2 戰後的日本憲法與蘆田修正

  1945年隨著戰後日本「民主化」和「非軍事化」的進程，制訂日本新憲法問題開始提到日程上來。從總體上看，此時美國政府仍然是把消除日本軍國主義，減少美國在遠東的軍事威脅作為基本方針的。但是，透過對新憲法的起草和日本接受新憲法的過程，人們卻能夠看到，日本政府接受新憲法也是有其戰略選擇的。

  同年10月9日幣原喜重郎組閣，吉田茂留任外務大臣。在此之前的10月4日東久邇內閣的國務大臣近衛文麿到美軍總部拜訪麥克阿瑟，參謀長薩澤蘭德和政治顧問艾奇遜也一同在場。近衛就日本政府組織和議會的構成問題，詢問美軍總部的指示。麥克阿瑟以非常堅決的語調說：「第一，要修改憲法。在憲法修改中必須充分吸收自由主義的要素。第二，議會是反動的，即使解散這一議會，在現行的選舉法下，也只能是當選的具體人選有所變化，實際仍是同一類型的人。為了避免出現這種情況，必須擴大選舉權，承認婦女和工人的選舉權」。[25]

  10月8日近衛又與高木八尺（東大教授）、松本丞治（商法博士、曾任「滿鐵」副社長、內閣法制局長）等專程拜訪艾奇遜，詳細了解麥克阿瑟對修改憲法的真實意向。艾奇遜說：「10月4日麥克阿瑟對近衛公開表明了對修改憲法以及其他改革的態度，實際是希望近衛掌握政治上的主導權。因為麥克阿瑟曾就是否應該成立新的政黨，詢問過他的意見。所以麥克阿瑟的講話只能作此解釋。按照我的推測，麥克阿瑟元帥似乎認為近衛公是贊同必要的改革的，並希望作為推動改革的領導明確表明態度」。[26]隨後，艾奇遜交給近衛一份《備忘錄》，並預先對近衛言稱：「我的解釋和看法是個人的、非正式的，而且是一般性的」。其主要內容是：

  一、明治憲法的「眾議院只有極受限制的權能」，「全然沒有一旦形成追究決議，（內閣）必須總辭職的規定」。另外，關於解散眾議院問題，是根據上級的命令進行總選舉。關於預算問題，眾議院雖有「受限制的制約權」，但對皇室卻沒有制約權。在審議法案問題上，「貴族院否定法案之後，眾議院則沒有使之通過成為法律的權能，貴族院可以恣意妨礙所希望的立法」。

  二、舊憲法在「人權」上附加「法律保留」是個問題，而且「法律範圍內」的人權受到限制。另外，憲法「不能規定選舉人的資格」，日本存在「警察統制中央集權化的弊病」和「政府統制教育的弊病」。

  三、日本貴族院「在任何意義上都是不民主的」。

  四、明治憲法「缺少能夠保護而且應該保護國民權利的規定」，「全然沒有關於彈劾與罷免高級官吏的規定」。

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  五、明治憲法關於陸海軍大臣的任命，「缺少使之對政府負責的規定」，將來如果設置此種官吏，應該予以調整、統制。民主憲法「不容許掌握政府或掌握非憲法手段所獲得的權力，也即能夠直接上奏天皇和拒絕入閣妨礙的權力」，要求大臣「文民」制。

  六、日本樞密院「在政府之外」，是為了「抑制眾議院」或「抑制人權而活動」。

  七、「如果國民不能通過正當選舉的代表提出和採用改憲方案，或者天皇把國會否決的法案，在不召開國會的情況下就作為法律，並為了使這種法律繼續生效，在不舉行國會的情況下而能夠使之存在的話，則難以承認存在反映自由表示國民意願的政府」等等。[27]

  艾奇遜的《備忘錄》反映了當時美國對日民主化的意圖。因此，近衛拜訪了艾奇遜之後，立刻同木戶幸一（時任內大臣）緊急商量對策，惟恐占領軍突然將已經修改完畢的憲法塞給日本。但是，據木戶日記（10月9日）記載，幣原首相對修改舊憲法是「極為消極的」。[28]外務大臣吉田茂也認為，修改憲法問題必須從緩，而且日本方面必須握有指導權才能行事。「當時，吉田所關心的，是防範占領軍當局在軍閥解體之後，攻擊以日本皇室、財閥和官僚為中心的保守勢力，並忙於制約實施占領行政的過分行為」。[29]

  然而，為了避免在政治上陷入被動，幣原內閣在10月13日成立了以國務大臣松本丞治為首的「憲法問題調查委員會」。這樣，日本在準備修改憲法的事情上形成了兩個渠道，一是內大臣府（以近衛為中心）；一是內閣的憲法問題調查委員會。不過，後者並不是以推進修改憲法為目的，顧名思義，是進行所謂的調查，這是幣原首相和吉田外相等人對改憲問題持消極態度的反映。[30]

