第6章 監管和消費者保護的情況變化

  社會「陷入困境」表現在其信仰體系和社會組織無法應對和解決社會複雜性帶來的新問題。

  ——道格拉斯·諾斯，美國經濟學家

  當Airbnb的合伙人發展他們的點對點住宿平台時，他們對酒店業的規章根本不屑一顧。切斯基、吉比亞和布萊卡斯亞克正在堵空氣床墊上的洞、為陌生人準備早餐、編寫代碼，或者正在包裝和售賣歐巴馬奧氏（Obama O’s）和船長麥凱恩氏（Cap』n McCain’s）的穀物早餐以籌集資金。

  但隨著Airbnb的加速增長——2013年他們的用戶就翻了一倍還多——紐約州司法部長埃里克·斯內德曼（Eric Schneiderman），剛剛成功清除了美國最大點評網站Yelp等在線平台上的虛假評論，現在興致盎然地將注意力轉向了Airbnb等平台上的供應者。2013年10月，事情到了緊要關頭，斯內德曼傳訊了Airbnb，要求公司交出平台上的超過22.5萬紐約房主的信息。

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  到2013年，世界各地的城市都面臨著監管Airbnb等分享經濟平台的挑戰。當年夏天，美國市長會議發布了一項決議以支持分享經濟的發展，全國城市聯盟（National League of Cities）的研究主管布魯克斯·雷恩沃特（Brooks Rainwater）決定製定一個廣泛的調查，去了解不同規模的城市政府該如何平衡抓住發展機會與實施正確監管之間的關係。Airbnb已經在與大量地方政府的談判中提出了可行的方法，來確保其房主根據其收入支付當地稅款。然而斯內德曼要求獲得公司的房主信息，並不僅僅是為了稅收問題。

  爭議的核心是州參議員利茲·克魯格（Liz Krueger）和州議員理察·戈特弗里德（Richard Gottfried）支持的關於「非法酒店」（illegal hotels）的規定，它禁止擁有多處住房的紐約人將其住房轉租30天以下。這不是在舊時代，而是在2010年，在Airbnb發展的上升期頒布了這項法律。

  這意味著房主只要出現在房子裡，他們就仍有可能成為Airbnb的供房者，這是合法的——沒有法律規定不允許出租一個空餘的房間或者沙發。此外，獨棟房屋的所有者並不受任何限制。然而，新法律打擊了Airbnb吸引紐約遊客的核心服務：租住民宿，體驗當地的文化，而不是在商業和旅遊中心或市中心地區住高級的酒店。

  各種法律和人性的微妙因素影響著Airbnb與總檢察長之間互動的演化。下面列舉一些關鍵事件。Airbnb通過發表公開聲明回應該要求，聲明中重申了它持與地方政府合作而不是違逆的態度。雖然承認可能存在幾個害群之馬濫用他們的平台經營非法酒店，但Airbnb認為為了阻止少數非法酒店經營者和房東而對成千上萬誠信經營的房主進行懲罰是不公平的，這些非法經營行為從來都不是Airbnb所希望的。2013年10月6日，在Airbnb網站公布的一份聲明中，其全球公共政策主管戴維·哈特曼（David Hantman）向房主保證：「在未來的日子裡，我們將繼續與總檢察長辦公室對話，看看我們是否能共同合作來支持Airbnb的房主，並從Airbnb平台中剔除不良經營者。我們有信心雙方可以達成一個解決方案來保護你們的個人信息，並且打擊濫用這個系統的人。」

  但到了2013年，已經有成千上萬的紐約人投資數千美元製備新的床上用品、毛巾和客房家具，成為了城市的准旅館經營者。其他的成千上萬人也開始依賴Airbnb作為一種並不昂貴的方式在自己的社區去安置外地來的客人。從許多意義上講，在很短的時間裡，Airbnb成為了紐約的一部分。

  一個Airbnb的房主，只知道她名叫米歇爾（Mishelle），通過新成立的分享經濟集體行動平台Peers.org起草了一份請願書，她承諾會親自將它送到奧爾巴尼市（位於美國喬治亞州）。在她的請願書中，她寫道：

