四、澳大利亞關稅改革

  澳大利亞與英國其他殖民地相比，確實具有獨特性，如懷斯所述，「澳大利亞是帝國政治中一個非常複雜的問題」[91]。從地理位置上看，澳大利亞是太平洋地區的主宰力量，埃德蒙·巴頓爵士（Sir Edmund Barton）對於澳大利亞的評價是：「一個洲就是一個國家，一個國家就是一個洲。」[92]在太平洋地區，澳大利亞最靠近亞洲，無疑是英帝國在遠東的前哨站，一旦英國與印度或中國出現任何衝突，其軍隊可以由此更便捷地登陸兩地，對於帝國的軍事作用不言而喻。

  從政治制度上看，澳大利亞各地完全沿襲了宗主國的傳統，特別是英國憲章運動後，一些憲章派移民到澳大利亞，將他們的政治主張如普選權等，帶到澳大利亞；在法律習慣上，澳大利亞完全繼承了英國的習慣法，加上宗主國對於殖民地的政治控制相對放鬆，澳大利亞的政治現代化進程較為領先。

  在人口構成上，澳大利亞稱得上「不列顛以外的英國」。加拿大有法國人控制的省份，南非有荷蘭人的勢力，美國則是一個人口的「大熔爐」，而澳大利亞人口的97%為英裔。種族和血緣的關係加強了情感上的認同，使澳大利亞在宗主國眼中具有特別的地位。

  從經濟發展方面看，愛德華·吉本·維克菲爾德（ EdwardGibbon Wakefield）的「系統殖民」[93]政策解決了土地、資金和勞力等最根本的經濟難題。在殖民地不斷增加的過程中，自然資源的利用和開發以及交通設施的改善促進了澳大利亞經濟迅速發展。澳大利亞有豐富的牧場資源，牧羊成為有利可圖的產業，其羊毛出口量極大，羊毛成為許多澳大利亞人的生計來源；1851年維多利亞和新南威爾斯發現了金礦，移民蜂擁而至，尋找黃金，試圖一夜暴富。金礦的發現不僅增加了澳大利亞的人口，而且使部分澳大利亞人富裕起來；交通設施的改善，溝通了澳大利亞各地的聯繫，增加了交換，促進了民族市場的形成。

  澳大利亞殖民地經濟的發展，必然對宗主國自由貿易的原則提出挑戰。在拿破崙戰爭之前，英國仍然執行重商主義政策，其特點是貿易壟斷，通過《航海條例》鼓勵用英國艦船運輸商品。戰後，英國的工業品產量大幅度增加，需要帝國以外的新市場，最好的做法是與其他大國談判，打破貿易限制，實行自由貿易。

  1823年，威廉·赫斯基森（William Huskisson）任貿易部長，他促成了不列顛和荷蘭之間的完全自由貿易，向美國開放西印度市場以換取妥協；他還廢除了《航海條例》中的許多條款，如果外國商船裝運的是本國產品就允許它們進入英國殖民地。他還通過《互惠關稅法》（the Reciprocity of Duties Act），從議會獲得了與其他大國進行削減關稅談判的權力。事實上，赫斯基森並沒有帶來自由貿易，他只是用帝國特惠製取代貿易壟斷——外國人進入英國殖民地必須支付比英國商人更高的關稅。但是，60年代以後，英國與法國的貿易協定生效，並逐漸擴大到其他歐洲國家，自由貿易逐漸取代重商主義，成為新的國家政策。

  然而隨著殖民地經濟發展和民族意識的增長，要求保護市場、發展本土工業成為殖民地的必然選擇。相對於母國的自由貿易政策，殖民地的市場保護政策是對宗主國利益的公開侵犯。在宗主國方面，英國由於擁有世界市場，殖民地的重要性就削弱了。1860年，英國與美國的貿易量不僅超過了其他殖民地，而且超過了英國與印度的貿易。如西曼指出：「自由貿易是一個原則，政治控制的後果是管理和防衛費用的增加，對國家無利可圖，不如放棄這樣的管理。」[94]對殖民地進行直接控制，特別是承擔防衛責任，不僅增加了英國納稅人的負擔，而且很可能將使英國捲入擴張性的戰爭，或與其他國家及原住民的戰爭。同時，在殖民地方面，民族經濟高速發展、人們快速致富，導致對宗主國舊管理模式的不滿。當地議會要求立法權，政府要求管理權，經過宗主國和澳大利亞雙方的努力，澳大利亞各殖民地逐漸建立了自治政府。隨後，澳大利亞又提出新的要求，希望同加拿大自治領一樣實現獨立的關稅制度，以保護民族市場。為了爭取這一權利，澳大利亞各殖民地與自由黨政府進行了幾年的抗爭。