  同年12月8日松本在眾議院預算委員會上，以回答中谷武世議員質問的形式，明確了所謂「松本四原則」：（一）天皇總攬統治權的原則不變；（二）擴大議會權限，限制一般所謂的大權事項；（三）國務大臣的輔弼責任及於整個國家事務，輔弼責任限於國務大臣。另外，國務大臣對議會負責；（四）保護臣民的權利自由，強化國家對臣民權利自由的保障。[31]

  這四項原則實際是前述憲法問題調查委員會的指導方針。據稱，幣原內閣成立時留任外相的吉田茂之所以將松本拉入內閣，正是為了「以保守性很強的松本博士為背景，在法理的支持下」，「應對財閥解體和改憲問題」。當時，吉田茂在改憲問題上，雖說採取稱作「外務大臣權限以外的態度」，但實際與改憲具有深刻的關係。特別是通過松本入閣，更使吉田茂在內閣處於「可以行使強烈影響力的地位」。[32]從這個意義上講，吉田茂實際是松本的支持者，後來形成的「松本改憲方案」也可以說是吉田改憲方案。

  在日本政府進行秘密改憲準備的同時，美國國務院、陸、海軍三部調整委員會也開始進行有關改憲方針的研究。1946年1月7日也即松本完成了改憲方案，並向天皇進行說明的同一天，美國三部調整委員會通過了題為《日本統治體制改革》（SWNCC228）的文件。11日將其送到東京美軍總部。其主要內容是：（一）擴大選舉權和建立對選民負責的政府。（二）擁有行政權的政府源於選民，並對立法府負責。（三）立法府由選民代表構成，對預算擁有專門議決權。（四）預算不經立法府同意不能成立。（五）保障基本人權。（六）都道府縣職員由民選或地方官廳任命。（七）修改或起草憲法要通過能夠表明日本國民自由意志的方法進行。也即「七項民主事項」。該文件雖然沒有涉及天皇問題，但是又為保存天皇留下了餘地。諸如，內中還有「不承認天皇對立法府立法的否決權」，「天皇只是基於內閣的建議和承認而行動」，「剝奪天皇對軍事的一切權能」，以及「內閣向天皇建議並輔佐天皇」，「皇室收入納入國庫，皇室費用通過預算」。此外，則是「國務大臣為文民」，「立法府在需要時得以召開議會」等等。[33]據稱，麥克阿瑟因此而獲得了決定天皇制的「王牌」，後來日本新憲法的第九條之所以含有放棄戰爭的條款，乃是為了使反法西斯戰勝國「認可」維持天皇制而寫入的。[34]

  在此期間，1945年12月成立的遠東委員會，[35]也注意到了日本的改憲問題。1946年1月17日遠東委員會與占領軍民政局會談時，菲律賓代表質問：「民政局是否已經開始就改憲問題進行研究？」民政局長惠特尼回答說：「並沒有，因為修改憲法涉及到改變日本統治構造的基礎，是一個長期問題，我們認為應該屬於貴委員會的權限範圍」。[36]然而，事實並非如此。為了掌握對日政策的主導權，避免遠東委員會插手日本的憲法問題，美國占領軍總部決定，要趕在遠東委員會來年在華盛頓召開正式會議之前，完成修改日本憲法工作。於是，命令幣原內閣迅速提出改憲方案。這種情況表明，在日本改憲或政治體制問題上，已經出現了美國試想獨手操作的意圖。

  同年2月1日（也有記為1月末的）早有準備的幣原內閣非正式地向美軍總部提出了名為《憲法修改綱要》的草案。這個改憲綱要是國務大臣松木丞治主持起草的，被稱作《松本草案》。該草案與戰前《大日本帝國憲法》相比，只是改變了一些詞句，實際是立足於天皇主權論的改革案。因此，2月8日儘管日本政府正式向美軍總部提出，以期在吸收美軍總部意見的基礎上，完成改憲方案，但最終還是被美軍總部否定了。