  這些事情發生的原因是因為一部沒有好好起草的法律，這部法律最初是為了阻止在出租公寓中非法經營酒店的黑房東而設立的。作為一個紐約人我只是想支付我的帳單，我不明白為什麼他們認為我是個黑房東。請不要混淆了。我寫了這個請願書，想一次性地解決這個法律問題。我們不是黑房東。在軍隊生涯結束之後，我決定回到學校，完成我的公共政策學位。出租一個房間一直幫助著我回到正常生活。通過它給我帶來的收入幫助我實現夢想，有了它，我就可以集中精力為投身一個新行業做準備，這個行業里我可以通過更好的公共政策去幫助人們。[62]

  米歇爾倡導的「拯救紐約的Airbnb：分享合法化」運動最終收到了超過20萬個簽名（遠遠超出了最初2萬個簽名的目標），並且這次運動的草根性和廣泛宣傳為Airbnb自己的回應增加了公信力。對許多人來說，這次運動使人們理解了Airbnb的房主並不是黑房東。隨著請願書的簽名不斷增加，Airbnb房主的形象變得越來越清晰。雖然確實有一些房主將複式公寓以酒店的形式進行出租，但是事實表明絕大多數Airbnb房主成為了紐約五大區以及鮮少發展旅遊業社區的紐約人（包括從哈萊姆的祖母們到在威廉斯堡的潮人們，再到史坦頓島的各個家庭）的一個非常好的側面代表。其中大多數似乎都是試圖賺點零用錢的普通人，在城市生活中，即使一個人有全職工作，要支付房租或還貸款通常仍不容易。

  並不是所有針對總檢察長行動的反應都在支持Airbnb。儘管許多紐約人看重作為Airbnb房主掙來的第二收入，同時還有人喜歡它提供的靈活的短期住宿選項。很多人反對它，是因為他們的鄰居讓陌生人進入他們的住宅樓中，他們擔心這會讓他們的居住環境不安全。另一些人則擔心Airbnb上的租房行為可能會進一步限制已經很嚴峻的住宅租賃市場，如果房東或創業的紐約人都在Airbnb上出租房屋，他們就不會把房屋提供給長期租房者了。[63]

  一個聯合了政府立法者和房主的名為「更好分享」（Share Better）的協會在2014年成立，在基層人群中產生了對Airbnb的反對。

  組織的網站宣稱：「（它）遠非一個讓紐約居民與客人分享住房的無害服務，Airbnb縱容紐約租戶違反法律，並可能違反租約，它加劇了在我們社區中難以負擔的住房危機，它給Airbnb的房客、房主以及他們的鄰居都帶來了嚴重的公共安全問題。」

  2014年5月，Airbnb同意交出其紐約用戶的匿名數據，但不久後有一名法官就裁定斯內德曼請求訪問房主信息的最初傳喚涉及範圍太大。此後不久，斯內德曼和他的辦公室就發表了一份報告《城市中的Airbnb》（Airbnb in the City）。這份報告表明，2010年1月至2014年6月之間，Airbnb在紐約的市場占有和收益中擁有三處以上房產的房主占據了很大一部分比例。然而，Airbnb在紐約的經理弗雷德·彼得米爾（Wrede Petersmeyer）在2015年12月向我分享的額外數據表明，來自擁有三處以上房產的房主的市場占有率和收益在2014年11月至2015年11月都顯著降低了。這些數據都已與市議會成員和媒體進行了分享。

  報告發布後，Airbnb應司法部長的要求，向紐約的房主們發放了房產法律的摘要。例如，他們讓房主知道「房客租房低於30天是非法的，除非公寓中有其他永久性居民（如房主本人或房主的室友）與客人同時住在公寓裡」。摘要還建議紐約的房主們去諮詢自己的律師來確定其具體租賃方式的合法性。