  儘管執政的自由黨一直主張殖民地的自由發展，領袖格萊斯頓也一貫提倡殖民地與帝國保持「自由、自願」的聯合，但是在給予澳大利亞徵收差別稅的權利時，格萊斯頓卻猶豫再三。

  

  1866年，新南威爾斯殖民地要求廢除澳大利亞政府法案中提出的禁止徵收差別稅的條款，拉開了澳大利亞關稅爭論的序幕。在該建議被英國政府拒絕後，澳大利亞各殖民地加強聯合，要求停止對各地關稅的限制，他們的要求不僅表現在口頭上，而且付諸在行動中。1870年澳大利亞各殖民地在墨爾本召開大會，希望在關稅方面得到更多的自由。儘管南澳大利亞未出席會議，但是議會上院和下院提出了同樣的要求。值得注意的是，塔斯馬尼亞和紐西蘭走在關稅改革的最前沿，甚至通過了新的差別稅法案。

  1870年7月，金伯利勳爵（Lord Kimberly）接任殖民部時，澳大利亞的關稅爭論達到了頂峰。金伯利和格蘭維爾都擁護前輩保守黨人白金漢公爵（Duke Buckingham）關於關稅同盟的設想，反對給予澳大利亞殖民地徵收差別稅的權利，這些想法符合澳大利亞各地政府的法律，因為1850年新南威爾斯、維多利亞以及昆士蘭的憲法都規定：徵收任何關稅、對進出口商品進行任何限制以及給予任何豁免和特權都是非法的；改變女王陛下與其他外國簽訂的條約，也是非法的。[95]

  在英國政府批准澳大利亞的關稅法案之前，維多利亞總督坎特伯雷勳爵（Lord Canterbury）告訴金伯利，如果英國政府否決法案，各殖民地會再次聯合起來，反對宗主國的決定。1871年3月27日，金伯利徵求了英國貿易部的意見，貿易部認為應該廢除禁止徵收差別稅的規定，允許澳大利亞殖民地徵收關稅，給予這個權利可以加強殖民地的關稅保護。隨後，金伯利又徵求了王室法律官員的意見，他們表達了與貿易部同樣的看法。金伯利的態度表明，他本人希望滿足澳大利亞人徵收差別稅的要求。

  1871年5月初，為了獲得議會的支持，殖民部開始做內閣的工作。他們為內閣成員準備了一個秘密備忘錄。該備忘錄回顧了澳大利亞關稅歷史，總結了過去頒布的法案，並提醒內閣成員關注貿易部和王室法律官員的報告。5月15日，金伯利把這一備忘錄交給首相，引起了首相的高度重視。但是，格萊斯頓提出了疑問：如果給予澳大利亞關稅自由，那麼是否會出現矛盾的現象，例如允許紐西蘭從雪梨免稅進口鞋子，而對北安普頓的鞋子收稅他認為如果殖民地獲得向英國產品徵稅的權利，「將使不列顛與殖民地處於一個非常荒謬的聯繫中，我們國家的人民會發表自己的意見」[96]。金伯利對首相的質疑表達了自己的看法：紐西蘭的關稅自由可能會導致對英國產品的歧視，但是紐西蘭希望澳大利亞免稅進口它的啤酒，而紐西蘭免稅進口澳大利亞白酒。而且，給殖民地關稅自由已經不是新鮮事，英屬北美加拿大早就獲得了這個權利。但金伯利沒有能夠說服首相。

  1871年5月22日，格萊斯頓在給金伯利的信中說：「如果同意澳大利亞人的要求，我們必須注意我們做出的是一個國家的承諾，不僅僅是一個行政機構的承諾。」[97]由於首相的遲疑不決，內閣並未給予澳大利亞肯定的答覆。1871年7月13日，英國政府向澳大利亞發出照會，對加拿大取得關稅自由的權利做了解釋，認為那是一個不明智的行為。同時指出，殖民地的保護關稅會製造殖民地內部的矛盾，甚至導致帝國解體。照會雖然承認殖民地有權利建立關稅保護，但是非常誠懇地要求殖民地對這個問題不要施加太大的壓力。

  澳大利亞關稅自由法案的請願被否決後，1871年在殖民地內部會議上，新南威爾斯、塔斯馬尼亞、南澳大利亞和維多利亞對關稅問題持強硬立場，提出殖民地有充分的權利決定自己的關稅，不應受到帝國條約的控制，希望「帝國對殖民地財政立法的干預最終將完全徹底地廢止」[98]。

