三、憲政演進的典範：埃及與錫蘭

  當大多數附屬殖民地的民族主義鬥爭仍舊處於萌芽階段時，埃及和錫蘭的憲政演進卻取得了突破性的進展。雖然這兩個地區在整個英帝國內只占很小一部分，但它們取得一定程度政治獨立權的事實卻是附屬領地離心的頂峰。同時，它們也為委任統治制度製造了第三個難題：如果附屬殖民地在政治、經濟和社會等諸方面皆已經達到了相當程度的成熟，英國應該如何對待？

  從19世紀後半葉起，埃及雖然在名義上仍然是土耳其帝國的臣屬，但是英國的勢力逐漸向埃及滲透，並排斥了原先控制埃及的法國，實際上掌握了埃及。在對埃及的統治上，英國採取的方法十分類似於在印度採取的統治方式，一方面實行一些兼顧埃及人利益的措施，另一方面又堅決維護英國的統治。但是，英國顧及埃及利益的做法幾乎沒有起到實際作用，其統治時期充斥著英國與埃及人的衝突，導致埃及反英情緒逐步高漲，並趨於成熟。

  20世紀初，英國在埃及政府的顧問，即埃及的實際統治者克羅默勳爵（Lord Cromer，即Evelyn Baring，1st Earl of Cromer）在當地推行棉花單一作物生產，限制埃及人生產其他作物，引起當地人的嚴重不滿。1906年，幾名英國人到埃及的丹沙微（Denshawai）地區打獵，與當地的村民發生衝突，引發後者的暴動。英國殖民當局予以鎮壓，英國人處死四名暴動領袖，並對其他暴動者實行嚴厲處罰，這激起了埃及人的憤怒。英國的財政顧問科比特（Corbett）指出，埃及「因為不滿而沸騰」，「在年紀較大的埃及人當中，不滿是如此普遍，如此深刻」。[68]不過，另一方面，克羅默也採取了一些有利於埃及人的政策，特別是當他即將離任時，他任命了一名埃及人擔任教育部長，以緩和當地人的反抗情緒。

  1907年，戈斯特（John Eldon Gorst）接替克羅默，英埃關係此時已變得非常緊張。一個英國的水利工程師指出，英國對埃及實行監督是明智的，但任命太多的英國官員是不明智的，因為這會阻礙埃及人的晉升，從而導致後者的不滿。[69]為此，戈斯特採取了一些選舉權改革措施，試圖調和英國人與埃及人的關係，但收效甚微。1909年，埃及首相布特洛斯.加利（Boutros Ghali）被暗殺，兇手是一名穆斯林。加利曾和戈斯特合作改革立法委員會制度，受到各方面歡迎。但是，他是一個埃及科普特人（即基督教徒），因而被穆斯林殺死，這導致了埃及宗教之間的微妙平衡被破壞。[70]武裝穆斯林的力量在迅速增長，反英情緒非常強烈。其後的幾年中，埃及充滿了動盪。1910年，曾在英布戰爭中任英軍總司令的基欽納接替戈斯特，他治下的特徵，一方面是嚴厲的鎮壓措施，另一方面是代表制的長足進步。首先，他通過了嚴厲控制報紙和學校的法案，以壓制埃及的民族主義情緒。而後在1913年，他又頒布了一部憲法，允許地方政府擁有相當大的自治權，同時允許地方代表公開討論政事。這些措施被視為埃及通向自治政府的具有重要意義的一步，也使埃及民族主義的代表薩阿德.扎格魯爾（Saad Zaghloul）願意與英國人合作。[71]

  1914年戰爭爆發時，埃及在理論上仍然是土耳其素丹的臣屬，因此它自動成了英國的「外敵」。如何規定埃及的地位對英國政府而言成了當務之急。經過一番猶豫，英國決定宣布埃及為保護國。[72]同年，為了安撫埃及人，英國人許諾在戰後考慮建立埃及的自治政府，但實際上，這種許諾是迫於戰爭壓力的權宜之計，英國人並不想放棄對埃及的控制。1917年，米爾納明確指出：「將來，埃及會和印度或奈及利亞一樣，成為英帝國的一部分。」[73]

