路了。在好出風頭、謀略有加者大有人在的政界，常常因派閥繼承之爭而引起內訌，派閥領袖隱退或去世之際而發生分裂。岸派分化為藤山派、福田派和川島派，河野派分裂為中曾根派和森派，大野派分為船田派和村上派，田中派分裂為竹下派和二階堂派便是很好的例證。

  不過，五六十人的大派閥也不是不能存在，關鍵是看派閥領袖的聚錢本領大小和統率能力高低。「田中軍團」最盛時超過百人，就是因為田中角榮有超人的聚錢本領和統率能力。當然，隨著田中的病倒，田中派也難逃「樹倒猢猻散」的下場。

  派閥不可過大，但也不能過小。根據規定，競選自民黨總裁必須有20名以上的議員推薦。所以，如果一個派系不足20人，派閥領袖就很難出馬競選總裁，不能競選總裁，就意味著他的派閥永遠處於寄人籬下的非主流派境地，派內議員便與「大臣」無緣，久而久之，這類派閥也就自消自滅了。所以，自民黨的派閥人數，以20人至50人為最佳。不過，在以爭權奪利為「本分」的政界，同一派內勾心鬥角、明爭暗鬥的現象也很普遍。所以，人數多少並不是制約派閥興衰的決定因素。有時候，大派閥在權力分配時鬧得不可開交、各不相讓的時候，勢單力薄的小派閥反而會被抬出來組閣，坐收漁人之利，1970年代的三木政權和1980年代的海部內閣均屬此例。

  派閥的作用，大體上有以下4個方面：

  第一，就政治家個人而言，加入派閥是一種「資格認可」的標誌，而從派閥和黨的角度講，又是發掘新生力量的手段。

  如前所述，由於採取中選區制，作為執政的第一大黨，自民黨往往要在同一選區推舉若干名候選人，以便爭得多個名額，保住議會中的過半數席位，這就不可避免地造成這些候選人不僅要同其他黨派的候選人爭高低，而且要與本黨的候選人爭天下，從而使選舉由政黨間競爭轉化為候選者個人間的競爭。在這種情況下，候選者個人的實力成為取勝的關鍵。這種實力，除個人能力外，主要的還是來自其所屬派閥在資金、後援會組織等方面所給予的支持。

  面對中選區制形成的選舉辦法，自民黨所屬各議員要想連任，就必須投靠強有力的派閥團體。如果沒有派閥做靠山，單槍匹馬很難得到黨的支持。一旦成為實力派閥的核心成員，並有特定派閥的推薦，就等於有了權威組織的「保證」，在競選中也就有了獲勝的把握。同時，派閥方面可以藉此機會拉攏新人，擴大勢力，增加「規模效應」。田中角榮派在這方面做的尤為突出。

  第二，以派閥為單位籌集和分配資金。在政黨政治下，政黨活動需要有足夠的政治資金。在日本，自民黨政治資金的主要來源是財界捐款，其次是國庫補貼和黨費。自民黨實行「黨」「派閥」「政治家個人」三重籌資結構，「黨」一級籌資的目的是「維持自民黨政權」，「派閥」一級籌資的目的是「獲取總裁職位」，政治家個人籌資的目的是「在選舉中當選」。而「黨」和「派閥」的目的歸根結底都是為了增加本黨或本派的議員人數，所以，所籌資金的大部分實際上都用於為政治家的當選或連任所進行的競選活動。

  派閥是籌集和分配政治資金的重要單位，而派閥在資金方面的作用，主要是給所屬成員提供一種「信用證」，其次才是資金的直接籌措和分配。就是說，政治家以派閥做靠山和保證，才可擴大其資金來源。

  對派閥在籌措和分配政治資金方面作用的大小說法不一。有人認為，議員的絕大部分政治資金主要依賴所屬派閥；有人認為，從派閥領取的資金大約只占議員所需資金的一二成。[3]不過，自民黨的政治資金流向一向隱秘性極高，究竟內情如何，世人不盡了了，多半是估計和猜測而已。