  Airbnb和紐約州形勢的不斷發展，為本章討論許多監管問題提供了一個有趣的縮影。州和市政府阻止Airbnb在美國發展，不管是在紐約還是其他地方，在我寫這本書時這樣的勢頭仍然持續著。2015年中期，舊金山市政府公布的一項研究表明，Airbnb正在顯著減少保障性租賃住房。Airbnb用自己研究員安妮塔·羅斯（Anita Roth）的研究成果進行回應，表明這樣的影響是微不足道的（在我看來，正如我在《紐約時報》上發表的討論文章，截至2015年，租金控制和人口增長等因素才是舊金山地區保障性租賃住房短缺的主要原因）。來自酒店業對Airbnb的激烈攻擊可以從凡妮莎·辛德斯（Vanessa Sinders）的話中看出來。凡妮莎·辛德斯是美國酒店和住宿協會（American Hotel and Lodging Association，AHLA）的政府事務高級副總裁，在2015年聯邦貿易委員會討論分享經濟的會議上，她指出：「現在，有一個『不入流的』（原文如此）競爭領域正在損害廣大消費者的安全，危及全國各個住宅區的性質和安全，使房地產市場向一些消極的方向發展。」在總結反對Airbnb的意見時，她接著說：「Airbnb正在從非法酒店或類似這樣的非法經營行為中獲得大量收益。這些都不是家庭經營……都不是打工掙生活費的學生。這是無恥攫取的商業利益。」

  這些持續不斷的衝突告訴我們，當數位技術的影響從虛擬空間進入真實世界時，事情將會變得多麼複雜。總檢察長和AHLA對Airbnb的反對，突出了原有管理規定對分享經濟複雜性的不適應程度——在這個例子中，就是指酒店行業管理以及紐約住宅管理的相關規定條例。的確，會有那麼幾個不良經營者通過平台將公寓變成專業酒店。而且，就像eBay的實力賣家，他們可能在早期促進了平台的增長，儘管Airbnb一貫公開反對這種做法。 Airbnb的全球公共政策主管戴維·哈特曼，在同一次聯邦貿易委員會會議上講話並明確公司的定位：「我們並不是為流氓酒店講話或捍衛流氓酒店，也不是希望通過一部不會懲罰流氓酒店的法律。我們談論的是，試圖讓一項法律允許人們能以分享經濟方式進行經營，但我們還沒有做到。」

  當然，Airbnb只是眾多引起新的監管挑戰的P2P平台之一。Uber和Lyft在各種各樣的城市都面臨著監管阻力，這些城市都希望加強計程車許可管理。特別是，鑑於其發展遍及全球，Uber與監管的鬥爭及其結果都非常激烈和多樣化。2015年其低成本的UberPop服務已經在巴黎和柏林被禁止，2014年年底在西班牙整個服務平台被關閉，2015年3月其在首爾的UberX服務被關閉，2015年6月在紐約東漢普頓地區的整個服務被關閉。2015年4月，荷蘭政府調查人員以提供「非法計程車服務」違反法庭秩序為由對Uber展開了刑事調查。然而，2016年布魯塞爾交通部長在制訂一份在比利時使Uber合法化的計劃時，在美國加利福尼亞州和維吉尼亞州頒布了新的法律使Uber合法化。

  Etsy也面臨與之不同，但同樣重要的挑戰。一些商業已經發展成熟的製造商進入了Etsy平台。但是，與大多數Airbnb房主的情況類似，大部分Etsy賣家將在網站上開店作為一個愛好，僅僅投入一些業餘時間和精力，也只希望掙些零用錢。當然，這些小型企業並不具備應對各種聯邦和州的行業法規的條件，甚至可能都沒有意識到這些規定的存在。可能如果大多數活躍於平台Airbnb和Etsy等點對點平台的小創業者意識到這些行業規定，他們可能一開始就不會有開始自己小本經營的念頭。因此這些規定可能會建立一系列標準，這些標準在宏觀層面上是有意義的，但在微觀層面上卻是一道不可逾越的障礙。

  使用點對點平台的小創業者——例如，在Etsy賣手工製作的玩具的人或在Airbnb上出租客房的人——應該和大型玩具製造商美泰公司（Mattel）或大型連鎖酒店希爾頓酒店（Hilton）使用同樣的標準嗎？如果是這樣，誰應該負責去達到這些規定的要求，是平台的擁有者、使用平台的創業者，還是兩者都有責任呢？是否有辦法一方面能建立信任並能保護消費者，同時還不用設置創業者無法逾越的限制呢？