  隨後，維多利亞總督查爾斯·加文·達菲（ Charles Gavan Duffy）起草了一份致殖民部關於殖民地關稅問題的備忘錄。他指出：「殖民地願意與母國政府保持最密切的感情聯繫，但是我們不能放棄自己的權利。既然這個權利已經交給了加拿大，我們不能理解為什麼加拿大能夠行使這一特殊的權利，而澳大利亞殖民地卻不能 」達菲還在維多利亞和新南威爾斯的邊境條約中找到了徵收差別稅的先例，他強調徵收差別稅是殖民地的內部立法，帝國應該將這一權利歸還澳大利亞。

  殖民部收到備忘錄後，感到英國在與澳大利亞的爭執中已經敗下陣來。1871年12月26日，金伯利把所有關於澳大利亞關稅爭論的材料和他個人的意見一起交給了格萊斯頓。金伯利個人的意見是：英國與殖民地已經不能面對面地討論關稅問題，帝國政府遲早會在這個問題上妥協，他建議現在就是妥協的最佳時機。另一方面，金伯利認為差別稅只能限制在澳大利亞殖民地範圍內徵收，不允許它們與外國簽訂相關的條約，因為與外國簽訂條約，會導致殖民地在海戰中保持中立。金伯利說：「我認為，中立意味著獨立，毫無疑問，我們不能在這個問題上做出任何的讓步。」[99]

  金伯利的信和文件使首相極度不安，1871年12月29日，格萊斯頓在給金伯利的回信中說：澳大利亞的差別稅違反關稅條約（Zollverein Treaty），「這是一個國際法的問題，我們可能被要求參加仲裁，還可能導致戰爭……關稅條約在某個時候也會終止，但是，目前我們還不能按照殖民地的要求去做」。

  澳大利亞的要求可以歸納為三點：第一，殖民地應有足夠的權利來管理自己的關稅；第二，它們不受帝國與外國條約的限制；第三，在貿易與商業方面，它們有直接與外國談判的權利。在關稅問題上，殖民地的要求超過了加拿大已經得到的權利。格萊斯頓對此提出三個質疑：「我真的沒有發現我們的陸軍和海軍防衛是以什麼為基礎的？如果殖民地的外交關係直接掌握在它們自己手中，達菲先生在我們的權利和義務之間會給我們一個肯定的答案麼，於是，殖民地對母國的責任究竟是什麼 」[100]

  1872年1月，金伯利在給首相的信中既承認殖民地不該提出這樣的要求，同時也認為如果政府不答應他們的要求就會受到更大的壓力，因為貿易部和王室法律官員都認為澳大利亞應該得到對各自產品進出口徵收差別稅的權利。為了避免英國違反與外國的自由貿易協定，政府不得不重新審查英國與義大利、比利時和德國的條約。到1872年4月19日，金伯利向澳大利亞政府發出照會，再次婉轉地拒絕了他們的要求。但是，澳大利亞人不予讓步，特別是維多利亞和塔斯馬尼亞堅決要求徵收差別稅。

  爭論持續到1872年10月，格萊斯頓似乎準備讓步，他說：如果殖民地堅持徵收關稅的權利，「他們遲早會達到目的，如果他們不堅持要求我們違背與外國的條約，我們將不可能使它成為分離的條款」[101]。1873年2月16日，金伯利通報首相，現在已經沒有選擇，只有給予澳大利亞人他們所要求的自由，首相不得不承認這場較量以帝國的失敗告終。1873年2月22日，格萊斯頓在致金伯利的信中說：「我知道你會把澳大利亞人所需要的都給他們。他們很快將可能提出與外國商業往來的要求，但是，他們必須記住我們不可能免除他們對現存條約的責任。」[102]一個星期後，內閣批准了澳大利亞關稅法案。1873年澳大利亞關稅法案出台，規定：澳大利亞各殖民地可以給予各自的產品以優惠待遇，但是，該法案卻將宗主國英國排除在外，換言之，英國產品必須面對澳大利亞高額關稅壁壘。

  澳大利亞關稅法案使殖民地在財政上獲得了獨立，更接近民族國家的地位。帝國和澳大利亞在關稅問題上的爭論實際上是帝國利益和殖民地利益的衝突。雖然格萊斯頓是殖民地自治的支持者，但是保護帝國的利益是政府必須堅持的原則。因此，他認為殖民地對帝國政府應該承擔一定的責任，只要它們仍然在帝國的旗幟下，它們在享受帝國權利的同時，也必須承擔應有的義務。在一個團結的帝國內，帝國的所有部分都應該為整體的利益做出貢獻。