  第三，參與對各行政機構事務的處理。一個派閥內擁有精通各行政部門事務的行家裡手，這些精通各部門事務的議員一般被稱作「族議員」，在制定政策和決策過程中，派閥通過這些族議員施加影響，擴大自己的勢力範圍；族議員亦可依靠派閥的力量，在政策中貫徹自己的意圖。對此，田中曾有一個精闢的比喻。他說，派閥好比一個綜合醫院，它擁有精通各科醫術的專科醫生和良好的醫療設備，對各種疑難病症（難以處理的行政事務），都能進行妥善的治療。事實上，田中派議員參與處理各行政機構事務的能力高於其他派閥，與各行政官廳關係密切的實力派議員也最多，所以這也是「田中軍團」長盛不衰的原因之一。

  第四，官職的分配。在日本，從政的第一個目標是當選為國會議員，而國會議員的下一個目標是當內閣大臣。派閥領袖或幸運兒則有可能登上權力的頂峰——黨的總裁和首相的寶座。國會議員為了謀取到內閣大臣一級的官位，往往不惜採取一切手段。當不上大臣者，國會、內閣或黨的高級職務，諸如國會的常設委員會委員長、黨的「三巨頭」乃至更低一級的「部會長」都是國會議員獵取的對象。

  自民黨的人事安排，與派閥密切相關。根據慣例，可分為「派閥勢力比例型」「派閥代表型」和「全員參加型」3種。這三種類型，又根據官職的性質分別做出「各得其所」的安排。派閥勢力比例型，是按照派閥所屬議員的人員比例分配官職的一種方法。閣僚交椅的分配、黨內「三巨頭」以及總務會、政調會審議委員等的分配，都屬於這種類型。一般地說，黨內主要職位的分配都採取這種方式，因為這種方式最能反映各派之間的力量平衡，是比較「公平」的做法。

  但是，只採取這種方法，也會帶來「大派以勢壓人」的後果，有導致黨內分裂的危險。所以，為了彌補這一缺陷，又出現「派閥代表型」。這種形態是不分派閥大小，各派都分配同一數量的官位（通常是每派1位）。每個部門的副職，例如副幹事長、政務調查會、總務會、參議院議員總會等的副會長多屬這一類型。這些官位由各派分管，各派代表可以同時起到與本派聯繫、協調的作用，有利於黨內意見的統一。尤其是副幹事長，作為各派的窗口，負責將本派的意見及時反映到黨的人事部門，起到黨和派閥之間的中介作用。

  所謂「全員參加型」，是按國會議員的資歷排出次序，將多餘的官位分配給這些人。內閣各省廳的政務次官、自民黨政務調查會下屬的各部會的部會長、國會常任委員會委員長等大臣級別以下的官位屬於這一類型。但由於官位數量的限制，實際上不可能做到所有國會議員都同時分到一官半職，仍然是將官位按比例分給各派。那些資歷淺的議員，只好排隊等機會了。

  在自民黨單獨執政的前提下，國會的重要官位一般都被自民黨所壟斷。自民黨國會議員最關心的兩件事是如何在選舉中當選以及當選後如何獲取黨政要職。議員獵取官位的途徑不外有兩條：一條是直接用錢買，財力雄厚的國會議員直接拿出大筆「政治捐款」換取一個大臣的頭銜。不過這種人一般缺乏「政治家」的能力，不太受重用，只能得到一個無足輕重的大臣交椅，而且名聲不好；另一條途徑便是投靠一個派系，由派系領袖推薦入閣。因為大多數國會議員不具有通過個人捐款獲取大臣職位的財力，所以議員當大臣的最佳途徑是靠派閥的力量。

  自民黨的派閥，是官職分配的單位。但是畢竟官位有限，僧多粥少。派閥領袖為避免派內紛爭，一般都事先排好順序，這一順序取決於以下4個因素：第一，當選議員的次數。例如，當選3次者，可擔任政府各省廳的政務次官（副部長）；當選5次者，可擔任國會的常任委員長（相當於大臣級）；當選6次者，可當大臣；眾參兩院議長則要黨內元老出任；黨內「三巨頭」，其地位相當於政府大臣，下設的商工、建設、農林等「部會」的部會長，多由與財界關係密切或官僚出身的人擔任，其地位在政務次官之上、國會常任委員長之下。第二，議員對本派的貢獻大小。凡對本派發展貢獻大，對派閥領袖忠誠和向領袖提供財源多的優先。第三，經歷。例如官僚出身的議員，當議員前曾任內閣各省廳的事務次官（負責業務的副部長）的，優先考慮，這一類人一般當選3次議員便有資格當大臣。第四，行政手腕。