  1919年巴黎和會上，英國沒有兌現他們對埃及的許諾，仍然堅持埃及為英國的保護國，因此埃及發生了大規模的反英鬥爭，民族主義者扎格魯爾領導了這次鬥爭，但被英國政府逮捕流放。1921年雙方進行談判，英國表示可以承認埃及名義上的獨立，但英國保留許多特權。埃及首相不敢做出讓步承諾，擔心扎格魯爾派中的極端分子會反對。英國代表寇松認為，在「許多他準備堅持的要點上無法一致」[74]，雙方談判破裂，埃及的反英浪潮更趨激烈，並且發生武裝反抗，許多英國士兵被殺。1922年，在埃及民族主義運動的強大壓力下，英國政府被迫承認埃及的有限獨立，即埃及在政治上獲得「獨立」，但是英國保持對埃及外交、軍事防禦以及外籍僑民事務的支配權，並保持英國在蘇伊士運河的駐軍以及對蘇丹的控制權。[75]埃及因此成為第二大英帝國內第一個獲得「獨立」的國家。

  從表面上看來，埃及獲得「獨立」的原因與印度十分相似，但埃及與印度畢竟不同。埃及在被英國控制之前，早已經形成了完備的國家結構，其自身文化也保持著相當大的獨立性，民族主義情緒由來已久，19世紀後期就已爆發過大規模的民族主義運動，並已經提出了「埃及是埃及人的埃及」的口號。[76]這使得埃及在英帝國中具有相對較高的成熟度，因此埃及人從一開始起就對英國的統治持一種排斥態度，一旦雙方發生衝突，事態就會不斷升級。正如後來的一位駐埃及專員指出：「英國人未能利用1882年至1922年這四十年的時間在埃及締造一個強有力的文化地位，這是我們不合邏輯的帝國歷史的最特別現象。」[77]而且，英國兼顧埃及利益的做法並沒有使埃及人感恩戴德，相反，這種政策維持了一個反對英國殖民統治的埃及民族主義階層，民族主義的發展最終導致英國殖民控制的初步終結。另外，埃及在法律地位上畢竟只是個保護國，英國對它的控制要比對印度寬鬆得多，它之取得「獨立」相對於印度也要容易得多。所以，儘管埃及戰後的民族主義運動的聲勢不可謂不大，但在總體上並未動搖英國在附屬領地中至高無上的地位和鞏固的表象。

  本書首發𝒷𝒶𝓃𝓍𝒾𝒶𝒷𝒶.𝒸ℴ𝓂,提供給你無錯章節，無亂序章節的閱讀體驗

  與埃及情況十分相似的是一戰後劃歸英國託管的伊拉克。伊拉克一直在進行反英鬥爭，1927年，在費薩爾國王（Faisal Iof Iraq）的領導下宣布「獨立」。不過，英國與伊拉克還是簽訂了一份條約，規定在伊拉克保留英國的全部軍事基地。[78]伊拉克正式劃歸英國管理的時間十分短暫，對英國的依附程度相對而言較輕，因此它獲得有限「獨立」比埃及要更容易一些。

  和上述這兩個地區相比，錫蘭作為完全意義上的「直轄殖民地」其憲政演進就更具有突出意義了。錫蘭作為較早被英國占領的地區，其最突出的特徵就是它在附屬領地中的成熟程度，這表現在如下幾個方面。

  第一，錫蘭島上很早就形成了統一的政權。1505年，錫蘭首次遭到來自西方殖民者——葡萄牙人的侵略，當時島上存在著三個由土著（僧伽羅人和泰米爾人）建立的地區性政權。1795年，英國取得對錫蘭的統治權，1802年錫蘭成為英國的「直轄殖民地」，由殖民部管理。為了實行更有效的統治，1833年，英國的卡梅隆委員會提交報告，要求在整個島上實行行政統一，合併三個土著政權。根據該報告建議，建立了以科倫坡城為中心的錫蘭當局，這是該島歷史上第一個集權政府。當年，英國在錫蘭設立行政委員會和立法委員會作為總督的諮詢機構。[79]因此，從19世紀中期起，錫蘭就形成了區域政治的統一。

  第二，錫蘭在英國的統治下取得了相對充足的發展。從19世紀起英國當局就允許基督教傳教使團進入錫蘭，他們在島上南部地區建立了以英語為教學媒體的學校，從而為錫蘭培養了一批受過西方教育的知識分子階層。[80]像其他英屬殖民地一樣，錫蘭的知識階層也成為民族主義鬥爭的主力軍。而且，從20世紀起，特別是第一次世界大戰後，錫蘭在經濟上和社會上獲得長足進步。1920—1930年，錫蘭政府直屬的學校從919所上升到1490所；1930年，在校生人數為539755名，幾乎是錫蘭學齡人口的一半。必須指出的是，政府的重點在於提高當地語教育，受教育的對象是5—14歲的錫蘭人，教育的目的在於「給予在非常有限的範圍內生活的社團以基本的指導」。[81]這無疑加強了錫蘭人對自身民族特性的認同。