  與類似谷歌和Facebook這樣的前一代公司相比，新一代的平台企業為了生存，在與政府關係上迅速學得聰明老成了。我們看到它們使用的一些方法很新穎，在某種意義上，在它們自身內部仍然保持著以大眾為基礎的特性。例如，2015年7月，Uber在紐約精心設計了一場抗議運動，這場運動是為了反對一項受到市長比爾·布拉西奧（Bill de Blasio）支持的設置Uber司機數量上限的提案。該運動的一個關鍵環節是在其應用程式中添加了「de Blasio」（市長的名字）按鈕，這直觀說明了（也許並不是太嚴謹）設置司機數量上限會如何影響客戶的等車時間（見圖6.1）。最後Uber贏得了運動的勝利。

  圖 6.1 「de Blasio」按鈕，反對設置司機數量上限運動的一部分

  同樣，2015年11月，Airbnb公司宣布，它將通過開展一個在100個城市裡創造100個家庭分享俱樂部以更好連接超過400萬用戶的政治權力的活動，推動一種新型「公會」產生。這種能在關於監管的辯論中迅速聚集和利用消費者的聲音來做出有力反擊的方式的出現——傑里米·海曼斯和亨利·蒂姆斯在2014年12月發表於《哈佛商業評論》上的文章中解釋為一種「新勢力」的展現——似乎是一個了不起的進步。因為從某種意義上說，它在由企業發言人、政府官員及勞動力管理組織組成的監管者行列里給了消費者一個位置。

  與此同時，許多平台在很早的時候就將專家和經驗豐富的人才引入這場混戰中，如Uber的戴維·普洛夫（David Plouffe）和阿什維尼·恰布拉（Ashwini Chhabra），Airbnb的戴維·哈特曼和克里斯·勒翰（Chris Lehane），Lyft的大衛·埃斯特拉達和約瑟夫·歐克帕庫（Joseph Okpaku），Etsy的阿爾泰亞·埃里克森以及Getaround的帕登·墨菲。平台還積極啟用能力極強的布拉德利·圖斯克（Bradley Tusk）和詹姆斯·卡帕尼諾（James Capalino）作為發言人。在許多方面，政府利益支持者都贊同這種方法，因為，正如2015年在舊金山一名政府官員在和我的談話中說道：「與一個真正知道政府是如何運作的人進行交流會更容易一些。」

  但是為什麼這些專業知識那麼重要呢？因為分享經濟對一直以來受到高度監管的熟悉領域的服務傳統帶來了新的供應方式，監管衝突是必然會發生的。政府對此的重視程度體現在2015年5月，兩名眾議員埃里克·史瓦維爾（Eric Swalwell）（民主黨）和達瑞爾·艾莎（Darrell Issa）（共和黨）建立了一個跨越兩黨的分享經濟核心會議來討論推動國會採取行動，到2015年年底，該核心會議吸引了很多國會議員的興趣並參與其中。

  面對這樣一個商業世界，個人和專業之間的界限變得模糊，在供應商規模上差別巨大，從市值數十億美元的連鎖酒店到兼職的Airbnb房主，我們該怎麼建立一個有力的監管體系來維護個人自由和消費者安全，而不讓6%的不良經營者傷害94%的守法經營者，而且不給城市和州政府帶來嚴重負擔？要回答這個複雜的問題，本章將提出一個觀點：通常與信用來源聯繫在一起的監管並不一定要來自政府。換句話說，歷史表明，監管可以採取多種形式，除了政府，還可以來自其他地方。我會讓你有一個感性體驗，可以感受到經濟交易中的信用如何隨著時間變化、為什麼這些規定很重要，以及分享經濟如何向現有的監管模式提出了挑戰。我還將解釋三個新興模型——對等監管、自律組織、通過數據進行委託監管。我相信這些模型代表了最符合社會利益的最有希望的未來監管模式。

  最後，點對點平台能夠建立一個基礎。在這個基礎之上，社會可以發展出更多的理性、道德，和參與性的監管——在該模式下，使用者和供應者都平等參與，並且共同負責制定相關法規。儘管有一些監管機構的擔憂，分享經濟或許不會導致監管的衰落，而是相反，使監管得到加強並實現多樣化。但監管的模樣也必將改變。