  在上述四要素中，最重要的是第一條「當選次數」，其次是加入本派的年限及對本派領袖的貢獻大小。所謂「貢獻」，包括資金和在派別鬥爭中的表現兩個方面。有的議員已當選八九次，但由於他在各派之間「跳槽」，「政治節操」不佳，所以一直無緣入閣。相反，有的議員由於在大選時向本派領袖提供了數量可觀的政治捐款，其在派內地位也便隨之上升，提前坐上大臣交椅。由此可見，自民黨的派閥，與其說是由于思想和政策上的一致而結成的政策上的集團，不如說是為獵取首相、總裁、閣僚和黨內高官等的人事派別色彩濃厚的「獵官集團」。[4]

  （3）自民黨派閥的利弊得失

  在談論自民黨派閥的利弊得失時，首先要弄清是對誰而言。對自民黨的「利」和「得」，對日本整個政治和全體國民來說可能是「弊」和「失」。這裡所指的利弊得失，一般是對自民黨而言的。

  自民黨的長期統治，從某種意義上說派閥恰恰是有用的。因為自民黨政權基本上是通過派閥的相互交替而建立起來的「擬似聯合政權」。換句話說，自民黨實際上是政策上稍有不同的小保守政黨（派閥）構成的聯合體。所以政權由一個派閥轉到另一個派閥，可以起到「擬似政權交替」的作用，以此穩定政權。這就是所謂「鐘擺」原理。通過這種鐘擺式的政權交替，阻止在野黨對自民黨政權的批判，以緩解國民的不滿，達到維持政權的目的。

  同時，通過派閥之間的相互對立和抗爭，間接地反映輿論動向，派閥的「擬似政權交替」，也容易完成自民黨的政策轉變。所以自民黨能比較靈活地應付國民的意見和要求，甚至可以採納在野黨的政策。

  另外，自民黨的基層組織薄弱，派閥還可以起到彌補這一弱點的作用。自民黨通過派閥這一相對穩定的組織機構，培養和輸送幹部，形成了一種獨特的黨內職務晉升制度，在制定和變更政策、統一黨內意見、教育黨員等方面發揮作用。

  所以，在維護自民黨政權長期化方面，派閥的積極作用是不可低估的。正因為如此，自民黨長期以來「解散派閥」之聲不絕於耳，而事實上不但解散不了，反而越來越組織化、制度化，成為自民黨組織機構中的重要組成部分。

  然而，激烈的派閥之爭也造成嚴重的內耗，不時招致國民的厭惡和反感，多次危及自民黨的統治。為此，自民黨內主張解散派閥的人曾為派閥列舉了三條「罪狀」：一、議員組織派閥、籌集政治資金，在各級議員選舉中千方百計使本派議員當選，從而擾亂了黨的統一部署；二、在選拔內閣成員和黨的高級幹部時，為輸送本派議員向中央施加壓力；三、為了本派利益，迫使政府和黨的機關更改或廢除正式決定的政策和人事安排。[5]

  其實，派閥的弊端遠不止於此。以爭奪官位和政治資金為主要目的的派閥之爭，導致政治的「金權化」和腐敗，造成派閥之間的對立和相互攻擊；而派閥之間為了私利而進行的政治交易，又會帶來政治的「密室化」和政策的扭曲。同時，一個大的派閥一旦長期居於統治地位，形成一派獨霸的「總主流化」，[6]派閥原有的防止執政黨專權的作用也會黯然失色。

  總而言之，同一政黨內各派輪流執政的「擬似政權交替」，掩蓋了自民黨壟斷政權的實質，阻礙了真正的政權交替。如果說議會制民主的真正價值在於政權交替，那麼建立在派閥結構基礎上的「擬似政權交替」實際上妨礙了這一真正價值的發揮。從國民的角度看，自民黨一黨獨裁的長期化，正是派閥政治的最大問題，這也正是派閥的最大弊端。