  第三，錫蘭的民族主義發展也較為迅速。20世紀早期，在錫蘭興起了佛教徒領導的禁酒運動，並在1903—1905年首次達到高潮。禁酒運動的目的在於通過宣揚佛教禁酒而重新確定佛教的價值觀。佛教徒竭力批判基督教文化，並進一步批判作為基督教政府的英國政府和錫蘭當局。[82]這一運動在很大程度上促發了全島的民族主義覺醒。第一次世界大戰加劇了民族主義情緒，禁酒運動也再次達到高潮。1915年，島上的穆斯林教徒和佛教徒發生衝突。當時處於戰爭中的英國正在極力爭取中東穆斯林國家的支持，因此錫蘭當局認為佛教徒是蓄意挑起爭端，製造反英事件。佛教徒領袖立刻遭到逮捕，一些僧伽羅人未經審判就被處死。於是，這一衝突很快超越宗教界限，它促使佛教徒開始支持西方化的中產階級知識分子。在這一事件中還崛起了一批具有全島影響力的民族主義領導人，包括後來錫蘭獨立後的首任總理森納納亞克（Don Stephen Senanayake）。[83]這些變化，都使民族主義運動的基礎大為擴展。

  第四，錫蘭民族主義者一直致力於爭取立法委員會的改革，爭取錫蘭人擔任更高的職位，並取得了相當大的成就——這是錫蘭離心問題上的最重要一點。早在20世紀初，錫蘭民族主義者就提出了憲政改革的要求。英國殖民部對此持一種推諉態度，而錫蘭總督麥克勒姆（Henry McCallum）也堅決反對。這使錫蘭人非常憤怒，民族主義者開始行動起來。1908年，《錫蘭清晨領導者報》指出：「沒有首先發動民眾，僅僅希望獲得政治特權是毫無用處的。」[84]在錫蘭人民的抗議下，1912年，英國對錫蘭立法委員會進行了改革，約占全島人口4%的受過西方教育、有一定財產的錫蘭人首次獲得了選舉權。[85]一戰中，在印度憲政演進的鼓舞下，錫蘭人也成立了國民大會黨等政黨和組織，旨在「通過憲政方法」及「通過現存政府和管理體系的一系列改革」，來「為錫蘭人民確保責任政府以及英帝國內的自治成員的地位」。[86]凡此種種，表明第一次世界大戰後，錫蘭已經和印度一樣提出了自治的要求，它在離心道路上的步伐邁得很大。

  在錫蘭民族主義運動的壓力下，1920年，英國政府同意進行新的憲政改革，增加立法委員會中非官方成員的數量。不過，這一憲法實行按種族劃分的集團代表制和地域代表制並行的選舉制度，使錫蘭的僧加羅人（Sinhalese）和泰米爾人（Tam il）都不滿。僧伽羅人認為集團代表制妨礙了統一的錫蘭的形成，而泰米爾人和其他一些少數團體，則認為地域代表制使他們受制於占人口多數的僧伽羅人。英國的選舉制分化了統一的錫蘭民族主義運動。[87]錫蘭人對1920年改革很不滿。1923年當地爆發了2萬人參加的反抗殖民當局的大罷工。迫於錫蘭人民的壓力，當局再次進行憲政改革，立法委員會中首次形成非官方代表占多數的局面，選舉制度仍分為教派選區和地域選區兩種形式。這樣做的目的在於使英國人仍然可以通過左右由政府任命的立法委員會成員和由少數民族選舉出來的成員，來控制立法委員會的多數派。所以，改革後的錫蘭立法委員會還不是行政機構對民選立法機構負責的責任政府。[88]另外，此次改革仍有總督握有立法實權的規定，政府可以通過立法以確保「島上的和平、秩序和良好的政府」。[89]錫蘭人對這個憲法依然不滿意，爭取憲政改革的鬥爭仍未停息。

  上述跡象表明，錫蘭無論在社會上還是政治上都已相當成熟。錫蘭之所以能取得如此成就，關鍵在於它作為英帝國內最古老的殖民地之一，其發展程度並不遜於印度，但地位又沒有印度重要，英國對它的控制要相對松得多。因而可以說，錫蘭的成熟是英國長期統治的結果，也是它必須面對的一個難題。