  與此同時，美軍總部的民政局也開始起草改憲方案。2月4日民政局長惠特尼在局內有關制憲的秘密會議上，傳達了麥克阿瑟的「三原則」。他說「從今天開始的一周內，民政局將承擔起制憲會議的作用。麥克阿瑟將軍把為日本國民起草新憲法的這一具有歷史意義的工作委託給了民政局。民政局草案的基礎，應是麥克阿瑟將軍所概述的三項原則」：一、天皇居於國家元首地位，皇位世襲。天皇依照憲法行使職務及權能，並要順應憲法所表示的國民的基本意願。二、廢棄作為國權發動的戰爭，日本放棄作為解決紛爭手段的戰爭，乃至作為保持自身安全手段的戰爭。日本的防衛和保護應委託給左右現今世界的崇高理想。不賦予日本擁有陸海空軍的權能，也不賦予日本軍以交戰權。三、廢除日本的封建制度，貴族的權利除皇族之外，只及於現存的一代。今後，華族的地位並不意味著國民或市民的某種政治權利。[37]在惠特尼的領導下，美軍民政局於2月12日最終完成憲法草案，並得到麥克阿瑟的批准。這一憲法草案被稱作為《麥克阿瑟草案》。

  1946年2月13日惠特尼在日本外務省的日光浴室內，與吉田外相、松本國務大臣和日本終戰聯絡局參與白洲次郎進行會談，向日本方面遞交了《麥克阿瑟草案》，正式拒絕了日本提出的《松本草案》，並稱日本如在20日前還不接受《麥克阿瑟草案》，美軍總部便將予以公布，交由日本國民討論。2月21日麥克阿瑟約見幣原首相，再次強調「在當今的國際形勢下，美國方面所提出的草案，是絕對必要的修改方案。只有這樣才能確保天皇的地位」。[38]最後，幣原內閣終於在25日決定接受《麥克阿瑟草案》，並於3月6日公布了《修改憲法草案綱要》。

  同年6月20日日本召開第九十屆帝國議會，25日眾議院開始對改憲草案進行審議。經過4天的質疑後，由議長指名交付帝國憲法修改特別委員會（由72名議員組成），該委員會由自由黨的蘆田均任委員長，並以蘆田為首設置了13人組成的小委員會，以推進審議和作出共同修改案。7月25日至8月20日小委員會進行秘密討論，8月21日作出共同修改案，並獲得特別委員會的許可。時至10月7日修正案終於獲得貴眾兩院的通過。11月3日公布，並決定從1947年5月3日開始實施。

  戰後的日本憲法與明治憲法相比較，最重要的變化主要表現為以下幾點：

  一是改變了舊憲法的天皇主權說，確定了「主權屬於國民」，國家政治「權力由國民代表行使」的原則，天皇變成了「象徵性的」存在。

  二是放棄戰爭的「第九條」寫道：「日本國民衷心謀求基於正義與秩序的國際和平，永遠放棄以國家主權發動的戰爭、武力威脅或行使武力作為解決國際爭端的手段」，「為了達到前項目的，不保留陸海空軍及其他戰爭力量」。

  不過，這裡應該指出的是，「為了達到前項目的」這個附加語，是在最後審議階段，由蘆田所作的重要修改。其結果是，留下一個迄今爭論不休的問題，也即如果這個附加語是就整個第九條而言，那麼，日本的自衛戰爭權也便遭到了否認，而若是僅限於「解決國際紛爭」，那麼，日本的自衛戰爭權也便得到了認可。據稱，蘆田在憲法調查會上對這種修正的意義做了如下表述：「我擔心按照第九條第二項原封不動，就會出現剝奪我國防衛力的結果……。由於加入為了達到前項目的這樣的詞句，原案中無條件地不保持戰鬥力，就變成了在一定條件下不保持戰鬥力了」。[39]也就是說，「蘆田修正」為日本的重新武裝留下了一個可供開啟的後門。

  上述事實表明，戰後的日本憲法名義上是由日本政府頒布的，但實際上美國政府的暗中操縱起了關鍵作用。日本雖說是在被動狀態下接受的，但也納入了主動的意圖。也即在接受美國憲法草案的同時，「巧妙」地加入了「蘆田修正」，從而清楚地表明了日本政府對非武裝所持的保留態度。進而，關於天皇問題，有如前述，這原本便是日本政府所要極力維護和保存的。新憲法雖說使天皇「形骸化」了，但依然是日本國家的「象徵」，而且依然具有某些權能。這與明治憲法雖然有所不同，但畢竟是確認了日本政府所要維護的「國體」。

  那麼，日本政府為什麼會接受這部新憲法？而接受新憲法又意味著什麼呢？

  首先，從直觀的角度來看，戰後日本的新憲法是在美國壓力下制定的，但是在這背後卻始終存在著強大的國際壓力。大戰結束後，對法西斯國家進行制裁，嚴格限定這些國家復活軍國主義，是戰後世界各國人民的普遍心聲。面對這種歷史局面，日本政府不接受改憲的可能性很小。如前所述，麥克阿瑟在說服幣原接受改憲方案時，也曾強調：「只有這樣才能確保天皇的地位」。這表明戰後日本政府接受新憲法，乃是對當時的國際形勢不得不作出的反應。日本政府接受新憲法是特定的歷史產物，是當時的國際關係和國際環境決定的。

  進而，日本政府接受新憲法，也可以說，是對國內政治形勢發展的對抗。戰後日本國內的民主運動，大體可以分為五個階段：（一）是1945年10月—1946年1月；（二）是1946年1月—5月；（三）是1946年6月—1947年1月；（四）是1947年2月—1948年2月；（五）是1948年2月—10月。其中的第二階段是「民主革命」的高漲時期。1946年1月在第一階段群眾鬥爭高漲的基礎上，以歡迎日本共產黨領袖野坂參三歸國的國民大會為契機，又出現了結成民主統一戰線的政治高潮，並展開了在野黨一致的倒閣運動。當時，為民主運動提出比較系統的統一戰線構想的，是社會活動家中西功（1910—1973）。中西功認為，應該結成民主統一戰線，而且要有一個「基本戰略」，那就是「廢除天皇制專制的國家機器，建設民主共和國，打倒一切封建制度和封建思想，進行農業變革，為增進人民福利而進行經濟建設」。他主張，日本共產黨是統一戰線的倡導者和指導者，但不是唯一的壟斷性的指導者，應該與其他民主政黨合作，自覺地承認社會黨和其他民主主義者的指導作用。誠然，戰後日本的民主運動及其理論思想沒有成為現實，但要求打倒「國體維持內閣」的呼聲，卻「實質性地決定了新憲法的政治性質。」[40]也就是說，日本政府接受新憲法，是有利於維護「國體」、有利於保存原有統治階級地位的選擇。因此，幣原內閣的書記官長酋橋渡言稱：「這個憲法乃是天皇制的避雷針」。[41]

  據稱，幣原首相對新憲法進行解釋時，曾經說過：「憲法如此規定，這在當今世界各國的任何憲法中都是沒有前例的，在依然繼續對原子彈及其他強力武器進行研究的今天，竟要放棄戰爭，也許有人認為這是夢想。但誰也不能保證，將來隨著學術的進步和發展，不會發明比原子彈的破壞力還要大幾十倍、幾百倍的新式武器。到那時，幾百萬軍隊、幾千隻艦艇、幾萬架飛機都將完全喪失威力。在短時間之內，交戰國的大小城市統統都變成灰燼，數百萬居民一個早上全被殺光，這種情況是可以想像的。今天我們高舉放棄戰爭的大旗，在國際局勢的遼闊原野中雖然是特立獨行，但是全世界早晚會從戰爭的慘禍中覺醒過來，終將同我們共樹一幟，從遙遠的後面趕上來，這種時代是會出現的」。[42]

  日本思想史家丸山真男在評述幣原的上述說法時認為，幣原「預見了第九條在熱核武器時代的新意義」，而且「是把國際社會的先鋒使命託付給了日本」。[43]然而，歷史地考察，幣原上述說法只是反映了戰後日本政治家的思想意識，而不是對戰前日本實行軍國主義、發動侵略戰爭的反思。因而，隨著時間和環境的變化，日本不僅走上了再軍備的道路，而且出現了要求修改新憲法的主張。

  此外，戰後日本的新憲法又把日本扮成了「和平國家」，使之可以圓滑地實施逐漸軍備。當初，美國試想藉以抽「筋」，免去構成美國威脅的軍國主義，但是後來又不肯將之切斷，以期加以利用，而日本則通過「蘆田修正」，在新憲法中加入了「私貨」，於是戰後日本憲法的第九條則成了「妙用」的工具。恰如吉田茂所說的：「憲法禁止軍備，真是天賜良機，美國方面對我們有所責備時，憲法正是最好的擋箭牌。企圖修改憲法的政治家，真是太愚蠢了」，「重整軍備的日子反正會來到的，在那以前，防務暫時讓美國人去搞，有人說我們耍滑頭，就讓他們去說吧」。[44]

  同樣，當美國合眾社記者漢斯萊向池田勇人（後任藏相、農商相、總理大臣）提問：「您認為『加強防衛力量』不違反憲法，而『重整軍備』就違反憲法，……我們西方人是很難搞懂這兩者的區別，請您指教。」對此，池田的回答是：「我們東方人的腦袋構造更為細密，所以懂得這兩者的區別。」[45]然而，這是自欺欺人的。戰後日本憲法的第九條實際成了可在兩者之間左右逢源，日本國家安全戰略中最具特色的可變之物，也就是說，戰後日本的新憲法既是「和平國家」的招牌，而且能為重整軍備發揮掩人耳目的作用，這才是以吉田為代表的日本政治家，對其情有獨鍾重要原因。