  鑑於錫蘭的實際狀況，英國政府採取了現實主義的態度，日益認可授予錫蘭責任政府。1926年11月，錫蘭官員克利福德爵士（Sir Hugh Charles Clifford）電告英國政府，1923年憲法制定之後，建立責任政府就是必然的、符合邏輯的步驟了。[90]1927年，錫蘭政府告知錫蘭國民大會黨：「有理由確信，英王陛下政府在過去15年中連續給予憲政改革措施，並且有支持1929年進一步憲政改革的希望……而且打算在將來的某一天以任何可行的和必須的速度實施這一過程。」[91]至此，帝國中的一個非白人成員將過渡到責任政府已是顯而易見的事了。

  1927—1928年，英國政府任命了以多諾莫爾勳爵（6th Earl of Donoughmore，即Richard W.J.HelyHutchinson）為首的皇家委員會調查在錫蘭建立更合理的代表制問題。該委員會提交的報告首先針對島上不同的種族問題——這是英國人是否授予錫蘭自治政府的最大疑慮。報告指出，鑑於錫蘭由不同種族的居民構成，因此，其「最佳利益應被視為這個國家民族中的特殊部分的福利的同義詞」，亦即少數民族權利要受到保護。但是，委員會並不贊成集團代表制。他們指出：「只要集團選舉制和它的分解性影響仍然是憲法中的一個顯著特徵，就沒有希望使居民中的不同部分團結在一起，以形成他們共同的親緣關係，並承認對國家的共同責任。」所以，他們建議廢除集團代表制。為了消除少數民族的恐懼，他們建議在立法委員會中再任命12個代表為未被代表的團體發聲[92]，這為錫蘭獲得責任政府掃除了最大的障礙。同時，委員會認為錫蘭獲得完全責任政府的時機還未成熟，因為「從較低的階段上升到較高的階段實際上是不可能的」。他們建議引進更為廣泛的選舉權，以讓錫蘭領導人能更多地聆聽居民的要求。他們建議實行21歲以上男子和30歲以上婦女的普選權——殖民大臣韋伯又改為婦女只要年滿21歲就可以獲得選舉權。此外，由於錫蘭沒有有效的政黨，委員會又建議創立一個國家會議取代舊的立法委員會，它不但具有立法功能，還具有行政功能。[93]

  1931年，根據多諾莫爾委員會的報告，錫蘭又通過了一部「多諾莫爾憲法」。新建立的國家會議取代了舊的立法委員會，它和總督分享立法權。而在行政權力上，政治事務由總督和國家會議分別處理。國家會議不同於英國的內閣，它包含七個不同的委員會，這七個委員會的成員由全體選民通過秘密投票選出，每個委員會自行選舉自己的主席，並分別對國家會議負責。總督在行政上保留兩項權利：可以宣布國家會議頒行的措施不能實施，然後再通過他自己的動議來實行；他也可以在這個國家中宣布緊急狀態，收回已交給國家會議處理的事務。[94]

  多諾莫爾憲法雖然並未立即授予錫蘭完全的責任政府，並給了總督許多限制權，但由此而建立起來的政府卻具備了自治制度的大部分特徵。民主機制被引進到一個非白人地區，可以說錫蘭先印度一步在中央政府一級得到了一個半自治政府體制。因此，多諾莫爾報告的影響是劃時代的，它被視為英國「20世紀殖民地事務上最重要的政府文件」。[95]

  該憲法招致一些英國人的不滿，但並未動搖英國政府採取現實主義路線的決心。另一方面，錫蘭民族主義者也沒有滿足於這一憲法，而是期待著完全的責任政府，甚至是獨立。1931年前後，錫蘭人中的反英宣傳很多，有人指出：「錫蘭必須百分之一百地割斷與英國的聯繫。」[96]這表明錫蘭在離心的道路上還要走下去。

  錫蘭的憲政演進速度之快在廣大附屬領地內是罕見的，它的事例第一次向附屬領地顯示，土著種族獲得完全責任政府的時日並不久遠了。雖然英國統治者一再宣稱土著種族尚不能實行自治，但委任統治制度所宣揚的最終目標——使土著地區自己管理自己，已經近在眼前。錫蘭的演進甚至對印度的民族主義鬥爭也造成巨大影響，其在帝國內的影響力可見一斑。